公共服務組織購買階段動態風險的識別與防范

2023-10-31 17:32:07周義程咸鳴霞

江蘇社會科學 2023年5期

周義程咸鳴霞

內容提要近年來，我國政府購買公共服務的范圍和規模都呈快速增長態勢。然而，不少地方政府在購買公共服務過程中既缺乏風險意識，又對隱藏的風險知之不多。基于公共服務組織購買階段動態風險識別與防范的流程-主體分析框架的審視表明，在組織購買階段的諸環節，蘊含著合同不完全、信息發布形式化、逆向選擇、高價購買等典型動態風險。為了防范合同不完全風險，須追求“可行的完全性”，推行績效合同，完善合同備案制度；為了防范信息發布形式化風險，須合理設置時間節點，努力推進多元監督；為了防范逆向選擇風險，須遵循“物有所值”原則，提高信息對稱程度，優化組織購買流程，發揮潛在承接主體監督作用；為了防范高價購買風險，須重視預算價格剛性，推行市場測試，健全執業資格制度，并成為精明買家。

關鍵詞公共服務組織購買合同不完全信息發布形式化逆向選擇高價購買

周義程，蘇州大學中國特色城鎮化研究中心暨江蘇省新型城鎮化與社會治理協同創新中心教授

咸鳴霞（通信作者），蘇州大學政治與公共管理學院政府治理研究所特約研究員

本文為江蘇省社會科學基金重點項目“空間整合視角下江蘇政府購買社區居家養老服務監管體系研究”（22ZZA003）、江蘇高校哲學社會科學優秀創新團隊項目“地方政府與社會治理”（NH33710921）的階段性成果。

一、問題的提出

政府購買公共服務在我國發端于深圳市羅湖區1994年開展的購買環境衛生服務。隨后，上海市浦東新區社會發展局在1995年將浦東新區羅山市民會館的管理工作外包給上海基督教青年會。以這兩個先例為起點，我國政府購買公共服務經歷了從地方政府自發試點到中央政府頂層設計兩個階段。第一階段從1994年到2012年，體現為地方政府自主開展購買公共服務的實踐探索；第二階段從2012年到目前，以民政部和財政部2012年11月發布的《關于政府購買社會工作服務的指導意見》和國務院辦公廳2013年9月頒布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》為主要標志，我國政府購買公共服務從地方政府自主開展轉向中央政府主動推行[1]。目前，我國各級政府正越來越多地通過與社會力量簽訂購買合同的方式進行公共服務供給。不過，與政府購買公共服務的“高歌猛進”相比，我國不少地方政府在購買公共服務過程中既相對缺乏風險意識，又對存在的風險知之不多。

從政策過程的視角來看，政府購買公共服務可以分為設計項目、編報預算、組織購買、合同履行、績效評價等5個階段。如果說設計項目和編報預算屬于政府購買公共服務的政策制定階段，那么從組織購買開始，則正式進入政策執行階段。毋庸置疑，公共服務購買政策本身是否科學當然對能否實現購買目標至關重要，但制定得再完美的政策，如果不能得到有效執行，那么該政策的最終成效也會大打折扣。有鑒于此，對公共服務在組織購買階段的動態風險進行深入挖掘，并構建相應的防范策略，就顯得重要而迫切。在政府購買公共服務過程中，關于何謂組織購買，學界鮮見相關界定。從經驗層面看，組織購買是指購買主體親自或委托代理機構依據法定的方式和程序來選擇承接主體并與其簽訂購買合同的過程。從委托代理理論的視角來看，在組織購買階段，作為委托人的購買主體想做的事情就是，選擇一個能將公共服務購買目標最大化實現的承接主體作為代理人來承擔起公共服務生產職能。鑒于承接主體選擇得合適與否將直接關乎合同履行階段能否圓滿完成公共服務生產任務，因而組織購買工作就應受到足夠的重視，其中蘊含的風險也值得深入探究。

