多重模式推進市域治理現代化

劉曉艷　歐雨童　劉穎

摘要：新時代新治理，時代的變遷需要新的治理方式，而市域治理現代化的出現滿足了這一需求。近年來，市域治理漸入佳境，但依舊存在著市域層面統籌治理難度較大、治理協同性不夠、智慧化水平有待提升等問題。本文結合大連市實際經驗，提出從推動市域治理體系整體性發展、提升市域治理現代化協同性、提高市域治理現代化的智慧化水平等方向來增強國家治理能力，開拓市域治理現代化體制機制，加快實現市域治理現代化目標。

關鍵詞：市域治理現代化；政治引領；多重模式

市域治理現代化的創新是維持社會秩序和社會結構穩定性的必要措施。顯而易見，為解決好當今社會治理所面臨的矛盾和困難，推進市域治理現代化對目前的社會治理具有非常深刻的意義。遼寧省大連市將黨組織建設作為工作重點，同時采用 “五治融合”的治理策略，構建多重治理模式推進市域治理現代化，從而走出一條極具大連韻味和特色的市域治理新道路，切實提高了人民群眾的獲得感和幸福感。

一、市域治理現代化的內涵與背景

（一）市域治理現代化的理論內涵

市域治理現代化是黨和國家推動社會治理現代化的總體進程在 “市域”領域內的實現。它是包括概念、系統、制度、體制、方法和能力在內的全面性、多階段、高水平的現代化，既包含明確的內容，也具有潛在的準則。

市域治理現代化有廣義和狹義之分。廣義的市域治理現代化是指區域一體化意義上的大都市圈或大中型城市群，以核心城市為中心向外輻射周邊城市一體化發展、共同繁榮的地方治理格局；狹義的市域治理現代化是指行政區劃意義上的地級市或設區 （縣）的大中型城市，以中心城區為軸心帶動下轄區 （縣）和街道 （鄉鎮）協作發展、共同富強的社會治理格局。無論是廣義還是狹義，與省域治理和縣域相比，市域治理現代化更突出以中心拉動周邊的水平治理層級，更側重市—區 （縣、市）—街道 （鄉鎮）之間的協調治理機制，更倡導黨委、政府、社會、民眾等多元主體共同參與的合作治理體系，是一種強調共建共治共享的新型社會治理格局，是一整套彼此互動、緊密銜接、聯動協調的體制機制和制度安排。[1]

（二）推進市域治理現代化的相關背景

伴隨著城鎮化的快速發展和人口在城市內的高度集中，我國的社會架構、社會組織運行方式以及社會的經濟利益格局都發生了巨大的變化，市域顯然已經成為政治經濟文化相互作用、興旺發展的熱土，同時也是競爭、沖突、矛盾的主要場所。黨中央十分重視我國市域治理現代化。黨的十九屆四中全會提出 “加快推進市域治理現代化”，黨的十九屆五中全會再次指出 “加強和創新市域治理現代化，推動市域治理現代化進程”。黨的二十大報告提出：“完善市域治理現代化體系，加快推進市域治理現代化，提升市域治理水平。”將社會治理體系的改進置于國家安全體系和能力現代化的框架內，并側重于市域層面的治理，反映了對未來五年甚至更長時間應對復雜的國際和國內局勢的戰略評估和全面考量，集中凸顯了市域治理現代化的重要性和緊迫性。大連市政府積極響應中央號召，針對市域治理現代化的方向進行了主動的探究并實施多項有效措施。2022年2月15日，大連市政府發布了 《大連市加快推進基層社會治理現代化建設實施方案》，精確實行 “十個促進”的核心項目、143項實際措施，真真切切讓基層治理 “有資金、有權力、有人員、有事情干”，準確無誤地進一步完善國家市域治理體系。

二、大連市推動市域治理現代化的成果

（一）政治引領，以合力促治理

為更好達成我國市域治理現代化目標，必須發揮黨全面領導和協調各方的核心作用。要充分發揮黨總攬全局、協調各方的關鍵引導作用，理清一順到底的縱向結構，完善相互聯系和互動的橫向機制，構建以黨為核心的市域治理新模式。近年來，大連市認真領會黨中央領導市域治理現代化的核心性構成要素，竭盡全力把完善體制、改良組織、健全治理制度等一系列根本性任務由各級黨組織從上至下 “管轄”起來，提出 “轄域兼顧、點面整合、互聯互動、協同進步”的整體要求，制定發布 《關于全面加強城市基層黨建工作引領基層治理創新的實施意見》等規章制度，構造擁有大連特色的治理形式；堅定守好為人民服務的 “主要思想路線”，時時刻刻地關注著人民群眾在日常生活中的困惑以及難處，自發地攻破困難，解決問題。同時，建立健全居委會、村委會 “大工委”、街道社區 “大黨委”的運行機制，實行好 “一線筑壘”項目建設，推動黨組織向抓黨建、抓統轄、抓管理的主要職責方向凝心聚力。認真管理、教育和指引其他市域治理現代化責任主體，例如，大連市政府經過模范培育基地建立、“祥和鄰里”模范辦事欄目等方法促進、推動了8 000多家駐扎基層前線、具有生命力、為群眾服務、管理模式規范化的基層社區治理組織，高效提升了人民生活質量水平，優化了社區治理服務體系，保障了社會結構系統穩定，促進了和諧社會的發展，走出了一條擁有大連特點、遵循市域治理現代化規律、遵從新時代新使命發展需要的市域治理現代化新路子。

