中央審計委員會領導下的國家審計與國家監察的協同路徑研究

厲國威　崔夢茹

［摘 要］組建中央審計委員會是我國審計體制改革的頂層設計。作為國家監督體系的重要內容，國家審計與國家監察在保障公權力行使和懲治腐敗等方面共同發揮效用。文章以中央審計委員會為切入點，厘清國家審計與國家監察的職責權限，分析二者的差異性及協同的可行性，提出中央審計委員會領導下的國家審計與國家監察的協同路徑，意在整合國家審計與國家監察資源，為有效提高國家監督體系效能提供新思路。

［關鍵詞］中央審計委員會；國家審計；國家監察；協同路徑

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.15.001

［中圖分類號］F239.44 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）15-0004-06

0? ? ?引 言

2018 年 3 月，中共中央制定并頒布了《深化黨和國家機構改革方案》，方案中對外宣布了中央審計委員會的成立，并規定其辦事機構設置在審計署，習近平總書記任中央審計委員會主任。這是以習近平同志為核心的黨中央，著眼于中國特色社會主義，為深化監督機制而制定的全新戰略安排，是進一步推進全黨機構改革的重大決策。組建中央審計委員會，切實強化了黨對審計工作的領導，進一步鞏固了中國共產黨領導的根本制度優勢，為構建更加全面高效的國家審計監督制度提供了根本保證，也充分體現了國家審計監督機制在我國治理體制中的關鍵作用。組建中央審計委員會，表明了黨中央對審計工作的重視，在歷史長河中超越了其他時期，放眼世界超越了其他發達國家，在黨和國家事業各方面工作中超越了許多工作領域，中國特色社會主義審計事業已步入嶄新的階段［1］。

第十三屆全國人民代表大會一次會議，于2018年3月正式召開。大會通過了《監察法》，將原本隸屬于不同職責部門的紀檢監察權和行政監察權，統一歸入由國家監察委員會領導的監察權當中，使國家的權力結構得到優化［2］。在“一府兩院一委”的權力框架下，國家監察直接向人大報告，對人大負責，監察權所包含的職責范圍得到擴大。作為國家監督體系重要的兩項環節，國家審計與國家監察之間的協調配合，有助于各部門貫徹落實黨風廉政建設，堅決和腐敗現象做斗爭，對推進國家治理體系和治理能力現代化至關重要。現階段更需要站在國家層面進一步探清審計和監察的職責邊界，既要保證國家審計與國家監察的監督協同，又要避免職責權限重復、監督資源浪費等問題。探索中央審計委員會領導下的國家審計與國家監察的協同路徑以整合國家審計與國家監察資源，是值得我們深入探討的重要課題。

1? ? ?國家審計與國家監察各自的職責權限

1.1? ?中央審計委員會領導下的國家審計及其職責權限

依據《審計法》，國務院下設審計署，組織和指導全國審計工作。國家審計的主要審查項目大致分為以下三方面：第一，審查國有資產、公共資金等的合理分配與使用的真實性、合法性和效益性；第二，審查領導干部對社會經濟發展責任的履行狀況；第三，審查關于生態環境保護責任等有關情況。在2018年5月召開的中央審計委員會第一次會議上，中央審計委員會主任習近平強調，要在國家審計工作中進一步突出黨的領導作用，鞏固審計工作在監督體系建設方面的重要作用。中央審計委員會組建后，國家審計工作仍由審計署主要承擔，其職能并未發生很大改變，但黨中央對國家審計的統一領導功能已大為增強，審計監督體系更加完善，國家審計能夠更加全面有效地行使其監督職能。中央審計委員會的組建是國家審計體制改革的重要步驟，審計體制正逐漸由行政型走向治理型，也體現出國家審計部門不僅是行政機關，同樣也是黨的工作機關，進一步強化了國家審計所包含的政治屬性［3］。中央審計委員會領導下的國家審計職責包含了對國有資產、國家公共資金、國有人力資源，以及國家政府各級領導干部對其崗位職責的完成狀況的監督，為實現審計監督全覆蓋提供充分保證。