二、文獻回顧與分析框架

1.文獻回顧

國內外學者關于政府購買公共服務的研究，主要圍繞政府購買公共服務的理論依據、實踐動因、購買方式、購買成效、基本經驗、優化路徑等方面展開。關于政府購買公共服務的風險，國內外學者雖有所涉獵，但相關成果相對較少。從國內學者的研究來看，我國政府購買公共服務的風險主要包括公共服務供給效率下降、供給質量降低、壟斷、公共責任赤字等。公共服務供給效率下降和供給質量降低的風險主要是在政府和市場缺乏充分準備的情況下就倉促推行政府購買公共服務造成的[2]。壟斷風險既體現在承接主體獲得了與政府討價還價的能力并由此導致承接主體壟斷[3]，又體現在基層政府對本地社會組織采取地方保護主義策略造成行政化壟斷[4]。公共責任赤字表現為公共責任履行不到位和公共責任約束不充分[5]。從國外學者的研究來看，德胡格、約翰斯通、容姆澤克指出，政府購買公共服務的風險主要有：供應商壟斷、供應商的機會主義行為、政府被供應商俘獲、服務效率改進不顯著[6]。凱特爾則從供給方缺陷和需求方缺陷角度來分析政府購買公共服務的風險，認為供給方缺陷包括競爭性的公共服務市場有時并不存在，市場會出現負外部性，需求方缺陷包括政府有時無法準確界定想購買的東西，政府有時會存在內部性[7]。庫珀、萊蒙斯等則重點探討了如何防控政府購買公共服務的風險，強調從加強供應商內部控制、提升政府合同管理能力、強化政府責任等方面努力[1]。

概括地看，國內外學者對政府購買公共服務風險的探討為本文提供了研究基礎，但也存在一定局限：這些研究主要是概括性列舉政府購買公共服務的風險，尚未從流程細節入手，深入政府購買公共服務的某個具體階段，對該階段可能遭遇的風險進行精細化考察。這就至少造成兩個不良后果：一方面，學術界和實務界對政府購買公共服務的項目設計、編報預算、組織購買、合同履行、績效評價等各個階段隱含的動態風險知之甚少；另一方面，學術界和實務界針對概括性列舉的風險提出的對策建議難以有效防范每個階段的動態風險，由此這些對策建議的現實參照價值就會大打折扣。就組織購買階段的動態風險識別與防范而言，這兩個不良后果同樣存在。例如，在學術界和實務界列舉的風險中，幾乎沒有涉及組織購買階段的典型動態風險。因此，本文專門圍繞組織購買階段的動態風險展開分析，并嘗試提出具有針對性的防范理路，就具有一定的學術價值和現實必要性。

2.分析框架

在管理思想的演化歷程中，不少管理學家都對流程表示了高度重視。例如，全面質量管理理論的代表人物戴明指出，要通過流程優化來改進產品質量和提高生產效率[2]。平衡記分卡理論的創立者卡普蘭和諾頓將內部運營流程作為平衡記分卡的一個重要維度[3]。概言之，更為關注流程而非結構是現代管理理論的一個重要取向。就政府購買公共服務而言，整個流程中任何一個環節存在風險，都可能導致最終結果的失敗[4]。因此，對風險的識別必須重視從流程入手，即要深入查找流程中的具體階段可能存在的風險。而在政府購買公共服務的流程中，組織購買作為政策執行的第一個階段，其重要性自不待言。當然，組織購買階段也有自身的流程，即擬訂購買合同、發布購買信息、選擇承接主體、簽訂購買合同。

政府購買公共服務的風險雖發生在擬訂購買合同、發布購買信息、選擇承接主體、簽訂購買合同等環節，但這些風險主要由某個環節涉及的主體引發。因此，對政府購買公共服務組織購買階段風險的探究應首先從流程入手，然后分析在流程的每個環節中不同主體分別可能會帶來哪些風險。

簡言之，對組織購買階段動態風險的識別與防范可從流程和主體的雙重維度展開。從流程維度看，就是分別查找該階段涉及的擬訂購買合同、發布購買信息、選擇承接主體、簽訂購買合同等環節可能存在的風險。從主體維度看，該階段主要涉及購買主體和承接主體，消費主體和評價主體尚未出場，因而要分析可能存在的風險是由購買主體還是承接主體引發的，抑或二者共同引發了相應的風險。據此，可以搭建起公共服務組織購買階段動態風險識別與防范的流程-主體分析框架。立足該分析框架，我們綜合運用理論演繹、分析歸納、實例證明等分析手段，對組織購買階段每個環節中由購買主體和承接主體引發的典型動態風險進行識別，并尋求防范這些風險的基本理路。

