韌性治理視角下困境兒童福利治理機制構(gòu)建與實踐路徑

劉玉蘭 彭華民

困境兒童是我國民生保障的重要對象。2016年,國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》首次從國家層面提出了困境兒童福利保障議題,指出困境兒童包括因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難的兒童,因自身殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護理和社會融入等困難的兒童,以及因家庭監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當(dāng)遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童[1]。困境兒童福利治理是國家治理體系的重要組成部分,是增進困境兒童福祉的重要手段。然而,我國困境兒童福利治理體系仍然存在國家—社會—家庭之間責(zé)任及分工不明確[2]、治理碎片化和精準性不足[3]等問題。同時,我國正處于社會轉(zhuǎn)型期,社會風(fēng)險的高度復(fù)雜性與不確定性[4]給困境兒童的成長和發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)。兩類因素的疊加加劇了困境兒童福利治理體系的回應(yīng)性困境,也提出革新困境兒童福利治理體系的訴求。

風(fēng)險、脆弱性與韌性有緊密關(guān)系。風(fēng)險會導(dǎo)致個體或系統(tǒng)的脆弱性,而脆弱性又會加劇風(fēng)險對個體或系統(tǒng)的消極影響。韌性與脆弱性是一體兩面的關(guān)系,即韌性越強,脆弱性越低,進而風(fēng)險的影響越小。因此,增強個體或系統(tǒng)的韌性,成為風(fēng)險應(yīng)對的重要手段。不同于以往僅關(guān)注風(fēng)險不利影響的問題取向的風(fēng)險應(yīng)對方式,韌性秉持優(yōu)勢視角,特別關(guān)注風(fēng)險中的資源和能力[5]。這使得韌性成為國際社會政策和福利制度建設(shè)中的核心理念[6]。將韌性理念嵌入困境兒童福利治理體系,有助于挖掘治理體系在風(fēng)險沖擊下的自適應(yīng)能力,從而有效回應(yīng)困境兒童的多維脆弱性問題。本文在分析困境兒童多維脆弱性的基礎(chǔ)上,探討韌性治理與福利治理的關(guān)系,提出韌性治理視角下困境兒童福利治理機制構(gòu)建和實踐路徑。這對于探索風(fēng)險社會中中國兒童福利治理體系和治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型具有重要的理論和實踐意義。

一、脆弱性:困境兒童福利治理的邏輯起點

脆弱性是指社會或自然因受到內(nèi)外部因素及系統(tǒng)自身演化過程的共同作用而形成的易受攻擊或結(jié)構(gòu)與功能易受損的特性。它由社會或自然系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與功能所決定,表現(xiàn)為系統(tǒng)的內(nèi)在屬性,在現(xiàn)代社會中具有放大風(fēng)險的特性[7]。脆弱性是個體或系統(tǒng)面對災(zāi)難時呈現(xiàn)出的高風(fēng)險性、高敏感性、低抵抗力和低恢復(fù)能力[8]。在脆弱性評估方面,有研究者基于情境的脆弱性評估框架,主張從個人能力和需要、社會支持網(wǎng)絡(luò)、關(guān)鍵性的服務(wù)和方法、公共支持結(jié)構(gòu)四個方面展開評估[9]。其中,前者涉及個人身體、認知等能力;后三者則與個體的支持情況有關(guān),分別指非正式支持網(wǎng)絡(luò),飲用水、交通等基礎(chǔ)設(shè)施,教育、醫(yī)療等福利服務(wù)的可及性與質(zhì)量。2022年,經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(簡稱OECD)提出的脆弱性分析框架與此類似,包括風(fēng)險和風(fēng)險應(yīng)對能力兩個方面。該框架具體操作化為經(jīng)濟、環(huán)境、人類、政治、安全和社會6個維度共計44個指標[10]。本文基于上述兩個分析框架,從困境兒童的個體風(fēng)險、個體的風(fēng)險應(yīng)對能力、福利供給體系三個方面識別困境兒童的脆弱性問題。三者之間的作用機理是:個體風(fēng)險越多,則困境兒童脆弱性水平越高;困境兒童風(fēng)險應(yīng)對能力越高、福利供給體系越完善,則越能減輕風(fēng)險的消極影響,從而減輕困境兒童的脆弱性。

