鄉村振興戰略下易地扶貧搬遷資金退出路徑研究

劉荔穎

（福建建工集團有限責任公司 福建福州 350003）

一、引言

我國是世界上最大的發展中國家，長期致力于消除貧困問題，組織實施了人類歷史上規模最大、力度最強、惠及人口最多的脫貧攻堅戰，經過全國人民共同努力，到2020年底，我國如期完成了新時代脫貧攻堅目標任務，現行標準下9 899 萬農村貧困人口全部脫貧，832 個貧困縣全部摘帽，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。從2001 年開始陸續組織開展的易地扶貧搬遷是脫貧攻堅的“頭號工程”和標志性工程，“十三五”期間易地扶貧搬遷中央預算內投資800億元，專項建設基金、地方政府債券、中長期低息貸款等融資資金5 200億元，此外還有地方因同步搬遷而投入的財政資金、搬遷對象自籌資金等，搬遷人口超960 萬人，建成集中安置點約3.5萬個，建設安置住房266 萬余套，生產生活條件得到全面改善?！秶野l展改革委關于印發全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃的通知》（發改地區〔2016〕2022 號）等文件明確易地扶貧搬遷資金采用省級投融資主體“統貸統還”的資金運作模式，雖然政府文件對“統貸”資金運作流程進行具體規范，但是對“統還”并未明確規定，僅是要求省級政府出臺相關政策支持投融資主體還貸，到底是省投融資主體或是縣投融資主體自主還貸，還是省財政抑或是縣財政安排預算資金還貸，并沒有明確統一的規定。隨著一些搬遷資金陸續開始分期還本甚至到期還本，在鄉村振興戰略下，既要鞏固拓展脫貧攻堅成果，又要遵循市場化運作，探究科學合理、符合實際的易地扶貧搬遷資金退出路徑，是學術界和實務界迫切需要應對的一項重要命題。

需要明確的是，本文研究對象僅限于地方政府債券、專項建設基金和中長期低息貸款等市場化的融資資金，而中央預算內投資、地方政府投入的財政資金屬于政府用于開展公共服務的補助性支出，不在本文探究范圍。搬遷對象自籌資金，一方面用于彌補資金不足，另一方面體現安置住房的權利主體和責任主體且有利于調動搬遷群眾自主意識，也不屬于本文研究對象。

資金退出是一個廣義的概念，可以是按約定還貸，也可以指融資資金的展期、核銷、重組、置換、再融資等，除按約定還貸和再融資屬于常規情形外，其他均是企業無法償債而采取債務重整的非常規行為。脫貧攻堅成果來之不易，不宜盲目強行退出資金，而是要尋找合適路徑，把持續鞏固成果與鄉村振興工作相銜接，這是社會所關切的，也是本文研究的特殊之處。本文主要是站在市場化運作投融資主體的角度，而不是金融機構、債券和基金投資者或中介機構（如發行承銷商）的角度，尋求相對穩妥的搬遷資金退出路徑，避免市場風險和信用風險。資金退出的最終責任承擔主體及其責任分擔是退出路徑的關鍵所在，到底是省還是縣承擔，是財政兜底還是投融資主體以市場化運營償還，是到期歸還、展期還是再融資，這些都應充分透徹地分析和研究。

據地方政府公布的信息，一些省份易地扶貧搬遷資金規模較大，少則幾十億元，多則達數百億元。這些資金的償還不僅要符合資金管理的基本規律，按契約精神和市場通行做法，也應充分考慮投融資主體乃至貧困地區的現實財力，不宜簡單粗暴地用行政手段，而是要全面系統地構架退出路徑。作為一項新課題，目前國內外幾乎沒有直接與之相關的研究文獻，多是間接資料，如政府融資平臺、地方政府債務、扶貧資金政策評估或績效評價、扶貧貸款風險管理、鄉村振興政策等。誠如前文所述，易地扶貧搬遷資金退出路徑的研究政策性較強，學科理論體系交叉融合，既要從學術學理角度闡述，又要充分考慮現實情況。本文以F 省為例，介紹投融資主體的法律關系、搬遷資金結構及資金流向，分析易地扶貧搬遷資金退出過程中存在的問題，闡述資金退出應遵循的基本原則，努力探究科學合理、符合實際的易地扶貧搬遷資金退出路徑，為政府決策提供一些具體的思路和框架建議。