三、公共服務組織購買階段動態風險的典型表征

在公共服務組織購買階段涉及的諸環節中，可能發生的動態風險典型地表現為合同不完全、信息發布形式化、逆向選擇、高價購買等。其中，合同不完全風險多發生在擬訂購買合同環節，由購買主體引發；信息發布形式化風險多發生在發布購買信息環節，由購買主體和承接主體引發；逆向選擇風險多發生在選擇承接主體環節，由購買主體和承接主體引發；高價購買風險多發生在簽訂購買合同環節，由購買主體和承接主體引發。

1.合同不完全：擬訂購買合同環節的典型風險

在組織購買階段，購買主體必須準備好購買合同。從我國政府購買公共服務的實務操作情況來看，合同文本草案一般要由單位的政策法規部門交給法務進行審核。不過，法務通常是法律方面的專家而非公共服務方面的專家，其對購買的公共服務并不熟知，這就意味著法務主要是從法律角度對格式條款進行審查，而難以深入擬購買的公共服務之具體細節中，因而難以確保合同的完備性。

立足委托代理理論的分析視角不難發現，購買主體與承接主體是典型的委托代理關系。而從不完全合同理論角度看，購買主體與承接主體又屬于合同的訂約雙方，但購買主體中參與合同起草的相關工作人員并非全知全能者，而是有限理性個體。這不僅因為他們面對的是一個復雜的、不確定的外部世界，而且因為他們作為人類的成員，其大腦的認知資源先天地存在有限性特質[1]。具體來說，他們感知、記憶、處理和預測信息的能力相當有限，即其所掌握的知識和信息、對公共服務本身的認知能力、對購買公共服務工作本身的理解能力、對購買公共服務行為所處的外在環境之研判能力都是有限的。

當對參與合同起草的相關工作人員堅持有限理性人而不是完全理性人這一更加符合實際的假設之后，可以更為客觀地認識到，相關工作人員的有限理性決定了合同必然具有不完全性，特別是購買主體既不可能對未來可能出現的所有情況都準確預想到并提前在合同中加以約定，又不可能對所有潛在承接主體的信息都了如指掌。當然，即使參與合同起草的相關工作人員通過努力能夠窮盡所有相關信息，但因為信息搜尋本身須付出人力、物力、財力和時間成本，而購買公共服務的行為卻有明確的時間限定，因而理性的選擇就是按照“滿意”原則獲得相對充分的信息即可。從成本-收益分析維度來說，信息搜尋者會對獲得信息帶來的收益與為了獲得信息付出的成本進行權衡，并時常會在搜尋信息付出的邊際成本與獲得的邊際收益相等的地方停止信息搜尋工作，這時獲得的信息量一定會比完全信息量要少，但對當事人來說，這個信息量卻是最佳信息量[2]。

此外，在撰寫合同文本時，由于人類語言并不能對人們所有想表達的意思或想描述的情況和行為都毫厘不差地加以精準描繪，因而無法在合同條款中清晰呈現關于某些意思、情況或行為的具體表達或規定，特別是“當狀態足夠復雜時，由語言所構成的合同或者難以詳盡描述未來的復雜狀況，或者必須為此付出高昂成本”[3]。

基于前述原因，購買主體不可能擬定好一個完美無缺的合同來防止承接主體做出有損購買主體利益的行為，加之購買主體時間和精力的限制以及購買活動在時間上的硬性要求，因而購買主體通常不會對合同本身進行耗時過長的設計。前述情況都易于造成組織購買階段擬定的合同是不完全合同，合同不完全風險亦由此產生。

2.信息發布形式化：發布購買信息環節的典型風險

發布購買信息是擬定購買合同的緊后環節。在分類推進事業單位改革和大力推進事業單位承接政府購買服務改革的宏觀背景下，公益二類事業單位和生產經營類事業單位都可以成為承接主體。這兩類事業單位與購買主體之間時常或多或少地存在聯系。而在不同類型的社會組織中，有部分社會組織就是購買主體為了購買公共服務而培育出來的，有的社會組織的創辦人本身就是在政府部門或行政管理類事業單位中退休的人員。因此，不少社會組織與購買主體之間存在千絲萬縷的聯系。對于與購買主體存在較為密切聯系的事業單位和社會組織等社會力量而言，購買主體在信息發布前可能提前向其透露一些內幕信息，也可能是社會力量主動向購買主體尋求一些內幕信息。這樣一來，獲知內幕信息的潛在承接主體就能盡早采取應對措施，信息發布也一定程度上淪為走過場。