本文的資料來源于筆者2022年督導(dǎo)開展的“常州市鐘樓區(qū)A街道困境兒童風(fēng)險評估項目”的問卷調(diào)查。此次調(diào)查涉及A街道中所有0—18歲的困境兒童,共76名。其中,男童44名,占57.89%,女童32名,占42.11%;平均年齡為12歲,標準差為4歲。在這些困境兒童中,有孤兒2名,占2.63%;父母監(jiān)護缺失兒童1名,占1.32%;父母無力履行監(jiān)護職責(zé)的兒童7名,占9.21%;重病重殘兒童48名,占63.16%;貧困家庭兒童18名,占23.68%。基于上述分析框架和筆者的調(diào)研資料,困境兒童的脆弱性具體分析如下。

1.困境兒童的個體風(fēng)險

風(fēng)險是指逆境轉(zhuǎn)化為兒童實際負面結(jié)果的可能性[11]。困境兒童個體風(fēng)險的評估指標以兒童的生存、受保護、發(fā)展和參與四大權(quán)利為基礎(chǔ),形成健康、住房、照顧、教育、信息、經(jīng)濟、活動參與七個一級指標,然后在每個一級指標下設(shè)置一至三個不等的二級指標①。表1測量結(jié)果顯示,困境兒童普遍面臨多重風(fēng)險。在兒童四大權(quán)利風(fēng)險數(shù)量中,困境兒童面臨一項風(fēng)險的占3.57%,兩項的占41.07%,三項的最多,占50.00%,四項的占5.36%。在七大一級指標風(fēng)險數(shù)量中,困境兒童面臨一個風(fēng)險的占4.17%,兩個的最多,占41.67%,三個的占27.08%,四個的占22.92%,五個的占4.17%。可以發(fā)現(xiàn),困境兒童的活動參與風(fēng)險、健康風(fēng)險和信息風(fēng)險較為突出,分別占95.65%、64.29%、41.07%。參與對困境兒童具有非常重要的保護作用,能增加其自信、自我效能和自我價值[12],但困境兒童參與風(fēng)險最為突出,說明兒童面臨較大的社會參與排斥的風(fēng)險。

2.困境兒童風(fēng)險應(yīng)對能力

風(fēng)險應(yīng)對能力體現(xiàn)為個體在面對各類風(fēng)險沖擊時對資本結(jié)構(gòu)、存量以及資源的應(yīng)急再分配[13]。對于困境兒童來說,社會支持和兒童韌性是體現(xiàn)其風(fēng)險應(yīng)對能力的重要內(nèi)容。從調(diào)查情況來看,其一,困境兒童的非正式社會支持相對匱乏。非正式社會支持是困境兒童物質(zhì)資源和情感資源的重要來源,是應(yīng)對風(fēng)險的保護性因素。表2顯示,困境兒童在同輩關(guān)系中排斥問題較為明顯,兒童中有好朋友的僅占18.42%,兒童的朋友中提供幫助的占16.22%。在其他非正式支持中,近親屬支持是主要的支持方式,占54.05%;社區(qū)鄰里和志愿者幫扶的均占21.62%;其他人群幫扶的占2.7%;沒有接受過非正式關(guān)系幫助的占6.76%。可見,困境兒童非正式社會支持匱乏已成為其風(fēng)險應(yīng)對中的重要問題。非正式社會支持匱乏與困境兒童家庭的自我排斥有密切關(guān)系。調(diào)查發(fā)現(xiàn),許多困境兒童家庭,特別是重病重殘兒童家庭,會主動與鄰里、朋友和親屬斷絕來往,進入自我隔絕狀態(tài)。其二,困境兒童有一定的個體韌性。兒童韌性是指兒童在逆境中克服困難、展示積極適應(yīng)結(jié)果的能力[14],是個體的內(nèi)在資源。在調(diào)查中,81.97%的困境兒童有希望感,63.93%的有解決問題的能力,62.3%的有情緒管理能力。這說明困境兒童有一定的風(fēng)險應(yīng)對能力(見表2)。