二、F省易地扶貧搬遷資金使用情況及存在的問題

（一）F省投融資主體及其資金情況

根據國家文件要求，F省依托某省屬國有企業，設立省級扶貧開發投融資主體，與依托單位的業務分隔，實行封閉運行、財務獨立核算、不合并報表。資金主體間的關系如下：省發改、財政和農業三部門與省投融資主體簽訂政府購買服務協議；省投融資主體采取統貸統還模式，負責籌集扶貧開發資金，主要承接地方政府債券、國家專項建設基金，以及政策性、開發性金融機構提供的中長期低息貸款，分別簽訂投資合同或借款合同；有搬遷任務的縣（市）成立縣扶貧開發投融資主體（或稱“項目實施主體”），或指定現有平臺作為投融資主體，縣政府與縣投融資主體簽訂政府購買服務協議；縣投融資主體與省投融資主體按照市場化原則簽訂用款協議，承接地方政府債券、專項建設基金和低息貸款，并具體開展項目實施；若對非建檔立卡的貧困人口實施易地扶貧搬遷，可由縣投融資主體直接與金融機構簽訂借款合同，使用優惠利率，并承擔還款責任。如圖1所示。

圖1 易地扶貧搬遷資金主體關系圖

除中央預算內投資、地方財政補助經費和搬遷對象自籌資金外，還有省投融資主體運作的資金，具體資金流向如圖2 所示。這些資金主要用于搬遷人口住房建設、配套基礎設施建設、基本公共服務設施建設、土地整治和生態修復等。

圖2 易地扶貧搬遷資金流向示意圖

省投融資主體運作的資金有債券、基金和貸款三塊：（1）地方政府債券。通過省政府發行地方政府一般債券，作為資本金注入省投融資主體，F 省該資金規模約8.3 億元，按照建檔立卡貧困戶每人1萬元撥付給有搬遷任務的縣投融資主體。（2）專項建設基金。通過政策性、開發性金融機構發行金融債而設立的易地扶貧搬遷專項建設基金，作為資本金注入省投融資主體，F省該資金規模約4.2億元。金融機構、省財政、省投融資主體三方簽訂投資合同，明確投資收益和投資回收安排。省投融資主體將基金按建檔立卡貧困戶每人0.5 萬元撥付給有搬遷任務的縣投融資主體。（3）中長期低息貸款。根據有易地搬遷意愿的國家建檔立卡貧困戶申請情況，由省投融資主體按照人均不超過3.5萬元的標準，向金融機構申請中長期低息貸款，并簽訂借款合同明確利率和還本付息安排，F省此塊資金規模約10億元左右，省投融資主體收到貸款資金后再撥付給縣投融資主體。

（二）F省易地扶貧搬遷資金使用存在的問題

1.資金主體償還責任不明確。易地扶貧搬遷工作中涉及省和縣發改、財政和農業等部門，以及投融資主體，還有項目建設單位、鄉鎮政府和農戶等不同主體，涉及的利益關聯方多。雖然省政府明確了各主體的職責分工，權利義務主要通過各類法律文本來規范和調整，但是最終的償還責任主體并不清晰。政府購買服務協議由發改、財政、農業三部門（甲方）與同級投融資主體簽訂，約定由甲方督促各級政府將本協議和縣級購買協議約定的資金納入年度地方財政預算和中期財政規劃，將三部門統一作為購買主體，到底是哪個部門來落實，還是每個部門各管一塊，是納入省級還是縣級財政預算也不明確，在實操中存在困難。

根據專項建設基金投資合同、金融機構借款合同約定，省投融資主體負責“統貸統還”，即要按投資合同約定支付投資收益和進行減資安排，或按借款合同承擔還本付息責任，根據省投融資主體與縣投融資主體的用款協議，縣投融資主體需按約定支付本息，從中可以看出在整個資金鏈上，省和縣投融資主體均要直接負擔償還責任。實務中，省和縣投融資主體往往不是真正的資金需求方或使用方，僅僅是政府向社會提供公共產品服務的“資金通道”，導致資金退出時可能會出現權責不清、扯皮推諉的現象，降低資金退出的效率，甚至沒有主體來真正承擔償還責任，產生違約風險。