此外，有的購買主體發布的信息存在“量體裁衣”和“有意限制或排斥”的色彩，即購買主體有意對照與自己關系密切的社會力量來設定資格要求，使這些社會力量在與其他潛在承接主體競爭時處于有利地位，或者在資格預審抑或資格后審環節將某些承接主體排除在外，以減少競爭對手。比如說，對參與競爭承接權的社會力量的資質等級、經營業績、能力要求等有意做出對與自己聯系緊密的社會力量有利的設定。在實務操作中，當采用公開招標或邀請招標的組織購買形式時，對參加投標的部分承接主體的限制或者排斥比較典型地體現在地域限制、商務要求或技術指標限制以及資格預審“黑箱化”等方面。就地域限制而言，常見的做法是要求參加投標的承接主體的注冊地須在本行政區域范圍內，或雖允許外地承接主體參加投標，但人為設定本地承接主體擁有優先中標的權利。就商務要求或技術指標限制而言，經常出現的情況是，為將其他潛在承接主體排除在外，人為地提高擬購買的公共服務項目的商務要求或技術指標要求，從而確保某個特定的潛在承接主體中標。就資格預審“黑箱化”而言，主要體現為資格預審的程序、評判標準和實際操作過程不公開不透明，導致參與競標的潛在承接主體公平競爭的權利無從保證。“量體裁衣”和“有意限制或排斥”帶來的結果就是信息發布存在形式主義風險。

3.逆向選擇：選擇承接主體環節的典型風險

在組織購買過程中，購買主體與潛在承接主體之間存在顯著的信息不對稱，即潛在承接主體對自身的公共服務生產能力、具備的資質、日常運轉的成本等信息了如指掌，而購買主體在前述方面則處于信息劣勢。從理論上說，即使購買主體耗費大量的時間、精力和金錢成本去開展信息搜尋工作，也很難保證挑選到最好的承接主體，因為承接主體的某些缺陷可能只有在執行公共服務生產任務過程中才會被購買主體發現。正因為存在信息不對稱，在組織購買階段，潛在的承接主體就會采取隱藏信息甚至提供虛假信息的方式來謀求公共服務項目承接權。從現實層面來看，購買主體往往缺少足夠的能力和精力去評估潛在承接主體過去的工作績效并借此判斷哪個潛在承接主體更合適承接公共服務項目，因此，出價更低的潛在承接主體在贏得合同方面時常具有優勢。有的項目采用的是“最低評標價法”，潛在承接主體為了順利贏得承接權，可能故意將報價壓得很低；有的項目采用的是“綜合評分法”，但價格分占比高達30%[1]。這樣一來，報價低的承接主體常常更易中標。

購買主體在選擇承接主體時產生逆向選擇風險也可能是因為購買主體的選擇行為同時受到“經濟邏輯”和“政治邏輯”的驅使，從而需要在這雙重邏輯之間做出平衡。所謂經濟邏輯，是指購買主體要盡可能挑選出最優秀的承接主體來高質量低成本地生產公共服務。所謂政治邏輯，則是指購買主體要通過購買公共服務來培育社會力量尤其是社會組織。從我國政府購買公共服務的實踐來看，社會組織是主要的承接主體，以至于有研究者甚至將政府購買公共服務簡單地理解為政府向社會組織購買公共服務[1]。不少地方政府在購買公共服務時，明確提出培育社會組織這一目標。也就是說，購買公共服務的目的不僅是要獲得相應的公共服務，還要促進社會組織的發育成長。例如，有學者對上海市JD區殘聯進行調研時發現，該區購買的助殘服務項目選擇的承接主體大多是本地的助殘社會組織，這樣做的目的是為本地助殘社會組織的成長提供平臺[2]。而在現實中，不少社會組織基本依靠地方政府購買公共服務來生存，其對地方政府的依賴程度很高。當其無法承接到政府的購買項目時，就會出現生存危機，處于名存實亡的狀態甚至被迫注銷。而地方政府為了實現培育社會組織的目標，不得不優先讓社會組織承接擬購買的服務項目。由此可知，有的購買主體并沒有簡單地從經濟邏輯出發來選擇最優的承接主體，而是選擇當地與購買主體關系較為密切的、購買主體有意扶持的承接主體，即使后者在可供選擇的承接主體中并不是最優秀的。這是造成逆向選擇現象的主要原因。

