省域推進學校美育建設的問題與對策
——基于16個省(市、自治區)實施方案的政策文本分析

余雁君何 茜

(1.西昌民族幼兒師范高等專科學校 藝術教育系,四川 西昌 615013;2.西南大學 西南民族教育與心理研究中心,重慶 400715;3西南大學 教育學部,重慶 400715)

學校美育是傳遞美學知識、培養審美觀念、提升審美素養的教育,“然而在教育實踐過程中,出現美育技藝化導致美育目標失偏、美育獨立地位錯置導致五育失和以及美育節奏錯位以致學生審美的庸俗化等現實問題”[1]。為解決此問題,順應新時代教育高質量發展要求,2020年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面加強和改進新時代學校美育工作的意見》(以下簡稱《意見》)。各省市區政府為了貫徹落實通知精神,相繼頒布了學校美育工作的實施方案或行動計劃。自《意見》頒布以來,學者們從美育理論、美育課程、美育教學實施等方面進行了學術探討:如黃俊興等以馬克思主義美育觀為理論基礎,建構了新時代學校美育的理論體系[2];劉沖基于美育本質思考學校美育理念、基于美育功能定位學校美育目標、基于美育內容搭建學校美育課程模塊[3];殷世東等從評價機制方面,提出了要通過協同多方評價主體、整合多元評價內容、制定多維評價標準、優化多種評價方法來構建中小學美育課程評價體系[4]。已有的美育研究角度多樣,但目前以政策工具視角對政府出臺的美育政策進行分析的研究較為稀缺。基于此,本研究以政策工具為視角,分析各省市新時代美育工作“實施方案”的政策文本,以此歸納出切實可行的省域推進策略,并為地方學校美育政策的出臺與實施以及新時代美育工作的推進與改革提出可供參考的建議。

1 研究設計

1.1 研究對象

為遵循政策文本的權威性、公開性、相關性、規范性四大原則,本研究選取了2020年10月15日(中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《意見》)至2022年4月30日期間新疆、安徽、西藏等16個省(市、自治區)頒布的新時代美育工作的省級實施方案作為研究對象(見表1)。

表1 各省(市、自治區)關于加強和改進新時代學校美育的實施方案政策匯總

1.2 研究過程

本研究運用NVivo 11軟件對16份“實施方案”進行政策工具、政策內容類型的編碼與分析。為保證編碼過程的有效性和準確性,由2位科研管理人員、1位政策研究人員、2位評估專家組成研究團隊,按照時間順序依次將各省市關于加強和改進新時代美育工作的實施方案納入到編碼之中,通過制定政策量化標準、選取本文編碼、結果比對與修正,最終形成研究結果。

1.3 研究工具及分析框架

政策工具是為實現政策目標,使用的一種衡量政策的方式[5]。本研究以政策工具為出發點,在整理16個省市新時代美育工作的實施方案后,形成政策工具、政策內容2個二維分析維度。基于二維框架的編碼分析,力圖構建一套有效、合理、適宜的關于加強和改進新時代美育工作的省級實施方案。

1.3.1 X維度:政策工具維度

羅斯威爾(Rothwell)和澤福德(Zegveld)提出了供給型政策工具、需求型政策工具和環境型政策工具3種類型[6]。此理論“體現了相關主體產生期望行為時的受力情況和環境影響因素,揭示了各方作用力對于政策對象的促進作用,對于大力發展某一領域的推動型政策具有較高的理論適切性”[7]。基于此,本研究將16個省(市、自治區)的實施方案視為解決新時代學校美育建設的手段和方式,構建以供給型政策工具、需求型政策工具和環境型政策工具為基本分析維度的新時代美育建設政策工具。