1.2? ?國家監察及其職責權限

依據《監察法》，國家監察委員會由全國人大直接產生，統一領導我國的監察工作，是我國的最高監察機關。國家監察委員會既不隸屬于地方政府機構又不隸屬于國家司法機關，是中國共產黨為了全面從嚴治黨而建立的具有中國特色的反腐機構。《監察法》還規定，國家企事業單位的公務員、管理人員和其他依法執行公職的國家工作人員均屬于監察機關的監察范圍，可見其適用范圍之廣泛。國家監察的監察職責大致分為三方面：一是監督，即對領導干部行使權力以及公務人員依法履行職責的狀況實施監督和管理；二是調查，即對履行職責過程中的違法和違規行為進行審查；三是處置，即對未履行義務的人員進行行政處罰和責任追究。國家監察對一切執行公職的人員進行監察，這是一種全面的、立體的監督，將促進反腐倡廉斗爭和社會主義國家民主治理體系建設的進一步發展。

1.3? ?國家審計權與國家監察權的差異性分析

中央審計委員會領導下的國家審計機關獨立行使審計權，國家監察機關獨立行使監察權，對二者的職責權限進行分析，其差異對比如表1所示。

通過表1中的內容可以清晰地分辨國家審計權和國家監察權的差異。首先，二者進行監督的法律依據不同，國家審計權依據的是《審計法》，國家監察權依據的是《監察法》。其次，機構設置上二者均具有獨立性，

不會受到其他行政主體的干預，能夠更好地發揮監督效果。國家審計由黨中央產生的中央審計委員會領導，國家監察由全國人大產生的國家監察委員會領導，從國家層面上說，黨和人大的關系就是“最高政治領導力量”和“最高國家權力機關”的關系，或者說是“根本領導制度”和“根本政治制度”的關系［4］。正確把握黨和人大的關系，有助于促進國家審計和國家監察的有效協作，推動我國治理結構與社會治理水平的發展。再次，雖然國家審計和國家監察都具備監督職能，但國家審計偏重鑒證與評價，而國家監察則具有調查與處置權力，可以增強國家監督的效力。最后，國家審計著重于對經濟行為的監督，國家監察則著重于對公職人員的監督，二者的監督范圍雖各有側重，但均是為保障國家公權力的有效行使，提升國家治理能力。

3? ? ?中央審計委員會領導下的國家審計與國家監察協同的可行性

隨著審計和監察體制的變革，必須逐步探清國家審計與國家監察之間的關系。中央審計委員會的設立加強了國家審計的獨立性，國家審計與國家監察之間建立了一種新的相互協作關系。作為國家監督系統的兩大重要部分，“監審分離”模式下，國家審計在中央審計委員會的領導下與國家監察高效發揮協同作用是實現監督全覆蓋的重要途徑。

國家審計與國家監察盡管體系分離，但二者共同服務于廉政建設與國家治理的總體目標，在職責權限與監督對象上存在著千絲萬縷的聯系，在監督手段等方面也存在著優勢互補。所以，國家審計與國家監察應當協作共存，共同建立分工明確、高效協同的合作機制，實現公權監督全覆蓋，規范權力運行，提升國家治理能力。

實施目標一致。審計機構受客戶委托，對被審計單位財務收支的真實性、合法性和效益性實施專門審計，以確保經營者能夠充分有效地履行其受托經濟責任。在審計理論中，尤其是在社會審計領域，受托經濟責任通常源于所有權與經營權“兩權分離”的概念。我國《憲法》規定，一切權力歸屬于人民，人民是國家的主人。國家審計根本目的是為國而審，為民而計，保護人民的根本利益，揭露濫用公款、侵吞國有資產等腐敗行為，切實提高國家經濟活動的效率［5］。

國家監察通過整合行政監察、紀檢監察等部門的反腐資源，監督一切行使公權力的國家公職人員，并對其違反執法程序的行為加以處理，很大程度上是為了防止出現濫用權力、貪污腐敗等現象，進一步增強國家治理能力。所以，國家審計與國家監察雖然監審分離，但實施目標具有高度一致性，即為保證各部門依法行使公權力，避免職權濫用和貪污腐敗。

