全過程人民民主視域下公民參與城市公共決策研究

趙振宇

習近平總書記強調，“人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的”[1]。全過程民主的結構體系是立體的，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。公民參與城市公共決策是全過程人民民主的重要體現，也是保障公民權利的必然要求。深刻把握全過程人民民主視域下公民參與城市公共決策，對于推進全過程人民民主，加快城市建設與發展，保障和改善民生具有重要意義。

一、全過程人民民主視域下公民參與城市公共決策的內容

城市公共決策所涉范圍甚廣，關系國計民生的方方面面。綜合看來，大致可分為四類，即社會保障、環境治理、城市規劃、交通管理等主要方向。其中社會保障決策的制定，更是與公民的生活息息相關，也是公民最關心的公共決策方向。

（一）社會保障

黨和政府立足人民立場，以人民利益需求為出發點，在城市建設中加快推進以下建設：①因地制宜改造城市老舊小區，推進小區基本公共設施建設，防止大拆大建，改善基本居住環境。②格外關心城市生活中住房難現象，擴大保障性租賃政策覆蓋率。③針對易發洪澇災害的城市，著力提升城市洪澇災害防御能力；在易發洪澇的周邊城市，實施防洪提升工程，降低外洪入城風險。④對老化的管道設施進行更新改造，保障公民用水用電、供暖、燃氣的安全穩定。在這些社會保障政策的制定過程中，只有將政策設計與公民參與充分結合，才能夯實公民生存和發展權利的堅實基礎。這些政策的制定和實施關乎全體社會成員的利益，因此決策部門在推進決策的過程中，應充分考慮公共利益的要求，充分發揮公眾參與在微觀決策和實施過程中的作用，使輿論更好地進入決策系統，發揮組織輿論收集的“靶向”作用。

（二）環境治理

環境治理關系國計民生。在政府的推動宣傳和公民自身對環境問題的關注下，治理環境污染的政策也受到了廣大公民的重視。由于環境污染治理工作的復雜性和不確定性，僅依靠政府的單一主體并不能實現政策預期效果，為此需要諸多主體共同參與。公民參與政策制定過程是其人民當家作主地位的體現，能夠在政策實施過程中，加深公民對政策的理解，加快公共政策的落實與公民的認可度。借助于公民對環境污染政策的較高敏感性，由此吸引公民參與政策制定過程，政策的結果便會是民心所向，在實施過程中受到的阻力就會變小，決策的落實率和反饋率也會增強，政府可以更加客觀有效地測評政策實效，進而實現政策的優化與升級。通過公民參與環境污染政策的監督與制定，讓公民增強環保主人翁的科學認知，激發保護環境的積極性與責任感，實現人民當家做主。

（三）城市規劃

城市規劃涉及政治、經濟、文化等多方因素，起著引領城市發展的標尺作用。城市規劃具有公共利益屬性，城市中相關物質的變更會導致相關利益的改變，從而影響決策中相關利益的群體利益。在城市規劃的決策中，中國共產黨始終堅持人民的主體地位，始終代表最廣大人民的根本利益。政府積極引導公民依法有序地參與城市規劃過程，例如在打造宜居城市的各項數據評估指標中，政府廣泛征集公民的評估與建議，集結公民的個體知識，使城市規劃更具科學性、民主性。同時公民參與城市規劃還可以直觀表達自身未被關注到的利益需求，補充城市中多元利益的正當基礎，真正做到了人民城市為人民。

（四）交通管理

交通出行是公民在城市生活中必不可少的活動，良好的交通環境可以提升公民出行的便利程度，提升對城市生活的滿意度。在培育現代化都市圈的規劃設計中，政府依據城市交通路線現狀，科學規劃多種軌道交通，以既有線和新線的交接推進城際市郊等軌道交通薄弱區域發展，打通“瓶頸路”，為公民打造便捷快速的都市通勤圈。在吸引公民參與中，政府進行了一系列的決策和制度設計。如在聽證制度方面加強監督，如果聽證中存在可能有失公正的現象，或聽證結束后遭到公眾輿論強大的壓力，聽證應該被認定為不具備效力。這些制度設計使公民得以根據自身體會，通過依法有序的方式，為政府的交通規劃與管理決策提出意見與反饋。