4.高價購買：簽訂購買合同環節的典型風險

衡量政府購買公共服務是否成功的一個常見標準是看與購買主體直接供給公共服務相比，通過購買的方式間接供給公共服務是否降低了公共服務供給的總費用。不過，如果認為政府購買公共服務必然能降低成本，那么未免過于天真。英國財政部曾委托莫特·麥克唐納公司調查了英國50個大型公共購買項目。調查結果表明，這些項目的實際成本比預期成本平均要高47%[3]。

就我國公共服務購買而言，早在2012年，太原市就將公共自行車項目細分為網絡運營、車輛、亭棚以及信息管理系統四個部分，每個部分均采用招標方式購買。其中車輛購置和信息管理系統兩個部分購買價格較高，每輛自行車的價格高達上千元，受到社會輿論廣泛質疑。有學者對廣東省廣州市A區政府購買環衛服務的實踐進行研究后也發現，該區政府下屬的JNZ街道在經歷了兩輪購買實踐之后，選擇了“逆市場化”的策略，即由街道辦對環衛保潔進行直接管理，不再向社會力量購買。之所以做出這樣的決策，一個重要原因就是由街道的環監所直接開展環衛工作每年節省成本20%左右[4]。根據前述分析可知，政府購買公共服務并不必然帶來成本的降低，購買價格居高不下及由此導致的通過購買的方式供給公共服務之總成本高于購買主體親自供給之總成本的情況也不少見。

四、公共服務組織購買階段動態風險的防范理路

組織購買階段表現出的前述動態風險直接關系到在政府購買公共服務的實踐運作中能否有效防止后續的合同履行出現隱患、能否真正挑選出合適的承接主體、能否保證公共服務購買是一個“物有所值”的好交易。正是因為如此，有必要針對前述風險逐一尋求具有針對性的防范理路。

1.合同不完全風險之三重防范措施

雖然說由于人的認識能力的有限性、環境的復雜性、未來的不確定性、信息的不完備性、語言表達功能的有限性等原因，合同的不完全性無法徹底消除，但努力降低合同不完全程度既是一個相對務實的目標，又是一個“稱職的購買主體”應承擔起的重要職責。為此，可以考慮重點采取以下三項防范措施：

其一，追求“可行的完全性”。為了提高合同的完全程度，負責合同設計的相關部門及其工作人員應著力實現“可行的完全性”，即如果某個合同對交易本身和交易的實現途徑都能更加精準地做出界定，那么與其他合同相比，這個合同就會少一些不完全性；而如果一個合同能夠針對可以想象得出的每種情境下應如何進行交易都做出清晰的設計，那么這個合同就變得相對完全，并且能夠被實現。例如，在合同條款中，對承接主體需要完成哪些任務、如何完成這些任務都做出全面細致的規定，對公共服務生產的每個環節都設計出量化的指標和標準，對每個環節的成本、時間和應支付的費用都進行精準的計算，對完成的公共服務的具體數量和質量標準、服務人員的資格要求和專業素質、服務人員與服務對象的比例等都做出具體明確的要求[1]，這個合同的不完全性程度就會大幅降低。

其二，推行績效合同。為了提高合同的完全程度，除了追求可行的完全性之外，考慮到承接主體在贏得合同之后，可能會通過降低服務質量來節約成本，因而還可采用績效合同的形式。績效合同又被稱為激勵合同，該類合同更關注實際結果，即結果導向。績效合同對承接主體公共服務生產任務完成得如何的關心程度要遠高于對承接主體如何完成任務的關心程度。在我國公共服務購買實踐中，不少購買主體雖然沒有采用嚴格意義上的績效合同，但對結果的關注勝過對過程的關注卻是常見的現實樣態。不僅如此，績效合同中還應設定明確的績效評價標準和相應的獎勵及懲罰條款。這樣既可以讓承接主體在如何完成任務上有更大的靈活性和自主選擇權，又可以讓購買主體集中精力對承接主體的任務完成情況進行精準化監督。