職責權限交叉。隨著審計全覆蓋的發展和中央審計委員會的組建，審計機關的監督范圍也逐漸拓寬，國家審計所實施的監督涉及公共權力的執行狀況和公共責任的履行情況。黨的十八大以來，為更加有效地監督公權力的執行，國家審計不但在經濟方面行使監督權，而且在規范權力行為、防止貪污腐敗等領域也起到了重要作用，是目前黨和國家監督體系的主要構成內容。此外，國家審計還從常規的財政財務審計擴大到社會民生審計、經濟責任審計、專項審計調研、重要政策措施的貫徹與執行審計等重點方面。

按照國家監察的職能定位，防范公共經濟權力的濫用是國家監察的首要職責，以監督制約國家公權力。國家監察要監督公務人員以促使其提高履職效能，同時預防職務犯罪和經濟腐敗。雖然國家審計對腐敗行為不具備處置權限，但其專業化水平更高，因而能夠掌握更全面詳細的信息和資料。審計部門將其已經掌握的有關人員貪污腐敗的線索交予監察部門，監察部門在接到線索后組織調查，對其中可以作為證據的部分向司法機關移送，進而形成國家對腐敗行為監管的閉環。由此可見，國家審計與國家監察在監督公權力行使、治理腐敗等方面存在職責交叉。

監督對象重疊。依據《審計法》，國家審計的監督對象一般為包括國務院在內的國家各級政府部門及其相關部門、國有企事業單位以及國有金融機構的財務收支以及其他按照本法規定必須接受審計的財政財務收支。自2022年1月1日起施行的第二次修正后的《審計法》將國有資源和資產、對國民經濟發展和社會公共利益有影響的重要公共工程以及重要的國民經濟和社會政策措施的執行情況等列入審計范圍。

依據《監察法》，國家監察的監督對象不單單涉及公職人員和“參公”管理的人員，還包括國有企事業單位管理人員、基層群眾自治性機構管理人員以及其他國家公職人員。所以，國家監察對一切依法行使公權力的國家公職人員進行監督，調查其是否存在職務犯罪行為，并深入進行反腐倡廉工作。總體而言，國家審計與國家監察的監督對象有明顯的重疊，初步實現了監督對象全覆蓋，也為二者的協同提供了保障。

監督手段互補。中央審計委員會第一次會議對審計手段和審計方法的改革創新做了重要強調，提出要利用科學技術加強審計能力，大力發展審計信息化，革新審計技術方法，進一步加強國家審計自身意識和技術創新能力的建設，以達到審計工作的高效化與精準化。國家審計主要采取檢查被審計單位的憑證資料和調查有關部門和個人情況等方法，同時輔以計算機技術獲取審計材料，以便進一步查明被審計對象在財政財務收支、經濟責任等方面的違法違規行為。

我國監察體制改革優化和豐富了監察手段，依據《監察法》第十一條規定，監察委員會具有監督、調查和處置3項職權。為保證這些職權的執行，《監察法》第四章規定了談話、搜查、留置等具體調查措施。國家監察除了采用監督、調查和行政處分等以往的處理手段，還可以運用偵查手段對失職失責、貪污腐敗等行為實施監督處理。相比之下，國家審計監督手段更偏向于技術方法，國家監察監督手段范圍更廣，二者的監督手段可形成優勢互補，相互配合。綜上所述，國家審計與國家監察在實施目標、職責權限、監督對象和監督手段方面存在協同的可行性。

3? ? ?中央審計委員會領導下的國家審計與國家監察的協同路徑

“協，眾之同和也；同，合會也”。協同，是大自然的普遍規律。當一個系統中的所有子系統運動方向都相同時，則整體系統會具有更高的工作效能，整體功能就會得到提高；反之，一旦所有子系統運動方向不一樣或者相反，則其間能力就會被彼此抵消，整體系統就會呈無序狀態，整體功能減弱。所以，協同是通過資源互換共享，使不同個體達成共進方向的一致性。協同理念正成為現代社會事務管理和國家治理的新型運行機制和組織模式。

為有效提高國家治理能力以及履行公共受托責任的效力，構建一個高效有力的國家監督體系尤為重要。國家監督體系的有效運轉離不開子體系之間的相互配合，只有各子體系均發揮最高效能，整個系統才能發揮最大的監督合力。國家審計與國家監察雖然形式上“監審分離”，但二者同屬國家監督體系的重要內容，監督全覆蓋的實現必然要求二者和諧統一、高效協同。本文基于國家審計與國家監察的差異分析與協同可行性分析，探索二者的協同路徑，以期二者更好地協作實現監督全覆蓋。