表2 困境兒童社會支持與兒童韌性情況

3.困境兒童的福利供給體系

我國困境兒童福利供給是以分類保障方式,為不同困境類型的兒童提供不同的福利支持。整體來看,當(dāng)前的困境兒童福利供給體系存在僵化問題。其一,福利服務(wù)供給形式單一。無論是政府還是社會組織,福利服務(wù)均以上門探訪和開展關(guān)愛活動為主,精細化和專業(yè)化服務(wù)較少。表2顯示,街道或社區(qū)福利供給以定期上門關(guān)愛和困難幫扶服務(wù)為主,分別占90.41%、70.83%;社會組織福利供給以鏈接社會資源、入戶摸底排查、開展關(guān)愛活動為主,分別占38.03%、35.21%、25.35%。其二,福利供給主體單一。家庭仍然是困境兒童福利供給的關(guān)鍵主體,為兒童提供生活照料、監(jiān)護和情感陪伴等。政府承擔(dān)兜底保障功能,主要提供孤兒津貼、困境兒童津貼、生活補貼等各類津貼或補貼。社會組織的福利供給較少,有65.79%的困境兒童沒有獲得過相關(guān)福利。學(xué)校、市場、群團組織等其他福利主體則僅針對部分困境兒童臨時性地提供現(xiàn)金或福利服務(wù)。困境兒童福利供給體系僵化,難以有效回應(yīng)困境兒童的多重風(fēng)險,也無助于提高困境兒童的風(fēng)險應(yīng)對能力,亟須采取有效的治理手段。

二、韌性治理與困境兒童福利治理機制的構(gòu)建

1.韌性治理的內(nèi)涵與能力結(jié)構(gòu)

“韌性”一詞起源于物理學(xué)和數(shù)學(xué),最初用于描述材料或系統(tǒng)在位移后恢復(fù)平衡的能力[15]。20世紀90年代,韌性理念開始向社會系統(tǒng)延伸,用以描述社會系統(tǒng)受到干擾后重組的能力[16]。韌性治理概念的提出與系統(tǒng)取向的韌性理念在災(zāi)害風(fēng)險管理、城市或社區(qū)應(yīng)急管理、地區(qū)發(fā)展與生態(tài)保護等領(lǐng)域的應(yīng)用有關(guān)。韌性治理概念內(nèi)涵豐富,研究者從不同角度對其進行了界定:一是模式說。此觀點認為,韌性治理是為了抵御和應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn),多元主體以集體行動為基礎(chǔ),通過組織變革、流程再造、社會整合等方式提升系統(tǒng)抵抗風(fēng)險能力的一種治理模式[17]。二是能力說。此觀點認為,韌性治理是社會系統(tǒng)受到外界擾動后的自組織、自我調(diào)適和自我恢復(fù)的能力[18]。三是過程說。其認為韌性治理不僅關(guān)注系統(tǒng)能力、系統(tǒng)復(fù)原的整個過程,還包括預(yù)防打擊、保護、免受打擊、緩解壓力和遭遇打擊后的救助全過程[19]。可以看出,無論采用何種界定方式,韌性治理概念的核心要素均包括多重復(fù)雜風(fēng)險應(yīng)對、多元治理主體協(xié)作、系統(tǒng)自適應(yīng)與恢復(fù)能力。可以說,韌性治理是將韌性理念拓展至治理領(lǐng)域的一種新范式,是對治理范式的延續(xù)和拓展。所謂治理,是不同于政府范式和市場范式的全新范式,其特別強調(diào)多元治理主體上下互動的雙向治理過程[20]。韌性治理在此基礎(chǔ)上,更強調(diào)治理體系的敏捷性、整體性和自適應(yīng)性[21]。這為困境兒童福利治理體系的完善提供了積極的視角。