（二）多重模式，以創新促治理

當今社會，社會成員階層屬性多樣化，其所包含的社會成員利益多元不一，不同成員的利益訴求也變得十分復雜。為了維持社會系統的活力以及和諧有序的動態平衡，必須要打造和維持 “共享”的市域治理現代化新模式。大連市引導智慧智能城市的建立，創建了 “一網通辦”和 “一網統管”的政務系統，為市域治理現代化建設數據庫、轉化工作流程、精簡制度體系，使得市域治理新模式的實行更快更強更加卓越。以 “互聯網+”支撐 “平安大連”建設為核心舉措，推進城市管理綜合信息化平臺和 “雪亮工程”項目，構建了 “互聯網+視頻監督”的綜合治理模式，大連市在市域治理現代化這條道路上，總結出了大連特色經驗，成功獲得了平安建設的最高等級成就 “長安杯”。同時，還將地方政府的治理和服務以 “黨建+網格化”的新型模式聯接起來。截至目前，大連市已經成功創立了5 000多個網格黨組織和2 000多個網格社區，市內各個轄區不斷探尋、改良 “黨建+網格化”模式，通過權力、物力、人力、財力以及服務的下沉來實現 “小事情不出網格、社區街道”，并且發動群眾的力量推動 “黨建+網格化”模式的發展，推進我國市域治理現代化服務能力的提高。

三、困境以及突破路徑

（一）市域層面統籌治理難度較大

目前，盡管大連市各區縣均已出臺了有關市域治理現代化的制度文件，但仍存在著一些問題，如缺乏時效性、協調不夠等。隨著區域經濟的發展，大連市許多村屯土地基本上已經完成了土地征用，大多數農民已經成為城鎮居民，但長久以來的城鄉二元分治格局，造成我國社會治理中的城鄉二元分裂，制度的落后和屬性的不一致導致人浮于事、無所事事的情況較為明顯。隨著城市化進程的加快，社會矛盾日益突出，出現了交通擁擠、環境污染等一系列 “城市病”。城市地區的社會矛盾日益激化，如教育、醫療和其他社會公共服務以及居民收入分配的不平衡。另外，城市治理現代化體制的不健全也增加了城市治理的難度。市域治理工作的統一布局和總體實施面臨諸多的障礙。

（二）市域治理協同性不夠

大連市域治理的行政主體垂直層次與水平層次之間權責不清，政府與社會之間邊界模糊，協同度不夠，造成區域治理主體間缺乏協同，部門間相互獨立，難以形成區域治理合力。部分民眾對社會事務的關注程度較低，民眾參與城市治理的積極性較低，對市域治理工作不認同、不理解。各級政府部門之間的配合不夠緊密，有些部門對自己應行使的權利和應履行的義務認識不充分，在 “條塊分割”的政府管理體系下，各級政府將治理工作層層下放到基層，“權力與責任不對稱”的基層政府為了滿足績效評估的需求，常常會采取部分形式創新的方式進行應對，沒有起到應有的作用。同時，城市治理的協同程度還不夠高，市域治理的現代化推進艱難。

（三）智慧化水平有待提升

在市域治理現代化的工作中，數字技術與市域治理的融合程度并不高，因為治理主體對大數據的特點、優勢及發展的理解不夠，各個部門之間缺乏溝通與協作的機制，造成了數據資源的利用效率不高，只能在具體的治理工作中發揮輔助作用。例如，大連市各市區都設有大量繁多、混亂、復雜的缺乏統籌管理的政府移動應用程序或小程序。電子許可證制度很難實現相互承認和信任，難以支持政務事項 “一次性處理”和 “全省通辦”。市域治理現代化需要跨部門、跨區域的信息資源共享，但是由于部門間的信息壁壘，導致市域治理的智慧互聯與數據融合難以實現，這極大地降低了市域治理現代化的水平。[2]