3.1? ?監督制度協同

國家審計是在憲法和相關法律的框架下所明確的一項基礎性的制度安排，某種意義上說對國家權力是一種制衡［6］。《審計法》總則第一條規定指出，國家審計的主要目的在于強化審計監督，保障財經秩序，提升財政資金使用效率，推動廉政建設。黨的十八大后，習近平總書記提出全方位深入推動依法治國，著力構建社會主義法治國家，依法治國在治國理政過程中發揮核心作用。黨的十九大報告中強調深化審計管理體制改革，表明了建立權威高效的監督體制對推進全面依法治國的重要性。作為國家監督體系的重要組成部分，國家審計在全面深入推動依法治國過程中發揮重要作用。依法治國的重要基礎是依法執政，國家審計通過對黨的領導干部在履職過程中是否盡職盡責實施審計，能夠及時有效地避免干部職權失控情況，在很大程度上挽回決策失誤，推進黨依法執政［7］。國家審計通過對機關公職人員執勤過程中是否認真執行有關紀律法規規定和國家重大政策貫徹落實情況開展審計監督，以推動執政部門依法執政。國家審計大體而言是一種內部監督，其工作重點是對國家財務收支情況合法性的監督和對各部門黨風廉政情況的監督。

第十三屆全國人大一次會議還表決通過了《憲法修正案》，其中指出要增設“監察委員會”這一新的國家機構，隨后頒布實施《中華人民共和國監察法》。國家監察委員會的成立不僅重新配置了國家監督權力，而且重新組織了國家監督架構，大大提升了國家監督效能。國家監察在經濟方面的監督能力薄弱，如果有關人員不能堅守理想信念，那么經濟和金融領域更加容易成為腐敗的“淪陷區”。從國家審計的視角分析，上述問題恰恰是審計監督的重點內容。另外，《審計法》第四十一條指出，審計機關履行審計監督職責，可以提請公安、財政、自然資源、生態環境、海關、稅務、市場監督管理等機關予以協助。有關機關應當依法予以配合。《監察法》第三十四條規定，人民法院、人民檢察院、公安機關、審計機關等國家機關在工作中發現公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務違法或者職務犯罪的問題線索，應當移送監察機關，由監察機關依法調查處置。行使公權力的公職人員數量是眾多的，而每一個公職人員的具體行為是動態變化的，這些多元化、動態化的被監督對象就像是網格上一個個游離的點，以公職人員作為監督制度的著力點，同時結合國家審計對財政資金的監督，推進監督全覆蓋進程。可見，監督制度協同是國家審計與國家監察實現高效協作的基礎，二者協同路徑如圖1所示。

3.2? ?懲治腐敗協同

穩定經濟秩序、促進我國經濟社會安全穩定發展是推進國家治理的需要，也是事關國計民生的重要任務。國家審計與國家監察由黨中央和全國人大領導，對人民負責，必然肩負維護國家資產不受非法侵害，社會經濟安全平穩的重要責任。

習近平總書記強調，經濟監督是國家審計的首要任務，要讓審計工作有法可依，促進經濟高質量發展，促進全面深化改革，促進權力規范運行，促進反腐倡廉［8］。腐敗活動大多來源于資金的分配使用，主要涉及經濟上的違法違紀，而憲法賦予了國家審計經濟監督的重要功能，使國家審計可以緊密關注國家資產和財政財務收支，最大程度上監督國家公共資金、國有資產是否被直接侵吞或者被間接侵占。隨著體制的健全和市場經濟的發展，國家審計已逐步形成一種事前、事中和事后相結合的綜合型審計方法，事前防范腐敗的功能日益突出［9］。國家審計不僅可以提供有效的審計監督，還可以提高對被審計單位關鍵系統性問題的認識，并提供關于建立健全對被審計單位監督機制的指導意見，在體制機制上有效防止腐敗行為。

