社區(qū)治理中基層政府與社區(qū)社會組織合作機(jī)制的研究

摘要：社區(qū)治理是我國城市社區(qū)建設(shè)的核心問題之一，而政府與社區(qū)社會組織的合作是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的重要手段之一。本研究旨在通過對多街道實(shí)際案例的考察，深入探討基層政府與社區(qū)社會組織合作機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)化政府與社區(qū)社會組織合作內(nèi)因、夯實(shí)合作基礎(chǔ)、重構(gòu)優(yōu)化合作關(guān)系形態(tài)、深化合作方式實(shí)踐可以進(jìn)一步促進(jìn)社區(qū)治理的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；基層政府；社區(qū)社會組織；合作機(jī)制

社區(qū)治理作為現(xiàn)代城市治理的重要組成部分，涉及政府、居民、社區(qū)、社會組織等多個主體的協(xié)同合作。其中，基層政府和社區(qū)社會組織作為兩個重要的參與方，其合作機(jī)制的建立和運(yùn)行對于實(shí)現(xiàn)有效的社區(qū)治理具有重要意義。近年來，社區(qū)社會組織相關(guān)政策的密集出臺及政策文件指導(dǎo)內(nèi)容的不斷精細(xì)，讓社區(qū)社會組織作為推進(jìn)基層社會治理持續(xù)發(fā)展的生力軍的地位和重要性越來越得以顯現(xiàn)。但同時伴隨政策支持下社區(qū)社會組織培育發(fā)展數(shù)量激增相應(yīng)而來的，是不同政府部門對社區(qū)社會組織參與基層治理過程中 “量”與 “質(zhì)”的關(guān)系、“發(fā)展規(guī)模”與 “結(jié)構(gòu)布局”的關(guān)系、“自我造血”與 “長效發(fā)展”的關(guān)系、“多重角色適應(yīng)”與 “平急轉(zhuǎn)換”的關(guān)系等把握與處理的參差。在此過程中，如何有效建立、運(yùn)行好基層政府與社區(qū)社會組織之間的合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層政府、社區(qū)社會組織、社區(qū)居民等不同主體之間的有效協(xié)同，直接影響著基層治理與服務(wù)創(chuàng)新的效能度。

一、社區(qū)社會組織的概念界定

我國的社區(qū)社會組織是跟隨基層治理服務(wù)創(chuàng)新的演變與推進(jìn)而不斷發(fā)展起來的。綜合各學(xué)者及政府官方給出的定義可以發(fā)現(xiàn)，社區(qū)社會組織的基礎(chǔ)要素包含以下幾方面：組織的成員主體為社區(qū)居民個人或公益社團(tuán)團(tuán)體；組織的活動或服務(wù)范圍為社區(qū)地域內(nèi)；組織的服務(wù)內(nèi)容為開展以社區(qū)居民需求或社區(qū)發(fā)展需求為導(dǎo)向的公益化服務(wù)活動；組織的性質(zhì)為公益性的組織。[1-3]本文所指的社區(qū)社會組織是以社區(qū)居民為主體，由城鄉(xiāng)居民、轄區(qū)單位等內(nèi)生力量自發(fā)成立或街道 （鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、城鄉(xiāng)社區(qū) （村） “兩委”引導(dǎo)成立，扎根生長在社區(qū)；以滿足社區(qū)居民多樣化需求、解決社區(qū)問題、促進(jìn)社區(qū)和諧有序發(fā)展為目的，服務(wù)在社區(qū)；具有民間性、地緣性、自愿性等特質(zhì)的備案且暫不具備法人登記條件的非營利組織。

二、社區(qū)社會組織的定位及作用

社區(qū)社會組織視角下，從社區(qū)社會組織的根源性看，社區(qū)社會組織是在滿足社區(qū)居民自我需求過程中通過居民的參與產(chǎn)生，是嵌入在社區(qū)居民需求之中的。這種扎根于居民社區(qū)、服務(wù)于居民社區(qū)的內(nèi)生性、草根性特點(diǎn)，不僅更貼近居民社區(qū)需求，更易為社區(qū)居民接受。從社區(qū)社會組織的性質(zhì)看，社區(qū)社會組織具有草根性，是不具備法人登記條件的非營利組織，這也決定了其對街道、社區(qū)、居民等外界資源的依賴性。從社區(qū)社會組織的組織關(guān)系看，在社區(qū)的實(shí)際建設(shè)過程中，社區(qū)社會組織隸屬于社區(qū)居委會及其下屬六大委員會監(jiān)督管理。