其中,供給型政策工具是學校美育建設的“推動力”,是政府通過資金投入、基礎設施、資源支持、人才培養等角度助推學校美育建設與發展的手段;需求型政策工具作為學校美育建設的“拉動力”,通過交流合作、人才引進、政府購買等外部輸入來拉動建設需求;環境型政策工具具有影響學校美育建設的作用,通過制定學校美育目標、法規與措施來改善學校美育的建設環境。

1.3.2 Y維度:政策內容維度

X維度旨在反映政策的一般性特征,并不能體現出新時代學校美育建設政策文本的內在結構,即單從X維度僅能反映出政府為實現目標所采用的政策手段,無法體現出政策具體的結構與內容。因此,為全面理解新時代學校美育工作的內涵,將政策內容設置為學校美育工作的Y維度。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《意見》從目標要求、課程和教材建設、教學改革、辦學條件和組織保障5個方面對新時代學校美育工作提出了發展與改革的方向[2]。在各省(市、自治區)新時代學校美育工作實施方案中,體系建設、課程建設、教學改革、師資隊伍、評價機制等方面是關注的重點問題。因而,本研究結合兩者劃分范圍,提出以體系建設、課程建設、教學改革、師資隊伍、評價機制、組織保障6個方面,作為新時代學校美育工作發展與改革的政策內容維度。其中,體系建設是引導學校美育建設的目標指南;課程建設是指學校美育課程的編制、組織與實施等;教學改革是指學校美育教學目標、教學過程、教學方式的改革;師資隊伍是指學校美育教師隊伍的培養、聘用、管理以及待遇保障等;評價機制是指對學校美育政策的監控、調節與指導;組織保障是指學校美育政策執行中監管、主體責任的落實。

綜上,通過對X維度與Y維度的整理,構建新時代學校美育建設的政策分析二維框架(見圖1)。其中,X維度是以供給型、需求型和環境型的3個政策工具維度為橫坐標;Y維度是以體系建設、課程建設、教學改革、師資隊伍、評價機制、組織保障的6個政策內容維度為縱坐標。

圖1 新時代學校美育建設的政策分析框架

1.4 政策本文編碼

本研究將16份省(市、自治區)實施方案作為分析單元,編碼過程遵循意思表達完整的原則,按照“省、市、自治區簡稱—章節—條款—項目”的形式進行編碼(見表2),例如新疆維吾爾自治區黨委辦公廳、自治區人民政府辦公廳頒布的文件,則以“新”為序號;章節、條款、項目則依次按照文本段落順序進行編碼。

表2 各省(市、自治區)政策文本編碼表

編碼操作具體如下:第一步,將16個省(市、自治區)政策文本導入軟件并建立3個節點;第二步,依據上述政策工具,在每個節點下面建立子節點;第三步,將政策文本內容進行編碼并歸類到相關節點之中;第四步,整合所有編碼后的條目。根據16個省(市、自治區)政策本文,統計得出編碼條目共619條。

2 結果與分析

2.1 政策文本形式分析

自2020年10月《意見》印發至2022年4月30日,多個省(市、自治區)陸續出臺了實施方案。本研究按照文本出臺時間快慢將各省(市、自治區)出臺政策文本劃分為快速型、中等型、較慢型以及緩慢型(見表3),以其劃分來充分說明各省(市、自治區)對國家美育政策的支持與關注程度。其中,快速型主要是指從《意見》印發至2021年4月有政策文本出臺的地區,僅有新疆;中等型是指從2021年5月至2021年10月出臺了政策文本的地區,包含安徽、西藏、江蘇、重慶、海南、黑龍江、浙江;較慢型是指從2021年11月至2022年4月出臺政策文本的地區,包含山東、內蒙古、云南、四川、青海、江西、河南、北京;緩慢型是指2022年5月后,尚未出臺政策的地區。