基于國家治理視角，國家監察委員會除對政府行政體系的行政監察之外，同時還進一步將人民檢察院對失職、瀆職等案件的查辦職能納入自己的職能范圍中，以監督公職人員是否存在職務犯罪為重點內容，同時進行廉政監督和政治監督。國家審計對涉案財產具有相應的處置權力，而國家監察對涉案公職人員有調查、留置等處置權，同時對違法違紀公職人員的個人財物有查詢、查封等處置權。由監察機關對其進行黨紀政紀處分，追究相關違紀違規人員的責任，不僅有利于提升審計監督的剛性，也有利于提高審計處理處罰的效率。從處罰類型看，具體包括三個層面：法律懲處，依照國家相關法律對腐敗行為進行制裁，如剝奪政治權利、判刑、罰款等；法規懲處，依照政府部門的制度規定和政黨內的法規條例對腐敗行為進行制裁，如警告、記過、記大過等；道德懲處，公職人員因個人行為違背社會公德而受到社會層面的譴責、唾棄等。在實踐中，以資金濫用和職務犯罪為核心，國家審計和國家監察為協同兩翼，法律懲處、法規懲處和道德懲處三元化懲處為手段，形成“一核兩翼三元”的腐敗懲處機制（如圖2所示），可以加強反腐倡廉工作，提高國家監督體系的有效性，實現對各類責任主體的合理追究，以達到協同懲治腐敗的效果。

3.3? ?信息資源協同

國家審計與國家監察的監督范圍有所區別，監督過程中也面臨著諸多風險，因此二者能夠利用信息資源協同降低風險。比如，當國家審計發現某一經濟活動中存在貪污等嚴重違紀的行為時，立即把這一信息傳送給國家監察，后者負責調查與公務人員有關的風險，兩個監督子系統“并駕齊驅”快速判定該經濟活動是否有腐敗風險。結合兩者的信息資源，可以及早發現腐敗風險并降低與風險識別相關的成本。信息資源的協同，可以有效提高國家審計與國家監察監督的效率。

實現協同治理的良性發展也離不開高效互動、協調合作的運行機制和信息資源共享平臺。審計部門在處理涉及財務資金等方面的腐敗線索方面，專業能力更強，并且能夠憑借相應的專業技術對腐敗線索進行收集和分析；監察部門在監督公職人員范圍上更為全面，因此所收集到的信息和線索也更加雜亂，同時數量眾多。因此，要想將監督腐敗的能力進一步加強，就應該充分利用審計部門和監察部門各自的資源優勢，積極搭建共享信息數據庫，積極探索大數據、區塊鏈等技術在監督體系中的應用，進而突破各監督主體間的信息壁壘，從而構建起彼此聯系、相互依存、動態發展的信息協同機制，并建立多元主體間的信息聯絡制度，以主動適應科技進步與社會發展環境變化所產生的重大影響。國家審計與國家監察積極運用大數據等信息技術平臺迅速獲取和收集數據，積極利用網絡披露信息，運用遠程函詢和訪談、定期問責和報告等方法，遵循法律和道德問責，認真做好對網絡信息輿情監控工作、對單位內外執法信息收集分析工作，利用已有的數據庫平臺如黨員干部個人事項報告體系和中國人民銀行的個人信用體系，為促進國家治理和實現預期效果提供可靠的數據和信息。國家審計與國家監察在積極利用現代科技實現高效協作的同時，也需要結合線下的聯席會議、聯動機制的協作工作方式，實現線上線下兩種形式融合，進一步發揮審計與監察的協同監督效應。信息資源協同路徑如圖3所示。

4? ? ?結束語

在中國特色社會主義進入新時代的背景下，黨中央對我國監督體系進行了新的頂層設計。國家審計與其他監督手段之間的統一性，有助于全面覆蓋對公共權力的限制和監督。雖然國家審計與國家監察是兩種不同的監督形式，但各有所長且都是我國監督體系中至關重要的組成部分。鑒于國家審計和國家監察在職責權限、監督范圍等方面的差異，文章提出以腐敗治理、信息資源共享平臺建設等為重點領域，通過協同合作機制以優化國家監督體系的資源配置，構建全方位覆蓋的監督網絡，盡最大可能實現國家審計和國家監察的協同合作，進而推動監督效率和監督能力的提升，實現國家治理體系和治理能力現代化的奮斗目標。

注：崔夢茹，通信作者。

主要參考文獻

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［收稿日期］2023-03-30

［作者簡介］厲國威（1969— ），男，山東棗莊人，博士，教授，主要研究方向：會計、審計理論。