在基層建設(shè)、治理、發(fā)展中，社區(qū)作為政府部門的行政管理末梢，承擔(dān)著 “上面千條線、下面一根針”的行政和社會治理雙重職能，尤其新冠疫情發(fā)生以來，社區(qū)在基層治理中的功能作用和重要性得到進(jìn)一步凸顯。而社區(qū)社會組織作為社區(qū)的內(nèi)生自治力量、社區(qū)居委會推進(jìn)社區(qū)治理的延伸抓手、政府 （街道社區(qū)等）和居民的互通中介等，可以有效承載收集表達(dá)社區(qū)居民訴求、提供社區(qū)服務(wù)、擴(kuò)大居民參與、培育社區(qū)文化、促進(jìn)社區(qū)和諧的角色作用，協(xié)助建構(gòu)基層政府和居民之間政社互動的治理關(guān)系，因此在很大程度上分擔(dān)著社區(qū)的自治責(zé)任與壓力。[4]

三、基層政府與社區(qū)社會組織合作實(shí)踐

（一）多層級合作機(jī)制

基層政府與社區(qū)社會組織之間的多層級的合作模式包括水平合作和垂直合作兩個層面。水平合作涉及基層政府和社區(qū)社會組織之間的橫向合作與協(xié)同，促進(jìn)信息共享、資源整合和協(xié)作項(xiàng)目的開展。垂直合作則是指基層政府作為上級政府機(jī)構(gòu)與社區(qū)社會組織作為基層自治組織之間的縱向合作，包括政策指導(dǎo)、資源支持和監(jiān)督評估等方面。

以社區(qū)自組織再組織化實(shí)踐為例，基層政府通過引入專業(yè)力量大力孵化培育社區(qū)社會組織，實(shí)現(xiàn)初步的組織化。同時，街道社會組織聯(lián)合會協(xié)同社區(qū)居委會在社區(qū)社會組織中挖掘骨干帶頭人，組建社區(qū)級社會組織聯(lián)合體，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社區(qū)自組織的再組織化。此過程中，基層政府一方面向社區(qū)社會組織提供組織孵化、場地、人員培訓(xùn)等支持，以提升其組織能力和專業(yè)水平；另一方面通過提供政策指導(dǎo)、資金扶持、項(xiàng)目管理等支持，實(shí)施社區(qū)社會組織 “公益創(chuàng)投”項(xiàng)目，以項(xiàng)目實(shí)踐實(shí)訓(xùn)方式，提升社區(qū)社會組織的運(yùn)營能力和參與社區(qū)治理的服務(wù)能力。

在多層級的合作機(jī)制實(shí)踐中，基層政府以社區(qū)社會組織聯(lián)合會等平臺為抓手，通過橫縱協(xié)作貫通，推進(jìn)社區(qū)社會組織不斷由依附于社區(qū)居委會、被動式參與治理向獨(dú)立運(yùn)作、主動式參與社區(qū)建設(shè)發(fā)展轉(zhuǎn)變。而社區(qū)社會組織依附主體的轉(zhuǎn)變及獨(dú)立運(yùn)營能力的增強(qiáng)，則進(jìn)一步為基層政府與社區(qū)社會組織的高效能的協(xié)作創(chuàng)造空間。

（二）共同協(xié)商與分工合作機(jī)制

基層政府和社區(qū)社會組織在社區(qū)治理過程中明確各自的職責(zé)和任務(wù)，即基層政府負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)和資源，制定政策和法規(guī)，而社區(qū)社會組織則可以發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢，提供社區(qū)居民需求的服務(wù)和支持，并由此形成分工合作的模式。共同協(xié)商與分工合作機(jī)制是基層政府與社區(qū)社會組織合作機(jī)制中的重要內(nèi)容。基層政府與社區(qū)社會組織之間的協(xié)商通過制定共同議程、召開會議、磋商和達(dá)成共識、落實(shí)監(jiān)督等方式實(shí)現(xiàn)，以確保雙方在決策過程中的平等參與和民主決策。

以基于社區(qū)網(wǎng)格治理協(xié)作的合作實(shí)踐為例，社區(qū)居委會在社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，整合社區(qū)社會組織力量，引導(dǎo)動員其加入 “微網(wǎng)格”隊(duì)伍，并同步落實(shí) “問題、任務(wù)、責(zé)任”三張清單，通過 “收集—研判—交辦—辦理—跟蹤—反饋”的事務(wù)推進(jìn)機(jī)制及日常聯(lián)系、定期協(xié)商、分工協(xié)作、督促落實(shí)等常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，形成社區(qū)社會組織參與社區(qū)微網(wǎng)格治理的自下而上的工作體系，推動社區(qū)協(xié)同治理。