2.資金傳導鏈條長。易地扶貧搬遷資金通過省投融資主體以簽訂用款協議方式放款至縣投融資主體，資金傳導到縣里后，用款路徑各不相同：如直接撥付至農戶或者建設項目單位；撥付至縣農業部門，再撥付至農戶或者建設項目單位；先撥付至縣財政部門，再撥付至鄉鎮財政所，財政所撥付至農戶或者項目單位等。資金撥付時，每個主體需履行多個程序或簽訂法律文本。

償還資金時，省投融資主體要向縣里發布通知，縣投融資主體往往要向財政或農業部門申請經費（或投融資主體以自有資金償還），或許還需社會公示或地方黨政決策，收到縣財政資金后再轉至省投融資主體，整個流程下來少則一個月多則兩三個月，客觀上為資金退出設置了障礙。

3.資金來源渠道復雜。易地扶貧搬遷資金除中央預算內投資和地方財政補助外，專項建設基金、債券、貸款三塊資金來源不同，分別來自專項建設基金的投資者、地方政府債券投資者和政策性金融機構，前兩塊屬于直接融資，第三塊是間接融資，適用的監管制度不同。

不同來源的資金，性質不同，專項建設基金和地方政府債券對金融機構和地方政府而言是債務性資金，且又是省投融資主體的權益類資金（至少是具有債務實質的投資）；資金期限不同，專項建設基金對應的是政策性金融機構發行的債券，期限20 年，但作為資本金可能第五年就要開始分期減資，二者期限存在錯配，地方政府債券的期限從3年到30年不等，中長期貸款期限一般不短于3年，在一個批次用款中，可能會包含多種來源渠道、不同期限的資金。資金來源渠道的復雜性，給易地扶貧搬遷資金日常管理和退出帶來了不少困難。

4.部分縣級財力緊張。不論是原國定貧困縣或者省級貧困縣，其財政保障能力較弱，甚至一些地區尚無法保障基本民生、工資和基本運轉。當前省以下財政事權和支出責任劃分不明確，若易地扶貧搬遷資金仍需按規定全額由縣財政兜底，縣財政預支未來的收入辦當前的事情，如果后期土地收益兌現難度增加，到期清償債務的風險將大幅增加，可能進一步傳導產生系統性金融風險。若縣投融資主體還款資金沒有及時到位，省投融資主體就會形成了相應規模的“應收賬款”掛賬，導致主體流動資金短缺、流動比率下降，還會導致省投融資主體信用等級下降等一系列問題，從而阻礙資金退出。因此，易地扶貧搬遷作為政府主導的民生工程，存在著縣級財政可承受力不足、難以單方面承擔償還責任的風險。

5.投融資主體還款能力弱。粟勤等（2021）認為，政府融資平臺定位應包含政府出資、獨立法人及投融資功能三個要素，其表現為產權不清晰、依賴地方政府持續性財政補貼。對照來看，雖然一部分省、縣投融資主體未納入政府融資平臺目錄清單，但其實際上是充當政府融資代理人和職能延伸者的角色，自身財富創造能力弱，對財政補貼等外部依賴程度高，在現有委托或契約關系下，政府、投融資主體和金融機構三者成為疊加狀態的信用關系。投融資主體是基于政府開展易地扶貧搬遷工作需要而組建，大部分僅是搬遷資金的承接和撥付主體，但是在法律上卻要承擔搬遷資金的償還責任，顯然權利責任不對等。

由于F 省多山少地的地理環境，成片的移民搬遷工程量少，插花安置多，省融資主體效用沒有最大化，沒有真正參與到市場化運作。搬遷資金退出主要是依靠縣投融資主體籌得的資金來還本付息，而縣投融資主體也多是政府融資平臺，這些主體缺乏“造血功能”，市場化程度低、償債能力比較弱，一旦償還出現問題，省投融資主體作為資金出借方將陷入被動局面。