二、公民參與城市公共決策的對策研究

（一）建立精細化的制度安排

1.完善人大代表的比例。在發展和實現全過程人民民主的過程中，人民代表大會制度是重要制度載體。面對全過程民主這一新型民主模式，人大代表的比例構成應更加精細化，覆蓋面應該更廣泛，加強人大代表的代表性作用，使人大代表參與的公共決策能夠充分代表反映民意；同時健全人大代表選舉機制，完善候選人信息普及，加強選民對候選人的了解，克服可能存在的虛假選票和隨意選票現象。

2.完善黨內民主制度。中國共產黨的領導始終是實現全過程人民民主的根本保證，所以必須加強完善黨內民主制度。完善黨內民主制度的重點和基礎是保障黨員群眾平等的知情權，只有黨員群眾享有廣泛而無差別的信息，保證每位黨員群眾的信息平等，才能促進黨員群眾積極通過多種渠道、多個環節、多個層面對黨員干部進行選舉與監督。要遵循公開、平等、競爭的原則，在黨內實行差額民主選舉，從授權環節就保障黨員的選舉權和監督權，加強對被授權者的監督。同時，要賦予黨員群眾罷免權，可以允許黨員群眾聯名罷免領導干部[2]。

3.加強信息平臺制度建設。隨著信息化的普及與運用，公民參與城市公共決策的過程變得簡單而成本低廉，這就要求政府采取精細化的管理和服務，以人民本位為導向，構建精細化的決策參與平臺。一方面推動政府開放公共數據，打通政府部門與其他單位之間的數據壁壘，提升公民的參與度和決策的透明度。另一方面，積極引導決策參與主體重心和資源下沉到社區，鼓勵基層黨組織、居委會、社會組織和居民發揮主體作用，積極探索公民參與城市公共決策的新模式。

（二）統籌社會組織的合法性與自主性區間

1.拓展社會組織資源獲取途徑。在社會組織的對外資源需求中，除了政府對社會組織的資源支持，社會組織還可以通過私人和慈善機構獲得組織生存資源。從除政府之外的其他途徑獲得組織資源，可以減輕社會組織對政府資源的依賴程度，從而更好保護社會組織的獨立性。在社會組織參與城市公共決策的過程中，可以減弱政府對社會組織對政策意愿的干預程度，從而組織成員可以實現更好的意愿表達。社會組織在接受私人、慈善機構捐款的同時，政府應該加強完善關于慈善捐款的制度條例，使捐款過程合法合理、透明公正，確保社會組織存在的合法性和正當性。

2.政府合理引導。社會組織對政府資源的過度依賴雖然限制了社會組織的獨立性，但卻確保了社會組織的合法性。這種半官方性質的社會組織在社會和政治生活中起著非常重要的作用，是公民參與城市公共決策、實現人民民主的一大社會平臺。黨的領導是人民當家作主的根本保證，所以在社會組織參與政治實踐的過程和結果中，政府應加強對社會組織的規范性引導，通過規范性政策的制定，引導社會組織依法參與政治生活，引導公民合理有序參與公共決策。

3.政府和公民的雙向評估機制。政府將權力下放給社會組織，意味著隨著權力的下放，責任也被下放給社會組織。由于自身績效被納入考核范疇，在參與公共決策時，社會組織存在著為迎合政府意愿，忽略社會成員實際需求，使公共決策不能真正實現公民利益表達落實的情況。因此政府應加強對社會組織的事中事后監管，健全和完善監管體制機制建設，保證社會組織在參與公共決策時反映的利益和訴求落在公民需求的實處。此外，政府應將公民納入對社會組織的評估機制中，使公民對社會組織的建議能夠對社會組織起到一定的影響作用，從而使社會組織無法忽視公民關于公共決策的意見表達，確保公共決策中民意的表達與實現。

（三）有效整合多元利益

公民參與城市公共決策的活動本質上說是以追求利益、實現利益為根本動力。從城市發展層面而言，以共同利益作為凝聚共識的動力源泉，關鍵要在眾多利益訴求中找到利益共同點。政府應致力于完善城市的基本公共服務和公共產品，使生活在城市中的公民獲得滿意度和認同感。這種認同感的獲得會使公民對政府決策的信任增加，相信政府所作的決策是為了公民的公共生活更加美好，由此凝聚城市共識，在參與城市公共決策的過程中，會傾向于考慮群體成員的公共利益，并由于對政府的信任，愿意暫時放棄自己的個人利益，為社會成員的群體利益和城市發展做出相應的犧牲。當城市的公共服務因為自身參與的公共決策越來越完善，公民生活從城市發展中獲得越來越多的便利，公民會更加積極地投入公共決策的參與過程中，公共利益的獲得也會更加深入人心。