其三，完善合同備案制度。為了提高合同的完全程度，還應當努力健全合同備案制度。《中華人民共和國政府采購法》第四十七條明確要求，“政府采購項目的采購合同自簽訂之日起七個工作日內，采購人應當將合同副本報同級政府采購監督管理部門和有關部門備案”。鑒于該法律對政府購買公共服務同樣適用，因而購買主體在與承接主體簽訂購買合同之后，也應在規定時間內將合同文本報有關部門備案。有關部門在收到合同文本后，要第一時間對文本進行認真核查，一旦發現問題，就應責成合同當事人及時糾正。

2.信息發布形式化風險之雙重防范策略

鑒于信息發布形式化風險突出表現在有的潛在承接主體提前獲得相關信息和有的購買主體有意為特定潛在承接主體對號入座地設定條件等方面，因而既要采取措施防止信息提前泄露，又要防止量身定做相關條件。為此，至少須從兩個方面發力：

一方面，合理設定時間節點。為了防止有的潛在承接主體因提前獲知相關信息而有機會事先做好更充分的應對措施，可以考慮縮短信息發布材料的準備與信息正式發布之間的時間差，這樣就能壓縮某些潛在承接主體提前知道的時間。同時，要合理設置從信息發布到正式開始選擇承接主體之間的時間間隔。如果采用競爭招標或邀請招標的方式進行購買，這個時間間隔在實務中通常被稱為等標期。所謂等標期，是指這樣的整個時間段：自招標文件開始發出之日算起，直到招標文件規定的投標人提交投標文件的截止之日為止[2]。為了讓所有擬參與競爭公共服務項目承接權的潛在承接主體都有充足的時間做好準備工作，等標期不能太短，要盡量在規定的最短時間基礎上適當延長（如果公共服務項目的時間要求非常緊迫，可按規定的最短時間操作）。對于采用公開招標或邀請招標方式組織購買的公共服務項目，要嚴格遵循《中華人民共和國招標投標法》第二十四條和《中華人民共和國政府采購法》第三十五條關于“自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不得少于二十日”的規定。前述措施可以在很大程度上減少潛在承接主體在信息獲取和材料準備時間上的不公平性。當然，等標期的時間間隔并非越長越好。這是因為，如果時間太長，會損害購買主體和消費主體的利益。對購買主體而言，公共服務供給通常有時間要求，時間間隔太長，會造成公共服務生產的時間被擠占，從而影響公共服務供給質量，并有損購買主體的工作績效和聲譽。對消費主體而言，時間間隔過長會導致其難以及時享受到相應的公共服務，從而會損害消費主體利益。

另一方面，努力推進多元監督。為了防止購買主體“量體裁衣”式地設定相關條件特別是承接主體資格要求，紀檢監察機關、購買主體中的黨委（黨組）、購買主體中的紀檢監察派駐機構等相關部門應加大監督力度，如發現在資質等級、經營業績、能力要求等方面有“對號入座”設定相關條件的現象，抑或發現有地域限制、商務要求或技術指標限制、資格預審限制等問題，要及時督促相關人員更正文件和消除相關限制，同時要依法依紀采取執紀問責和調查處置措施，從而通過糾偏和震懾來減少相關違紀違法行為再次發生的概率。同時，可考慮通過提供電子郵箱、電話、官方網站、微信公眾號、意見箱等手段，鼓勵社會各界尤其是參與競爭公共服務承接權的潛在承接主體監督發布的信息，從而進一步壯大監督力量和提升監督效能。需要強調的是，對潛在的承接主體尤其是明顯感受到被有意歧視對待的那些承接主體而言，他們與獲得購買主體“另眼相看”和“特殊對待”的潛在承接主體之間存在顯著的競爭關系，故而更有動力主動進行監督，所以如何為其提供更加通暢、更加安全、更加有效的監督渠道，并切實保護好監督舉報的潛在承接主體的利益，防止他們遭受打擊報復，值得進一步研究。