當前，省和縣投融資主體依靠自身償債存在諸多難點，亟需加快建立通過自身盈利來實現資金有序退出的市場機制，具體表現為資產、負債和經營三個方面。首先，投融資主體資產質量不高，資產流動性差、變現能力弱，缺乏抵御風險的能力。其次，投融資主體資產負債率高，缺乏穩定的現金流入，經營發展和籌資主要靠債務性資金。最后，投融資主體經營行為體現政府意志，管理方式粗放，經營模式可持續性差，缺乏自身造血功能，難以形成具有競爭力的核心能力。

6.尚未建立搬遷資金績效評價。財政搬遷資金績效評價和專項審計，有助于提高資金使用效益。但是與財政資金不同，巨額的信貸資金缺乏科學統一的績效評價和審計，由于涉及的資金來源渠道繁多、參與主體也多，在管理過程中存在多頭管理現象，各部門、各主體各管一塊，很難做到統籌規劃。一些資金撥付到縣投融資主體后，是否按規定分配、使用和管理，是否按要求用于搬遷住房和公共基礎設施配套建設，還是被投融資主體挪作他用、償還其他融資等，對于資金投后效用如何，實務中缺乏這方面的鑒定和評價工作。

三、易地扶貧搬遷資金退出的總體原則

（一）有利于鞏固脫貧攻堅成果原則

政府在各類文件中反復強調“摘帽不摘幫扶”，過渡期5 年乃至更長一段時間內脫貧地區、脫貧人口的發展依然面臨內部困難挑戰，如部分脫貧人口應對市場和自然風險能力弱、就業不夠穩定、對政府轉移支付依賴程度較高，部分脫貧地區后續發展基礎依然相對薄弱、自然條件較差、經濟發展水平較低，基礎設施建設滯后、產業價值鏈低端等。黃云平等（2020）認為，我國建檔立卡貧困搬遷群眾面臨搬遷與設施配套、安置發展、就近就業、綜合改革、社區治理“五個不同步”的挑戰，易地扶貧搬遷后續扶持應重點圍繞提升公共服務均等化水平、產業發展帶動減貧、貧困人口就業脫貧等方面統籌兼顧。由于易地扶貧搬遷資金具有強公共屬性，鞏固脫貧攻堅成果是底線原則，在易地扶貧搬遷資金退出實施中，要做好返貧動態監測，特別是財力脆弱和基礎設施薄弱的地區，有針對性地采取必要舉措和扶持政策。

（二）風險責任共擔原則

風險責任共擔是搬遷資金退出的核心原則。易地扶貧搬遷作為各級政府的事權和應履行的公共支出責任，從中央到縣鄉都應結合情況制定共擔方式。若完全由中央和省級承擔，部分地區會借助政策契機盲目擴大支持范圍和內容，造成資金浪費和重復建設；若完全由基層縣鄉承擔，會加劇貧困地區財政負擔，甚至出現系統性風險。因此，資金退出責任要建立多主體共同承擔機制，做好事權和支出責任劃分，政府間建立風險責任分擔機制，打破政府兜底預期。

根據國家發改委相關文件，由市場化運作的省投融資主體按照“統貸統還”模式承接貸款，不納入地方政府債務。一些實務工作者疑惑于，到底哪些債務屬于地方政府債務，不同情況有不同口徑和標準。賈云潔等（2021）認為，目前，我國對政府隱性債務的衡量缺乏統一的口徑，導致在對隱性債務進行審計時沒有一套科學、合理的參照辦法，采用什么樣的技術和流程很大程度上依賴于審計檢查人員的主觀判斷。因地方政府債務衡量標準不一，導致時常出現“哪些債務需要財政負擔兜底，哪些是企業市場行為應自主承擔償還責任”的疑問。因此，風險共擔機制的前提條件是要分清楚哪些屬于地方政府債務，對于易地扶貧搬遷的三塊資金要分類分級甄別評估，明確還款責任分擔比例。