表3 根據時間劃分的各省(市、自治區)政策文本類型

從頒發政策文本的部門來看,大多數省(市、自治區)都是由省(市、自治區)委、省(市、自治區)政府辦公廳聯合發文。從政策名稱來看,大多數省份在《意見》的基礎上,將其名稱表述為“實施方案”或“若干舉措”,僅有山東、云南使用“重點任務及分工方案”“行動方案”的表述方式。從政策本文結構來看,大部分省(市、自治區)延續了中共中央辦公廳、國務院辦公廳《意見》中的行文結構,即從目標指南、課程建設、教學改革、辦學條件和組織保障5個部分進行闡述,僅有新疆、山東在政策文本中明確了具體的行政機構責任,山東頒布的政策文本還注明了完成的時間節點。從學校美育特色發展上,只有9個省(市、自治區)結合自身地區差異、文化特色,從課程建設、教學改革、組織保障方面提出了獨具特色的學校美育實施辦法(見表4)。如海南省的實施方案提出了圍繞黎族織錦、黎族剪紙、黎族陶藝、苗族刺繡、打柴舞等傳統文化,打造學校美育文化品牌;黑龍江省提出利用冰雪資源,打造與冰雪相關的文化活動;四川省提出要利用川劇、四川曲藝等地方文化建設校本課程。

表4 各省(市、自治區)學校美育特色發展的文本內容

2.2 政策工具與內容維度分析

2.2.1 X維度:政策工具的統計分析

依據政策工具對619條條目進行編碼可得:供給型政策工具共179條,占29%;需求型政策工具共85條,占14%;環境型政策工具共355條,占57%。即各省(市、自治區)在學校美育建設上運用環境型政策工具較多,供給型政策工具次之,需求型政策工具較少(見圖2)。由此可見,現階段各省(市、自治區)在學校美育建設上仍以環境型政策工具為主,供給型、需求型政策工具在學校美育建設方面應用較少。

圖2 學校美育政策工具維度分布

進一步分析3種類型政策工具的內部因素可得,供給型政策工具中資源支持占53%,人才培養、資金投入、基礎設施分別占比18%、15%、14%(見圖3),由此說明在學校美育建設中使用資源支持的供給型政策較多,而政策文本在人才培養、資金投入、基礎設施方面使用較少。在需求型政策工具中交流合作占70%,而人才引進、政府購買分別僅占18%和12%(見圖4)。在環境型政策工具中目標規劃、法規管理、策略措施3個內部因素較為均衡,分別占37%、34%、29%(見圖5)。

圖3 供給型政策工具的各維度分布

圖4 需求型政策工具的各維度分布

圖5 環境型政策工具的各維度分布

2.2.2 Y維度:政策內容的統計分析

根據16個省(市、自治區)政策文本編碼可得:新時代學校美育政策內容較為均衡,其中組織保障、教師隊伍、教學改革、課程建設、體系建設,分別占22%、19%、19%、16%、15%,評價機制占比較少,為9%(見圖6)。由此可見各省(市、自治區)政策文本涉及了目標體系、課程建設、教學改革等方面的內容,且各類政策條目占比適中。

2.3 政策工具與內容二維分析

根據政策工具X維度與政策內容Y維度建構矩陣二維分布可得:學校美育建設中組織保障涉及的節點最多,共137個節點。其后依次是教學改革、師資隊伍,而評價機制的節點相對其他維度最少,僅有55個節點。從涉及的具體政策工具類型來看,師資隊伍涉及10項具體政策工具,師資隊伍涉及9項具體政策工具,而評價機制涉及的具體政策工具僅有4項。此外,從政策工具來看,環境型政策工具使用最多,共有355個節點,在學校美育建設政策內容的6個維度上均有使用且運用較為頻繁;而需求型政策工具在學校美育建設的6個維度上使用最少,僅有85個節點(見表5)。