3.逆向選擇風險之四重防范進路

針對逆向選擇風險，須從嚴格遵守“物有所值”原則、減少信息不對稱、優化組織購買流程、發揮潛在承接主體監督作用等方面綜合發力。

首先，遵循“物有所值”原則。在政府購買公共服務過程中，能否做到“物有所值”，與購買主體能否選擇出更加優秀的承接主體有直接關系。“物有所值”并不是說購買某個公共服務時價格最低，而是強調在整個購買周期中花費的總成本與得到的公共服務數量和質量進行比較，獲得了最好的性價比[1]。購買主體在選擇承接主體時，要適當降低報價高低的重要性，要意識到選擇合適的承接主體不等同于選擇開價最低的承接主體。換言之，選擇承接主體時，應強調獲得最高價值而不是尋求最低價格[2]。關于這一點，英國的做法值得學習。英國將購買公共服務的第一原則從“強制性競標”轉變為“物有所值”甚至是“最佳物有所值”。“物有所值”既體現為相較于社會上的同類服務而言，所購買的公共服務沒有買貴，又體現為公共服務的質量與價格能夠匹配起來，還體現為購買到的公共服務符合服務對象需求。之所以將強制性競標從第一原則中剔除，是因為英國政府在實踐運作中發現，強制性競標的好處是可以獲得最低價格，操作起來也不難，但購買的公共服務時常難以實現預期目標，因而在一定程度上浪費了政府資源[3]。面對強制性競標帶來的困境，英國政府轉而推行“最佳物有所值”政策，從而提升了購買公共服務的效率和效益[4]。簡言之，選擇承接主體并與其簽訂購買合同只是手段，目的是確保消費主體獲得“物有所值”的公共服務。

其次，提高信息對稱程度。為了降低逆向選擇風險，應采取一些策略來提高信息對稱程度，借此減少參與組織購買的工作人員遭遇的信息不對稱問題。常見的方法有開展合同履行能力調查、構建承接主體數據庫、發放參與購買意向調查表等。合同履行能力調查就是要全面搜集擬參與競取公共服務承接權的潛在承接主體之相關信息，如基本資質條件、相關工作經驗、實際工作能力、過去的社會聲譽等。構建承接主體數據庫就是要在平日收集相關承接主體的信息，并將這些信息錄入數據庫，同時對信息進行及時更新，從而形成一個備選的承接主體的信息庫，以防止陷入在準備組織購買時才匆忙收集相關信息的被動局面。發放參與購買意向調查表就是在正式開展組織購買工作之前，先讓潛在承接主體填寫該表格，并將他們組織起來公開討論組織購買工作。由于參會的潛在承接主體都希望能被購買主體青睞，故而在填寫表格和自由討論時往往會提供對己方有利而對他方不利的信息，此時購買主體就能獲得不少真實、有用的信息[1]。

再次，優化組織購買流程。為了降低逆向選擇風險，應推進組織購買流程的優化，確保該階段的各個環節都盡可能客觀、科學和公正。例如，在工作人員的選擇程序上，須設計出參與組織購買的工作人員的準入條件，通過對相關工作人員的嚴格挑選，著力選擇出專業能力突出（讓專業的人做專業的事）和職業道德素養較高（讓高尚的人做專業的事）的工作人員來從事該項工作。再如，在潛在承接主體的參與程序上，要引入保證金制度。比如說，倘若是招投標購買，就要建立投標保證金制度，從而增強潛在承接主體的風險意識和遵紀守法意識。又如，在評審工作的程序設定上，既要確保評審專家不受干擾地獨立做出評審，又要給出充足的時間讓評審專家能夠認真閱讀潛在承接主體提供的相關材料和做出詳細的評審結論，還要通過對評審專家的監督管理來保證專家的專業性和公正性。

最后，發揮潛在承接主體監督作用。為了降低逆向選擇風險，可以考慮有效發揮潛在承接主體的監督作用。鑒于承接主體選擇是否公平公正、合法合規，直接關系到參與競取承接權的潛在承接主體的切身利益，故而這些承接主體通常有監督的內在動力。而為了讓潛在承接主體有效發揮監督作用，須采取多種措施提高政府購買公共服務的透明度，可通過官方網站、微信公眾號、微信群、QQ群、報紙雜志等線上線下傳播媒介來發布相關信息，讓所有潛在承接主體及時知曉此類信息。對潛在承接主體提出的質疑或投訴事項，購買主體和監管機構應高度重視并及時公正地采取相關措施，而不得置之不理甚至采取阻礙措施。當然，潛在承接主體反映情況必須實事求是，不能捏造事實和惡意誹謗。為此，應建立澄清正名與錯告誣告同步公開機制。對提出的質疑和投訴事項中確屬被錯誤舉報或被惡意陷害的承接主體及其工作人員，要嚴格按照規定程序形成認定結論，并通過書面反饋、會議通報、網絡公開等形式為其正名和消除不良影響。同時，要同步公開對錯告者（應匿名）的信息反饋情況和對誣告陷害、惡意中傷者（應公開其姓名）的處理情況。因此，建議出臺《政府購買公共服務承接主體錯告誣告行為處置辦法》等文件。