（三）市場化運行原則

“市場化”一詞頻繁出現在易地扶貧搬遷的各類政府文件和法律文本中。市場化運行作為搬遷資金的標志性原則，其蘊含兩個方面的含義。一方面，專項建設基金來源于金融機構公開發行的金融債券，地方政府債券是省政府公開發行的一般債券，低息貸款則建立在投融資主體與金融機構基于合同為基本安排的信貸關系上，這些資金的來源、使用和償還都要遵循市場化原則，尊重資金管理和使用規律；另一方面，在鄉村振興戰略的大背景下，脫貧地區的投融資主體要遵循市場化運行原則，挖掘新業務，開發新資源，推進市場化轉型，如可開展特色種養業、新型旅游業等產業，不斷充實優質資產，提升核心競爭力，逐漸從政府出資金、注資產向政府負責出政策、出服務轉變，逐漸從利潤虧損向主體自主盈虧平衡轉變，逐漸從主體完全由財政負擔償還責任向自主負擔償還責任轉變。

四、易地扶貧搬遷資金退出路徑設計

易地扶貧搬遷資金退出路徑設計要穿透審查，資金償還責任主體僅指最終或實際償還責任主體，如財政撥付資金給投融資主體用于償債，則財政是償還責任主體。財政與同級投融資主體，在法律上是獨立的民事責任主體，應做明確區分，但也應考慮財政與投融資主體在資源分配、資金支持、政策保障等方面現實情況給予統籌考慮。退出路徑的核心在于確定償還責任主體和責任分擔機制，確定了責任主體和分擔機制，則退出的基本脈絡就顯現出來了。

根據償還責任主體的數量或類別，可分成到期展期或再融資償還（實質上是到期不償還）、完全由財政承擔、完全由投融資主體承擔、2家及以上主體共擔承擔等四種路徑。如表1所示。

表1 易地扶貧搬遷資金退出路徑設計

路徑一，采取到期展期或再融資償還模式，可根據資金渠道不同分成三種具體方式。該路徑實質是到期不償還，即具有償還壓力小的優點。除地方政府再融資債券已是常規手段外，該路徑可能存在輿論風險和信用風險，在展期或借新還舊過程中可能導致原資金違約，影響投資者和社會公眾的預期。因此，除非地方財政出現嚴重的償還困難，否則不宜選擇路徑一。

路徑二，采取完全由財政償還模式，可根據財政負擔層級分成兩種具體方式。該路徑財政償還壓力最大，投融資主體償還壓力最小，實質違背了市場化運行的初衷。完全由省財政負擔，將會不利于發揮基層主觀能動性，導致權力尋租和資金浪費；完全由縣財政負擔，將加劇落后地區財政壓力，省級政府在易地扶貧搬遷中責任缺失，甚至有可能對脫貧成果產生不利影響，進一步惡化地方經濟社會環境。因此，路徑二并不是優選。

路徑三，采用完全由投融資主體償還模式，可根據投融資主體層級分成兩種具體方式。該路徑財政無償還壓力，僅需通過投融資主體自籌資金來償還，最符合市場化運行原則，但在實際中不具有可行性。當前投融資主體核心競爭不強、市場化收入不足，采用該路徑極可能導致投融資主體“暴雷”，引發社會擔憂。該路徑最終可能會演變成地方政府來買單，實質上與路徑二最終承擔主體可能是一致的。

路徑四，是2家及以上主體共擔償還模式，可根據共擔主體數量分成十一種具體方式。該路徑雖然分成多種具體方式，但是總體遵循了風險共擔原則，一定程度上考慮了政府間事權和支出責任的合理劃分，部分方式還兼顧了市場化的原則?？傮w來看，相較前三種路徑更加合理科學。

采用路徑四，還需通過責任分擔比例的確定進一步優化路徑，主要需要考慮兩個方面的條件：

條件一，是基于政府間事權和支出責任劃分確定基本分擔比例，結合縣發展程度和財力情況進行比例調整。例如可設置省、縣基本分擔比例為4∶6，將縣發展程度和財力情況分成極困難、困難、一般、良好等4檔，調整后分擔比例可為7∶3、5∶5、4∶6、3∶7?？陀^地說，分擔比例體系框架設置較為復雜，需進一步專門探討。如表2所示。