表5 學校美育政策文本的二維分布

3 結論與建議

3.1 研究結論

3.1.1 各省(市、自治區)對學校美育的重視程度不足

從2020年10月開始,以每半年為劃分依據得出,在第一個半年內僅有新疆出臺了《關于加強和改進學校美育的實施方案》。至2022年4月底,共有16個省(市、自治區)頒布了省級實施方案。同時,各省(市、自治區)制定的學校美育政策本文在結構、目標、內容上缺少針對性。一是大部分政策本文都延用了國家層面出臺的《意見》的行文結構。例如:江蘇省印發的《關于全面加強和改進新時代學校美育工作的實施意見》和《意見》內容基本一致,都涉及落實美育課程、深化教學改革、推進評價改革、提升辦學條件等方面。二是大部分省(市、自治區)過分依賴國家頒發的政策本文,但并未在政策本文中體現出國家政策在各地文本中的具體推進措施。三是在各省(市、自治區)學校美育建設的特點方面,僅有9個省(市、自治區)根據地區文化特色提出了符合各自發展的學校美育建設方案。可見,學校美育工作在各地推進過程中出現了政策同質化的情況,即各地學校美育的實施方案中都按照“差不多”的美育建設方案進行,缺少了對實施中適用性、差異性的關注。因此,各地對于學校美育建設的關注度不足、實施動力不強,難以達到國家政策最初預想的效果。

3.1.2 不同政策工具之間使用頻率不一

供給型、需求型、環境型3種類型的政策工具的使用頻率差異較大,總體來說,學校美育建設的政策文本多采用環境型政策工具,供給型政策工具使用頻率次之,需求型政策工具使用較少。這是由于政策文本的頒布主體多是省(市、自治區)政府、教育廳等行政單位,因而在制定政策文本時,行政單位傾向于以制定發展目標、使用法規監管的方式,對學校美育進行引導、監督和調控。

在環境型政策工具中,目標規劃使用頻率最高,其次是法規管理。有研究表明,目標規劃類綱領性文件對政策執行起著引領的作用,是政策執行的行動指南[8]。法規管理類制度文件能通過硬性的制度機制建設,強制性使得政策得到執行、效果得到發揮[9]。可見政府在制定學校美育建設時,通過提出建設目標、出臺管理規定、提供策略引導的方式,可對學校美育建設提供強制性、直接性的保障。因此,兩者在環境型政策工具中使用較多。在供給型政策工具中,資源支持使用頻率最高,占53%;人才培養、資金投入、基礎設施占比分別為18%、15%、14%。資源支持是指政府為學校提供優質化、信息化的教育資源,是作用于學校教育教學的直接手段。相比基礎設施建設、政府資金投入、教師人才培養等,資源支持更能較快地為學校建設、學生成長提供幫助。因此在研究中政府傾向于以投入資源支持來提高學校美育建設質量,而在基礎設施建設、政府資金投入、人才培養提升上使用較少。在需求型政策工具中交流合作使用頻率最高,占70%。而人才引進、政府購買分別占18%和12%。交流合作是促成教育快速發展,實現教育資源均衡、優化的有效方式,在各省(市、自治區)政策本文中,也較多地提出“大力開展以美育為主題的跨學科教育教學和課外校外實踐活動”“積極探索組建美育教學聯盟、文藝工作者援教聯盟”等跨學科、校際之間的交流合作。

3.1.3 不同政策內容在使用政策工具時側重點各有不同

體系建設、課程建設、教學改革、師資隊伍、評價機制、組織保障6個方面與環境型政策工具聯系緊密,其次師資隊伍、組織保障、教學改革與供給型政策工具聯系也較為緊密。在需求政策工具中僅有師資隊伍涉及了3個維度。此外,評價機制在供給型政策工具、需求型政策工具中較為缺失。可見不同的政府內容在學校美育建設中使用的政策工具存在較大的差異,大部分政策文本集中在環境型政策工具中,供給型政策工具、需求型政策工具中的學校美育政策內容則部分缺失。尤其是從評價機制可明顯看出,政策工具的使用范圍和限度不一,其占比極其不均衡。雖然說目前的政策使用短期內有利于引導學校美育建設朝著既定的目標方向發展,但在學校美育的長期發展中會出現內部結構功能失調的問題。