韌性治理體系被界定為特定風(fēng)險治理主體面對復(fù)雜和多變的風(fēng)險挑戰(zhàn)時,在風(fēng)險治理理念的指導(dǎo)下,通過治理制度、治理機制和治理方法的作用,形成的適應(yīng)性治理體系,由治理理念、治理主體、治理機制等要素構(gòu)成[22]。那么,如何形成韌性治理體系呢?在形成方式上,研究者著重探索治理結(jié)構(gòu)和治理能力的構(gòu)成要素,提出韌性治理體系包括硬韌性(hard resilience)和軟韌性(soft resilience)[23]兩個方面。其中,硬韌性指穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)和豐富的儲備資源,與多樣性、多中心主義等特征有關(guān);軟韌性指治理體系快速和靈活響應(yīng)的能力,與效率、凝聚力、創(chuàng)新性等特征有關(guān)。硬韌性可以通過技術(shù)優(yōu)化、治理結(jié)構(gòu)調(diào)整來實現(xiàn);軟韌性則依賴治理主體間的協(xié)調(diào)和協(xié)作來實現(xiàn)[24]。整體來看,韌性治理體系需要具備吸收能力、適應(yīng)能力和恢復(fù)能力[25]。其中,吸收能力指系統(tǒng)在受到風(fēng)險沖擊時消解風(fēng)險沖擊力的能力;適應(yīng)能力指系統(tǒng)減少風(fēng)險消極影響的自適應(yīng)能力;恢復(fù)能力指系統(tǒng)在受到風(fēng)險沖擊后恢復(fù)平衡的能力。總之,韌性治理體系的形成需要從建立風(fēng)險預(yù)防體系、挖掘系統(tǒng)內(nèi)生能力和增加內(nèi)外系統(tǒng)間的互動等方面著手。

2.韌性治理視角下困境兒童福利治理機制的構(gòu)建

韌性治理與福利治理具有內(nèi)在契合性。第一,二者均強調(diào)多元福利治理主體。20世紀90年代,福利治理是伴隨福利國家危機及改革浪潮出現(xiàn)的概念,它關(guān)注不同福利責(zé)任主體之間的關(guān)系與互動,注重研究不同主體之間權(quán)力關(guān)系的轉(zhuǎn)換形式以及福利服務(wù)的傳遞制度和實踐方式[20]。福利治理的提出是對原有政府范式或市場范式中治理主體單一化的調(diào)整,以提高治理系統(tǒng)的適應(yīng)力。因此,福利治理與韌性治理均期望更多的福利主體投入治理過程,并形成相互協(xié)作的關(guān)系。這是二者整合的基礎(chǔ)。第二,二者均以提升個體福祉為治理目標。福利治理邏輯是通過福利資源的優(yōu)化配置,福利的生產(chǎn)、傳遞和供給提升民眾福祉。福祉包括積極思考、積極行動、美好擁有、成功避免和幸福感[26]。從福祉的構(gòu)成來看,韌性治理內(nèi)涵體現(xiàn)了積極行動、成功避免、美好擁有等要素,即積極應(yīng)對風(fēng)險、避免風(fēng)險的消極影響、擁有風(fēng)險應(yīng)對能力。也就是說,個體福祉的提升需要從韌性治理和福利治理兩個方面共同努力。

如前所述,我國目前困境兒童福利供給存在僵化問題,說明我國當(dāng)前并未形成有效的困境兒童福利治理體系,需要韌性治理理論嵌入其中,并通過構(gòu)建多元主體動態(tài)調(diào)整、多元主體協(xié)同治理、資源內(nèi)在挖掘與整合、信息互聯(lián)互通的治理機制,形成結(jié)構(gòu)韌性、功能韌性、資源韌性和信息韌性,最終建立困境兒童福利韌性治理體系(見圖1)。