表2 省和縣調整后分擔比例

條件二，是對地方財政和同級投融資主體的關系進行確認，可按地方財政對投融資主體資源分配的情況分成完全資金通道型、主要依靠政府資源傾斜型、部分依靠政府資源傾斜型、無資源傾斜且具有市場競爭力型等四種情況，賦予相應分擔比例。例如，四種資源分配情況的財政、投融資主體比例可分別為10∶0、8∶2、5∶5、3∶7，當然這個比例可根據實際情況進一步探討，甚至可分階段采取不同比例。如表3所示。

表3 財政和同級投融資主體分擔比例

假設按前述比例，某縣是財政困難型地區，省投融資主體是主要依靠政府資源傾斜型模式，縣級投融資主體是部分依靠政府資源傾斜型模式，即省、縣調整后分擔比例為5∶5，省財政和省投融資主體分擔比例為8∶2，縣財政和縣投融資主體分擔比例為5∶5，則省財政、省投融資主體、縣財政、縣投融資主體的分擔比例為4∶1∶2.5∶2.5。

五、易地扶貧搬遷資金退出路徑建議

（一）科學合理確定償還責任主體和分擔比例

梳理和分析搬遷資金涉及的各類各級主體直接的法律關系、權利義務和經濟實質，構建優化償還責任主體的基本組合，按照建立現代財政制度的總體要求，基于政府間事權和支出責任劃分，進一步理順政府間財政關系，建立權責匹配關系，合理確定政府間易地扶貧搬遷責任分擔比例。對于涉及多部門的綜合性工作，要科學劃分同級政府不同部門的責任，如除財政和投融資主體外，是否由農業農村部門和發改委承擔一定搬遷資金償還責任，從部門所屬經費中安排統籌用于償還債務，值得進一步探討。

（二）明確搬遷資金退出工作的牽頭部門

若由省投融資主體負責牽頭資金退出工作，由于沒有行政權力，難以協調同級行政部門和縣財政，即使確定了各主體的責任分擔比例，但是如果一家主體因各種原因導致資金未及時到位，將影響資金整體退出工作。正如前文所述，易地扶貧搬遷資金涉及主體眾多、資金鏈較長，須明確指定具有牽頭抓總、行政約束力能力的行政主管部門負責搬遷資金退出工作，對于分擔責任拒不執行的可由牽頭部門提請領導小組研究，一定程度解決推諉扯皮問題，降低反復協調溝通的難度，提高辦事效率。

（三）提前謀劃，加強財政預算管理

易地扶貧搬遷資金退出，主要還是依賴財政資金，因此要根據不同性質資金，分類做好資金還本付息計劃，及時上報發改、農業或財政部門做好償債資金預算工作，對已經批準的經費預算要嚴格執行，切實維護預算的嚴肅性，按要求和規定用途安排資金，不得截留、擠占和挪用，切實做好易地扶貧搬遷資金的退出管理和還本付息工作。由于資金來源多且期限不盡相同，要利用信息化、大數據手段，做好搬遷資金數據統計和核算，打足提前量，將償債資金納入中長期財政規劃。

（四）嚴格按照市場行為落實資金償還責任

金融市場是活躍的交換市場，在搬遷資金的退出過程中應重視契約精神，發揮市場的基礎配置作用。易地扶貧搬遷資金中的專項建設資金償還，要符合金融債的有關規定，同時要按投資合同約定做好收益付息和減資安排，若需變更合同要經當事方協商同意重新簽訂合同；地方政府一般債券要規制于財政部各類規定和人大批復的債務限額，協調好一般債券期限和投資期限的關系，債券到期后省財政視情況確定是否發行再融資債券；中長期低息貸款作為間接融資，應完全按照借款合同支付利息、償還本金，不宜行政命令強制干預投融資主體與金融機構間的市場行為。

（五）加快投融資主體市場化轉型

在新的發展階段明確投融資主體新的經營范圍、職責定位和戰略方向，積極推進現代企業制度建設，更好發揮投融資主體的功能作用，實現自我發展，助推鄉村振興戰略實施。特別是，投融資主體要推進業務轉型，利用區域資源稟賦，提升市場競爭力，培育做大經營業務，可考慮轉向安置區新型城鎮化建設和鄉村產業振興等領域。用好直接融資市場，通過發行公司信用類債券等方式破解融資難題，乃至引入民間資本和戰略投資者，開展混合所有制改革，優化內部治理體系。