四、創新大連市市域治理現代化的路徑

（一）推動市域治理體系整體性發展

從經濟整體發展的角度出發，突破城鄉界限，整合城鄉資源，統籌安排全市工業發展規劃、土地利用規劃、城鄉建設規劃、環境保護規劃 “四規合一”，確保各種規劃設計的緊密銜接，互相促進、互相配合。將大連的城鎮和農村納入到市域治理現代化的框架內，對其進行整體規劃，以解決城鄉社會治理問題，完善社會流動管理機制，強化對流動人口的服務與管理。在此基礎上，結合大連市自身的特點，建立一套完善、科學、規范、有效的城市經營體系。

以城市的實際出發充分利用大連的地域優勢。一是發揮大連在東北亞地區交通樞紐中心和物流中心的作用，帶動周邊地區的發展；二是發揮大連在對外開放中的龍頭帶動作用，形成以大連為核心，輻射周邊地區、帶動全省經濟發展的東北區域中心城市。

（二）提升市域治理現代化協同性

要提高城市治理的協同性，必須從完善制度、健全制度、完善主體協同等方面，把社會治理和黨的建設有機地結合在一起，使錯綜復雜的制度更加制度化、規范化，加強黨的領導，加強不同地區和不同組織之間的資源共享和交流合作，促進城市治理現代化的制度和機制建設。基層政府要為群眾提供一個更方便的交流與溝通的平臺，讓更多的人真正地參與到社會的治理之中。

（三）提高市域治理現代化的智慧化水平

在做好頂層設計的基礎上，理清新一代建設智慧城市的總體思路。在建設新的智慧城市時，建設數字政府、推行 “一網通辦”、發揮區域科技人才的優勢，把大數據技術融入到區域治理系統中。隨著人們收入的增加和消費習慣的變化，對公共服務的需求日益增多，“互聯網+政務服務”可使公共服務越來越便捷，要充分發揮數字資源的作用，建立可以共享數據的移動應用平臺，讓人們能隨時隨地地享受到 “數字城市生活”，以數字化來推進市域治理的現代化。

在大連市，智慧化建設已經開始落地，如大連市公安局推行的 “智慧警務”、大連市交通委員會推行的 “智慧交通”等，都是智慧化建設的成功案例。然而，要想提高大連市的治理現代化水平，還需要進一步完善智慧化建設。首先，要加強數據的共享和整合。不同部門之間的數據孤島現象仍然存在，需要通過政府主導的平臺將數據進行整合和共享。其次，要提高數據的安全保障。隨著物聯網技術的應用，信息資源日益豐富，信息資源的安全性問題也日益突出。所以，必須要有一個健全的數據安全保護機制，加強數據隱私保護。最后，在推進智慧化建設的過程中，政府也應當注重民生需求，加強市民的參與和反饋。提高大連市的治理現代化水平，智慧化建設是必不可少的重要環節。相信在不久的將來，大連市將成為智慧城市建設的典范。[3]

五、結束語

目前我們國家正在經歷著社會政治、經濟的轉型，社會治理所面對的國內環境變得越發復雜，而國際形勢也十分嚴峻，不容小覷。為解決好社會治理所面臨的矛盾和困難，需要不斷創新社會治理機制和措施。市域治理現代化的建立是黨和國家進一步推進社會治理的全面深化，是更好的建設社會秩序和維持社會結構穩定性的的必要措施。顯而易見，建立市域治理現代化對目前的社會治理是恰到好處，具有非常深刻的意義。要加速推進城市治理的現代化，就要緊緊把握 “讓群眾滿意”的基本要求，不斷加強黨的領導、組織和號召力。與此同時，還需要在理順體制機制上做文章，讓市域治理現代化的各項工作成為常態化、長效化的工作，堅持技術創新，將重點放在提高市域治理現代化指揮系統的信息化水平上，更加重視將社會各方的力量都聚集起來，形成一種多管齊下、全民參與的強大合力。放眼未來，大連市要更加積極主動的為市域治理現代化提出優化路徑，要深度融合本市治理現代化的真實情況，并且高度贊揚和鼓勵基層組織在推動市域治理現代化的方式方法上面大膽摸索試驗，不斷為推進市域治理現代化注入新興力量。

參考文獻：

[1] 龐金友.“中國之治”的市域之維 新時代市域治理現代化的邏輯與方略[J].人民論壇，2020，69（35）：78-80.

[2] 閔長毅.市域社會治理現代化：有機團結與法治紐帶[J].社會科學家，2023（03）：107-112.

[3] 趙竹茵.市域社會治理現代化的深層邏輯：基于國家構建視角[J].探求，2023（03）：74-86.

基金項目： “大連民族大學創新創業訓練計劃 （國家級202312026005）”資助。

作者簡介： 劉曉艷，女，漢族，重慶人，本科在讀，研究方向：行政管理研究；

歐雨童，女，漢族，遼寧鐵嶺人，本科在讀，研究方向：行政管理研究；

劉穎 （通訊作者），女，漢族，遼寧大連人，博士，行政管理系教師、副教授，研究方向：政治學理論與公共政策研究。