圖1 韌性治理視角下困境兒童福利治理機制

其一,構(gòu)建多元主體動態(tài)調(diào)整機制,形成結(jié)構(gòu)韌性。結(jié)構(gòu)韌性是福利治理體系的組織基礎(chǔ),強調(diào)多元福利主體共同參與。目前,我國已經(jīng)基本形成了政府、社會組織、家庭和社區(qū)共同參與的困境兒童福利治理體系。但是,由于困境家庭自身應(yīng)對風(fēng)險能力的孱弱、非政府組織與政府部門之間關(guān)系不平等等諸多問題[27],困境兒童福利治理結(jié)構(gòu)并不完整。韌性治理強調(diào)從動態(tài)調(diào)整的角度去理解主體之間的嵌套結(jié)構(gòu),專業(yè)社會工作機構(gòu)因其對個體和系統(tǒng)的雙重關(guān)切在結(jié)構(gòu)韌性的形成中起到重要作用。因此,在形成結(jié)構(gòu)韌性的第一階段,在原有“政府—家庭”為主的治理結(jié)構(gòu)中制度性地嵌入專業(yè)社會工作機構(gòu)。一方面,專業(yè)社會工作機構(gòu)通過專業(yè)化的服務(wù)供給回應(yīng)困境兒童的多重風(fēng)險問題,提高困境兒童和家庭的社會資本和韌性,并與政府和家庭形成互助合作的關(guān)系;另一方面,整合外部資源,推動社區(qū)自組織的形成,從而初步形成政府—家庭—專業(yè)社會工作機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)。在形成結(jié)構(gòu)韌性的第二階段,在困境兒童及家庭能力提升、社會資本積累、居民自組織完善和民間團體深入?yún)⑴c之下,形成政府—非正式網(wǎng)絡(luò)—社會組織—社區(qū)的多元主體參與的困境兒童福利治理結(jié)構(gòu)。

其二,構(gòu)建多元主體協(xié)同治理機制,形成功能韌性。韌性治理理論認為,韌性不是一種單一的特性,而是來自不同系統(tǒng)主體的功能和角色嵌合。因此,困境兒童多元主體協(xié)同治理機制包括政府的福利供給與福利管理、非正式網(wǎng)絡(luò)的照顧支持、社會組織的協(xié)同參與、社區(qū)居民自組織的幫扶支持等。第一,政府是降低困境兒童脆弱性的重要福利主體,承擔(dān)福利傳遞、融資和規(guī)制的福利責(zé)任。一方面,政府通過兒童督導(dǎo)員、兒童主任識別和發(fā)現(xiàn)困境兒童,鏈接政策資源,遞送福利資金和福利服務(wù),直接回應(yīng)困境兒童的風(fēng)險;另一方面,政府通過民政、司法、殘聯(lián)和教育等部門,對困境兒童福利治理提供制度保障,明確治理標準、治理范圍、治理合法性等,形成治理規(guī)范。第二,包括家人、親屬、朋友、鄰里等在內(nèi)的非正式網(wǎng)絡(luò)是困境兒童面對風(fēng)險時最直接的資源,為困境兒童提供照顧、情感、經(jīng)濟等工具性和情感性的支持。第三,包括民間團體、專業(yè)社會工作機構(gòu)等的社會組織是政府的合作伙伴,是政府福利供給的重要補充力量。民間團體依據(jù)志愿精神直接為困境兒童提供資金、人力或志愿服務(wù);專業(yè)社會工作機構(gòu)依據(jù)專業(yè)性的自我規(guī)制、通過購買服務(wù)的方式或直接依靠社會性資源,服務(wù)或賦能于困境兒童。第四,依據(jù)社區(qū)共有的地方性知識、地緣、宗族等形成的社區(qū)居民自組織是困境兒童社區(qū)參與、社會關(guān)系建立的重要載體,同時也為困境兒童提供物質(zhì)幫助和精神支持。