（三）資源整合與監(jiān)督評估機(jī)制

在合作機(jī)制中，基層政府與社區(qū)社會組織之間的資源共享與整合是關(guān)鍵的要素。這包括財政資源、人力資源、專業(yè)知識和設(shè)施設(shè)備等方面的共享與整合，以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和共同利益的實(shí)現(xiàn)。這種機(jī)制可以通過合作協(xié)議、共享平臺、聯(lián)合項(xiàng)目等方式實(shí)施。合作機(jī)制中的監(jiān)督與評估機(jī)制是確保合作的有效性和質(zhì)量的重要手段，包括進(jìn)行合作活動的監(jiān)督和評估以及制定評估指標(biāo)、開展評估研究和接受社區(qū)居民的反饋等方式，以保證合作機(jī)制的透明度、效果和持續(xù)改進(jìn)。

以基于街道層面的合作實(shí)踐為例，街道通過統(tǒng)籌指導(dǎo)，聯(lián)動整合社會組織聯(lián)合會、社區(qū)居委會、專業(yè)社會組織、社區(qū)社會組織等力量構(gòu)建社區(qū)社會組織從 “入殼”到 “出殼”再到依托公益創(chuàng)投項(xiàng)目進(jìn)行 “實(shí)踐品牌打造”的全鏈路培育發(fā)展模式。在此基礎(chǔ)上，街道對標(biāo)專業(yè)性社會組織的 “5A”評級辦法，制定適用于草根性社區(qū)社會組織的 “5A”評級辦法，并推動實(shí)施。每年街道依據(jù) “5A”評級結(jié)果，確定社區(qū)社會組織項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持額度。對評級不達(dá)標(biāo)的，聯(lián)合專業(yè)力量加強(qiáng)培育管理，促進(jìn)社區(qū)社會組織的規(guī)范化發(fā)展，提升社區(qū)社會組織參與社區(qū)服務(wù)的能力，進(jìn)一步強(qiáng)化政府、社區(qū)社會組織的良好關(guān)系，助力實(shí)現(xiàn) “善治”。

四、合作機(jī)制實(shí)踐反思

（一）合作內(nèi)因與目標(biāo)

基層治理中，社區(qū)承載著政治功能、服務(wù)功能、社會功能、文化功能、情感歸屬功能等。可以說，社區(qū)是居民融合的家園共同體、黨政社群聯(lián)系的橋梁、社會治理的落腳點(diǎn)和切入點(diǎn)。新時代背景下，社區(qū)作為各種主體、政令、資源、需求的交匯點(diǎn)，面臨著基于自身力量薄弱、權(quán)責(zé)不等、資源有限等與行政職能事務(wù)多雜之間的壓力錯位關(guān)系，存在諸多治理困境與挑戰(zhàn)。若要從減負(fù)自上而下繁多的行政工作任務(wù)及滿足自下而上復(fù)雜、多元的居民需求對沖困境中破局，就必須尋求協(xié)作伙伴，整合治理資源，構(gòu)建多元合作途徑，共擔(dān)治理之責(zé)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)減負(fù)及治理效能提升。社區(qū)社會組織基于其生于基層、長于基層、發(fā)展于基層的特點(diǎn)，更易通過發(fā)揮好反映居民訴求、擴(kuò)大居民參與、承接政府職能等作用，當(dāng)好社區(qū)助手角色。

因此，基層政府與社區(qū)社會組織的合作目標(biāo)包括但不限于：助力社區(qū)減負(fù)、改善社區(qū)公共服務(wù)提供，推動社區(qū)資源整合與配置，促進(jìn)社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)，提高社區(qū)的治理效能，實(shí)現(xiàn)社區(qū)靈活善治。

（二）合作的角色分工

基層政府和社區(qū)社會組織在合作中扮演不同的角色。基層政府作為政府行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社區(qū)治理的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)管。社區(qū)社會組織作為社區(qū)居民的代表和服務(wù)提供者，承擔(dān)社區(qū)發(fā)展、居民服務(wù)和社區(qū)參與的責(zé)任。雙方應(yīng)明確各自的角色定位和職責(zé)，實(shí)現(xiàn)合作的互補(bǔ)性和協(xié)同效應(yīng)。

（三）合作共識與基礎(chǔ)

我國的基層政府治理體系更多地依托于科層制行政管理體制。這種治理功能一般按照自上而下命令傳達(dá)式的科層關(guān)系向下傳遞，因而更具執(zhí)行強(qiáng)制性。社區(qū)社會組織作為草根性群眾自組織，行動上具有自發(fā)性、自主性、志愿性，較少受科層結(jié)構(gòu)約束。基于此，以情感認(rèn)同、文化認(rèn)同、政治認(rèn)同、思想認(rèn)同為重點(diǎn)的認(rèn)同共識及以價值交換為代表的利益共識，不可避免地成為社區(qū)社會組織與基層政府合作的聯(lián)結(jié)紐帶與結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。基層政府通過對社區(qū)社會組織進(jìn)行包括平臺建設(shè)、體制機(jī)制建設(shè)、實(shí)踐放權(quán)、營造社區(qū)文化等發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化，不斷擴(kuò)大居民參與，增強(qiáng)居民的歸屬感、認(rèn)同感，激發(fā)社政合作的內(nèi)驅(qū)力。