3.2 建議

3.2.1 細化政策文本內容

以上政策文本的出臺是推進各級各地學校美育得以落地的關鍵。因此政府應在政策文本中明確責任主體、劃分職責職權、明確政策的執行時間。

首先,明確責任主體。責任主體是指履行相應義務、承擔相應責任的法人或組織機構。責任主體在政策執行中肩負著工作實施與推進的相應職責。在學校美育工作的實施方案制定過程中,政府應該明確各級行政部門的職能職權,在文本中劃分清楚責任相應的落實部門。如山東省的方案提出“推行學校美育教學集體備課,探索建立大中小幼美育教師一體化教研機制。全省重點建設20個美育研究基地,加強基礎理論和教育教學研究”,就明確了省教育廳是牽頭單位、省委宣傳部是責任單位。

其次,劃分職責職權。各級行政部門有著各自不同的職責權限。在學校美育工作中,政府要明確主體部門和協作部門的職責范圍和邊界,合理部署,協調安排好主體責任和協作責任。如教育行政部門是引領學校美育發展的核心,那么在政策總體目標上,教育行政部門就是引領者;而關于學校美育的培養目標、質量要求等政策內容,則需要政府對各級各地學校給予政策要求。

再次,明確政策的執行時間。執行時間決定了政策執行的效率。各級實施方案的出臺就是將國家決策層面的方案進行落地。因此,在政策文本中要明確政策實施的時間,保障政策能夠如期完成。如山東省的實施方案中就明確了完成時限,要求各牽頭單位在完成時限內執行政策。

3.2.2 強化政策的區域針對性和適應性

建設高質量的學校美育體系,必須結合不同地區學校美育發展的實際情況提出實施方案。一方面,政府應充分了解學校美育發展情況,在資源配置、教師人才培養、地區美育課程建設方面針對性地制定促進地區發展的美育方案。另一方面,研制符合地區特色發展的學校美育措施。例如四川省的實施方案中將川劇、四川揚琴、變臉等傳統藝術文化作為學校美育發展的特色。因此在學校美育政策的研制過程中,應該因地制宜地優化地區文化特色,以地區獨特性、適應性作為目標,建立起特色省(市、自治區)學校美育基地,形成“一校一品”的學校美育新格局。

3.2.3 注重政策工具、政策內容的均衡性和綜合性

政策工具與政策內容都是從不同側面反映新時代學校美育建設政策的手段。在今后學校美育方案的研制過程中,一方面應綜合考量政策類型的功能與效用。例如在政策工具的制定上,通過減少目標規劃、法規管理和策略措施等環境型政策工具,加大資金投入、拓寬合作范圍、吸納優秀人才等政策,有效提升供給型、需求型政策工具的使用占比;又如在政策內容的配置上,注重課程建設、教學改革、師資隊伍等政策內容的合理性,以此來保證各要素間的平衡協作。另一方面,交叉運用政策工具、政策內容,實現學校美育方案的綜合發力。例如在需求型政策工具中,加入政府購買,增加學校美育課程的體系建設;以引進高端人才、優秀碩博生等方式,提高學校美育教學水平,優化需求型政策內容的組合,為學校美育工作實施構建切實且長效的發展機制。簡言之,政府應在兩者的配合中既獨立又綜合地研制適切、合理的政策文本。

本研究利用政策工具視角,對編碼后的新時代學校美育建設政策文本進行分析,以此提出學校美育在各省(市、自治區)推進的政策建議。雖然在一定程度上對理解和優化當前學校美育建設政策具有一定的啟示,但在政策文本收集、政策工具分類以及計量分析方法使用上仍存在不足。未來可進一步采用多視角的政策工具維度、多樣化的質性研究方法,對學校美育政策文本進行全面而深入的分析。