其三,構(gòu)建資源內(nèi)在挖掘與整合機制,形成資源韌性。韌性理論強調(diào)要立足于發(fā)現(xiàn)和尋求、探索與利用服務(wù)對象的優(yōu)勢和資源[28],促使困境兒童福利治理體系形成豐富、穩(wěn)定和動態(tài)的資源系統(tǒng)。第一,挖掘內(nèi)生動力。內(nèi)生動力是抵抗風(fēng)險、促進個體和系統(tǒng)恢復(fù)的內(nèi)生資源。前述困境兒童的個體韌性即是此類資源。困境兒童福利治理體系通過各類專業(yè)化福利服務(wù)供給,挖掘和培育困境兒童個體和家庭的潛力。其中,個體層面包括希望、自我認同、積極心態(tài)等;家庭層面包括家庭成員一致性、家庭交流、支持網(wǎng)絡(luò)、日常活動和儀式、共享休閑等[29]。第二,促進資產(chǎn)建設(shè)。“資產(chǎn)建設(shè)”一詞最早由謝若登提出,其倡導(dǎo)發(fā)展普適性的資產(chǎn)社會政策,關(guān)注貧困家庭的資產(chǎn)積累對兒童發(fā)展的影響[30]。對于困境兒童來說,資產(chǎn)建設(shè)是通過建立積累家庭經(jīng)濟資源的長效機制,持續(xù)促進人力資本和兒童能力的提升。第三,整合系統(tǒng)內(nèi)外資源。資源內(nèi)在挖掘與整合機制的目的是在資源存量、資源豐富程度、資源獲取或使用上達到穩(wěn)健性、冗余性和快速性[31]。一方面,可以通過社會組織的資源鏈接功能,實現(xiàn)困境兒童福利治理系統(tǒng)內(nèi)外資源的整合;另一方面,可以通過在社區(qū)層面設(shè)立困境兒童幫扶資源庫,實現(xiàn)動態(tài)管理各類人力資源、物質(zhì)資源和服務(wù)資源。

其四,構(gòu)建信息互聯(lián)互通機制,形成信息韌性。信息韌性是指系統(tǒng)內(nèi)主體之間、系統(tǒng)內(nèi)外之間信息的及時傳遞以及系統(tǒng)收集、整合和分析不同形式的知識和信息的能力[32]。信息互聯(lián)互通機制的形成依靠三條路徑:信息系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息之間的流動、中介機構(gòu)的建立。我國困境兒童福利治理信息的傳遞依賴村(居)一級的兒童主任和各級政府建立的信息管理系統(tǒng)。其中,兒童主任是村(居)一級兒童福利傳遞的關(guān)鍵角色,其職責(zé)包括家庭走訪、信息更新、強制報告、政策鏈接等[33];信息管理系統(tǒng)大多通過數(shù)據(jù)錄入、審核報送、匯總分析等功能模塊,實現(xiàn)信息采集和動態(tài)更新,并與最低生活保障信息系統(tǒng)等實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享[34]。然而,在實際運行中,這兩種方式還存在兒童主任工作開展的情境性不足[33]、信息管理系統(tǒng)與基層社會的親和性不足[35]的問題。因此,信息互聯(lián)互通機制的實現(xiàn)需要兼顧技術(shù)化與在地化。前者指搭建信息共享平臺,建立不同層面、不同類型的信息分級管理制度,促進不同層級政府之間、政府與社會組織之間的信息流動;后者是在“縣—鄉(xiāng)(街道)—村(社區(qū))”三級兒童保護網(wǎng)絡(luò)中,在街道或社區(qū)一級嵌入專業(yè)社會工作機構(gòu),承擔(dān)困境兒童脆弱性的專業(yè)評估工作,從而提高政府和社會組織福利供給的精準性。

三、韌性治理視角下困境兒童福利治理的實踐路徑

構(gòu)建困境兒童福利韌性治理體系,還需要形成具體的行動框架,即宏觀的治理設(shè)計要在操作層面應(yīng)對困境兒童的多重風(fēng)險與風(fēng)險應(yīng)對能力不足的問題。從圖2可見,具體的行動框架所蘊含的邏輯關(guān)系內(nèi)嵌于常規(guī)風(fēng)險和突發(fā)風(fēng)險、保護因素和優(yōu)勢資源、多元福利治理體系、困境兒童這四者之間的動態(tài)互動,即突發(fā)風(fēng)險和常規(guī)風(fēng)險對困境兒童的消極影響通過響應(yīng)路徑、干預(yù)路徑和抗逆路徑三個層面來化解,從而體現(xiàn)困境兒童福利韌性治理體系的穩(wěn)定性與靈活性。