4.高價購買風險之四重防范路徑

組織購買階段的最終成果是購買主體與承接主體就公共服務供給簽訂了合同。隨著合同的簽訂，購買的總費用及具體價格就確定了下來。因此，在合同正式簽字生效前，應盡力防止出現高價購買的結局。為此，至少須采用以下措施：

第一，重視預算價格剛性。在組織購買階段，因受潛在承接主體的心理預期、購買主體與承接主體的議價能力、潛在承接主體的策略性行為（如為了獲得公共服務的承接權，先低價贏得競標成功，再要求追加費用）等因素影響，購買價格與預算價格之間可能存在較大出入。不過，購買主體應堅持預算價格剛性約束，即不能輕易地因前述因素的影響就將購買價格調整得比預算價格高。

第二，積極推行市場測試。政府通過購買而非直接生產的方式來提供公共服務有一個前提，那就是購買比直接生產節省成本。為了準確核定這個前提是否存在，進行市場測試就成為值得參考的選項。例如，美國政府在考慮是否要購買公共服務時，第一件事就是開展市場測試。通過市場測試，一方面想了解擬購買的公共服務項目是否存在一個真實的市場，另一方面想體察到政府購買與政府直接生產之間的優劣。在市場測試完成之后，如果發現存在真實的市場且政府購買比政府直接生產更具優勢，那么還要根據擬購買的公共服務項目的屬性來判斷是否適宜進行購買[1]。

第三，健全執業資格制度。政府購買公共服務中的很多風險都與購買主體中參與購買公共服務的工作人員的專業素質和職業倫理素養存在或多或少的聯系。在實際運作中，因為不少工作人員專業化水平有限，相關知識儲備不夠，職業倫理素養不高，所以組織購買階段的違紀違法行為經常發生。鑒于這一情況，可考慮建立健全政府購買公共服務從業人員執業資格制度，只有經過專業化培訓和嚴格考試取得執業資格證書的工作人員才能從事相關工作。對已從事政府購買公共服務的工作人員應加強教育培訓，以提高其專業能力和職業素養[2]。對不積極參加相關教育培訓、考核不達標、沒有及時取得執業資格證書的工作人員，要及時調離原工作崗位，并安排合適的人員來接替相關工作。

第四，努力成為精明買家。如果采用公開招標或邀請招標的方式選擇承接主體，常用的評標方法有最低評標價法和綜合評分法。最低評標價法將價格作為主要因素，它以全部滿足招標文件實質性要求作為前提，然后根據統一設定的價格要素來評定最低報價，以報價最低的投標人作為中標候選承接主體或中標承接主體的一種評標方法。這種評標方法在實務中之所以采用較少，是因為其可能造成報價低者中標。實際上，因為是依據統一的價格要素來評定最低報價，這里的價格要素應包括商務要素、技術要素等，并要將這些要素折算成價格分，而不是只看報價，所以不能將最低評標價法等同于報價最低的社會力量必然中標或中標的概率最大。綜合評分法同樣需要以全部滿足招標文件的實質性要求為前提。該方法根據招標文件中規定的各項要素對參與投標的社會力量進行綜合評審，然后以評標總得分最高的投標人作為中標承接主體。綜合評分主要考慮報價、技術水平、信譽、過去的業績、服務、財務情況、對招標文件的響應程度，以及相應的比重或權值等要素[3]。綜合評分法在實務中應用得較為普遍。使用該種評標方法時，要合理設置各個因素的分值在總分值中的比例，盡可能減少高價中標現象。作為一個精明的購買主體，如果“發現投標人的報價高于市場平均價格或明顯低于其他投標報價，應當要求該投標人做出書面說明并提供證明材料。投標人不能合理說明或不能提供證明材料的……認定該投標人報價高于市場平均價或低于成本價，將其投標作拒標處理”[4]。如果采用競爭性談判方式選擇承接主體，談判文件中需對談判程序、談判內容、參加談判的社會力量的資質、確定所選擇的承接主體的標準、合同草案等做出明確規定。如果采用詢價方式選擇承接主體，要確保不同的潛在承接主體能夠提供相同規格和標準的公共服務。

〔責任編輯：史拴拴〕

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