治理服務(wù)創(chuàng)新在基層政府與社區(qū)社會組織達(dá)成合作共識的基礎(chǔ)上才能得以發(fā)生及維系。社區(qū)社會組織基于價值認(rèn)同、合作性 “權(quán)力”等認(rèn)同共識，以及對所屬社區(qū)、街道等基層政府的信任、認(rèn)可而產(chǎn)生參與治理、共建共治共享的協(xié)作意愿。

（四）重構(gòu)合作關(guān)系形態(tài)

社區(qū)社會組織相較于注冊登記的專業(yè)社會組織而言，不具有獨(dú)立法人資格，同時基于其草根性、非獨(dú)立法人資格特性，其組織松散性、對基層政府強(qiáng)依附性特點(diǎn)更加突出。社區(qū)社會組織的強(qiáng)依附性一方面表現(xiàn)為需要依賴政府的政策支持、資金扶持等資源以促進(jìn)自身的長期發(fā)展；另一方面表現(xiàn)為社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理存在 “等、靠、要”的被動性。基層政府與社區(qū)社會組織關(guān)系形態(tài)重構(gòu)，必須推動社區(qū)社會組織由被動接受管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃幼晕夜芾恚苿悠溆蓪鶎诱栏疥P(guān)系向雙向互動的伙伴協(xié)作關(guān)系轉(zhuǎn)變。

伙伴協(xié)作關(guān)系的前提是主體身份的合法平等性。基層政府與社區(qū)社會組織之間要厘清并明確各自的功能定位、角色關(guān)系。社區(qū)社會組織雖被納入基層政府行政治理體系之中，但不受基層政府的單向、絕對控制，仍具有自己的發(fā)展自主權(quán)。基層政府要關(guān)注到社區(qū)社會組織的發(fā)展需求與意愿，不斷推動資源撥付與置換，構(gòu)建平等協(xié)作的互動關(guān)系。

（五）拓寬合作方式形態(tài)

社區(qū)社會組織可以有效銜接自上而下的政策政令落實(shí)、資源撥付及自下而上的居民訴求反饋、服務(wù)提供，進(jìn)而有效提升社區(qū)治理效果。基層政府與社區(qū)社會組織建立合作關(guān)系的方式可歸集為正式化的合作方式與非正式化的合作方式兩種形態(tài)。正式化的合作形態(tài)可表現(xiàn)為間接性的政府購買服務(wù)，如面向社區(qū)社會組織開展的公益創(chuàng)投項(xiàng)目。間接性的政府購買服務(wù)是基層政府向社區(qū)社會組織賦權(quán)、放權(quán)的重要途徑。非正式化的合作形態(tài)可表現(xiàn)為社區(qū)社會組織參與日常治理實(shí)踐，如基于需求清單的日常環(huán)境清潔服務(wù)，以及基于社區(qū)網(wǎng)格治理協(xié)作的合作實(shí)踐等。非正式化的合作形態(tài)是基層政府基于合作關(guān)系形態(tài)對治理事務(wù)進(jìn)行的轉(zhuǎn)移與交接，是主體雙方基于獨(dú)立自主性進(jìn)行的常態(tài)合作實(shí)踐。基層治理過程中，基層政府可借力行政體系資源優(yōu)勢，保障社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理的合法性，重點(diǎn)推進(jìn)非正式化的合作形態(tài)，拓展參與路徑。

五、結(jié)束語

社區(qū)治理中基層政府與社區(qū)社會組織的合作機(jī)制是推動社區(qū)發(fā)展和提升社區(qū)治理效能的重要因素。基層政府與社區(qū)社會組織的合作需要建立在平等、互信的基礎(chǔ)上。雙方應(yīng)加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，明確各自的角色和責(zé)任，形成有效的合作機(jī)制。同時，政府應(yīng)當(dāng)充分尊重和支持社區(qū)社會組織的合理范圍內(nèi)的自治權(quán)，為其提供必要的政策支持和資源保障，以良好的合作氛圍推動形成緊密的合作關(guān)系，推進(jìn)社區(qū)治理的高效性和可持續(xù)發(fā)展性。

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作者簡介： 郭昊，女，漢族，北京人，博士，講師，研究方向：思想政治教育、黨建及基層治理。