圖2 韌性治理視角下困境兒童福利治理的實踐路徑

1.響應(yīng)路徑

響應(yīng)路徑是治理體系的風(fēng)險預(yù)警與快速反應(yīng)的過程。這一路徑的作用過程包括三個方面:一是突發(fā)風(fēng)險或常規(guī)風(fēng)險導(dǎo)致困境兒童多維脆弱性。二是突發(fā)風(fēng)險或常規(guī)風(fēng)險激發(fā)困境兒童福利韌性治理體系的響應(yīng)系統(tǒng),通過風(fēng)險預(yù)警、困境評估、發(fā)現(xiàn)報告等方式及時識別風(fēng)險的危害及其對困境兒童的消極影響,并通過信息互聯(lián)互通機制傳遞至福利治理主體。三是困境兒童福利韌性治理體系挖掘和整合系統(tǒng)內(nèi)外的保護因素和優(yōu)勢資源,為后續(xù)干預(yù)路徑和抗逆路徑奠定資源基礎(chǔ)。需要注意的是,在突發(fā)風(fēng)險或常規(guī)風(fēng)險影響下,響應(yīng)路徑的三個方面并不是獨立存在的,而是同時發(fā)生的。

2.干預(yù)路徑

干預(yù)路徑是治理體系在接到風(fēng)險預(yù)警后積極干預(yù)的過程。如圖2所示,干預(yù)路徑是困境兒童福利韌性治理體系的核心,包含兩大干預(yù)策略和四大福利體系。兩大干預(yù)策略指風(fēng)險減少策略和資產(chǎn)增加策略。風(fēng)險減少策略是指減少風(fēng)險對兒童的消極影響,降低困境兒童家庭、社區(qū)和其他環(huán)境系統(tǒng)的風(fēng)險性因素,主要涉及預(yù)防性福利和兜底性福利兩個方面。資產(chǎn)增加策略是指挖掘和培育困境兒童個體及環(huán)境的潛能,主要涉及支持性福利和投資性福利兩個方面。四大福利體系包括預(yù)防性福利、兜底性福利、支持性福利和投資性福利。其中,預(yù)防性福利是事前預(yù)防兒童陷入各種風(fēng)險的福利措施,如社區(qū)兒童風(fēng)險篩查、社區(qū)教育、傷害預(yù)防等,有助于減輕兒童陷入風(fēng)險的可能性。兜底性福利是保障困境兒童生存權(quán)的各類福利措施,包括臨時監(jiān)護與救助、基本生活保障、基本醫(yī)療康復(fù)服務(wù)等,主要回應(yīng)困境兒童的生存風(fēng)險。支持性福利是支持困境兒童家庭功能完善的福利措施,如提升家庭的照顧和監(jiān)護能力、構(gòu)建家庭非正式支持網(wǎng)絡(luò)、改善親子關(guān)系、提供家庭照顧者喘息服務(wù)等,主要回應(yīng)困境兒童的生存與受保護風(fēng)險。投資性福利是通過賦能促進困境兒童發(fā)展的各類福利措施,如增加教育投入、提升健康水平、促進社會參與等,主要回應(yīng)困境兒童的發(fā)展與參與風(fēng)險。

3.抗逆路徑

抗逆路徑是治理體系促使困境兒童個體韌性提升的過程。抗逆路徑是困境兒童福利韌性治理體系的最終目標,包含兩個層面的意思:一是通過響應(yīng)路徑和干預(yù)路徑,實現(xiàn)困境兒童韌性水平提升,如對未來的信心、解決問題能力、情緒管理能力、積極參與能力等。二是個體韌性的提升也使困境兒童的風(fēng)險應(yīng)對能力提高,以此直接回應(yīng)生存、發(fā)展、受保護和參與的風(fēng)險。

結(jié) 語

我國困境兒童數(shù)量龐大、類型多樣。困境兒童的生存和發(fā)展是我國民生工作的重點。調(diào)查發(fā)現(xiàn),困境兒童普遍面臨多維脆弱性問題,表現(xiàn)為個體風(fēng)險多重性、非正式社會支持匱乏、福利供給體系僵化。雖然困境兒童有一定的個體韌性,但仍不足以應(yīng)對多重風(fēng)險。韌性治理范式立足于建立風(fēng)險預(yù)防體系、挖掘系統(tǒng)內(nèi)生能力和增加內(nèi)外系統(tǒng)間的互動,使其能有效地回應(yīng)困境兒童多維脆弱性問題。將韌性治理范式的核心理念應(yīng)用于困境兒童福利治理體系,對于創(chuàng)新我國弱勢群體的福利治理機制與實踐路徑無疑是十分有益的。

中國社會福利不是簡單地從“補缺型”轉(zhuǎn)向“普惠型”,而是應(yīng)形成新的組合式普惠型社會福利[36]。韌性治理對風(fēng)險治理和能力提升的關(guān)注,對于創(chuàng)新困境兒童福利政策具有重要的意義。第一,在政策功能組合上,從兜底保障到資產(chǎn)建設(shè)。兜底保障是困境兒童福利政策的基礎(chǔ)功能,圍繞困境兒童最直接的福利需要、最顯著的脆弱性、最緊急的風(fēng)險提供福利支持,包括基本生活保障、基本醫(yī)療保障和兒童保護等政策措施。資產(chǎn)建設(shè)強調(diào)兒童福利政策從補缺型轉(zhuǎn)向投資型,促進兒童人力資本的投資和能力發(fā)展,包括早期兒童養(yǎng)育、兒童發(fā)展賬戶等政策措施。困境兒童福利政策功能組合指基于困境兒童的脆弱性表現(xiàn),形成既體現(xiàn)“兜底性”又體現(xiàn)“發(fā)展性”的、具備不同功能的組合式政策體系。第二,在政策工具組合上,從分類保障到應(yīng)急管理。困境兒童分類保障政策是在常規(guī)風(fēng)險背景下建立的福利政策。應(yīng)急管理是在突發(fā)風(fēng)險背景下建立的,對風(fēng)險進行預(yù)防、響應(yīng)、處置以及恢復(fù)的全過程管理活動[37]。困境兒童福利政策工具組合將應(yīng)急管理政策工具納入困境兒童福利政策體系,從而形成應(yīng)對常規(guī)風(fēng)險與應(yīng)對突發(fā)風(fēng)險兼具的政策工具組合,如脆弱性評估、風(fēng)險預(yù)防和風(fēng)險應(yīng)對等工具。總之,韌性治理范式有助于從政策功能組合與政策工具組合兩方面創(chuàng)新困境兒童福利政策,形成困境兒童福利組合式政策體系。

注釋

①本文測量的一級指標的選擇是以多維貧困指數(shù)法(Multidimensional Poverty Index)、布里斯托爾測度法(Bristol Method)和多維重疊剝奪分析法(Multiple Overlapping Deprivation Analysis)這三種測度方法中均涉及的營養(yǎng)、健康、教育、信息、住房和水等指標為基礎(chǔ),結(jié)合調(diào)查地為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的具體情況,最終選擇健康、住房、照顧、教育、信息、經(jīng)濟、活動參與七個指標。風(fēng)險比例的計算方法參考高琴、王一于2022年3月發(fā)表的論文《中國的兒童多維貧困(2013—2018年)》,https://www.unicef.cn/media/22506/file/中國的兒童多維貧困.pdf。具體方法為:首先,在個體生存、發(fā)展、參與和受保護風(fēng)險比例方面,對應(yīng)的一級指標中有一個回答為“否”,則該兒童被認為面臨相應(yīng)的個體風(fēng)險。一級指標風(fēng)險比例計算也采用此類方法。其次,在二級指標風(fēng)險比例方面,只要對應(yīng)的指標回答為“否”,則該兒童被認為在該二級指標中有風(fēng)險。