農村集體承包合同清理整治路徑探析

2023-11-02 16:05:08朱友添

廣西糖業 2023年3期

朱友添

摘要：農村集體資產資源是推進鄉村振興的重要物質基礎，但近年來農村集體資產資源是腐敗多發領域。以福建省漳州市平和縣為例，由于農村集體合同存在低價包、“冤大頭”合同、長期包和合同不規范等問題，造成集體資產資源流失，村集體守不住“錢袋子”，阻礙了鄉村振興全面發展。針對農村集體資產監管突出問題，平和縣推廣“四定一督”工作機制，全面推行村集體清產核資“三會一公開、五人聯簽背書”制度，以“不怕問題多”的工作理念，深入到“深水區”進行清理整治，扎實把合同清理整治工作推向新高度，將整改措施制度化、長效化。

關鍵詞：農村集體；承包合同；資產資源；清理整治

中圖分類號：F321.1；F323? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A 文章編號：2095-820X（2023）03-0045-03

0 引言

福建省漳州市平和縣全境面積2309.57 km2，2021年常住人口45.3萬人，轄17個鄉鎮（場、區），是原中央蘇區縣、省重點革命老區縣和省級扶貧開發重點縣，多年來通過山地資源開發種果實現農民脫貧致富目標，2022年全縣柑橘類水果種植面積達4.85萬hm2。村集體嘗試承包經營權自愿有償退出機制［1］，2023年全縣通過深入到“深水區”進行整治，實行“五聯簽”工作法，縣鄉紀委跟進監督，截至5月底，全縣共清理村集體合同2614份，較去年清理整治合同增加629份，已整改問題合同312份，已追繳263.53萬元。

1 存在問題

通過審核，發現農村集體合同主要存在以下問題：（1）拖欠承包金。截至2023年5月底，共清理拖欠承包金合同570份，金額683.47萬元。（2）超法定年限。耕地承包超法定期限（二輪延包年限為2028年止）107份；山地承包期限超法定年限（法定期限最長70年）18份。（3）“冤大頭”合同。如存在合同約定到期乙方對標的物投資進行折價歸還條款、到期果樹折價補償歸還或按比例分成等，村集體存在“冤大頭”等條款不規范合同214件，造成合同到期村集體無法收回資產資源現象。（4）程序不合規。改革開放初期，農村集體為了響應省市扶貧開發號召，特別是農村集體山地“誰種誰有”政策，農民上山開發種果，造成村集體山地資源流失［2］。《村民組織法》規定，村集體重大事項村民代表會議有2/3以上的人員參加方可召開，所作決定應當經到會人員的過半數同意，然而審核村集體合同多數未經村民代表會議通過意見。農村集體資產資源租賃、承包，合同存在簽訂不規范、要素不全、條款不明等問題，部分責任和義務未明確，造成農村集體利益受損［3］。

2 原因分析

2.1 清理整治不到位

現任村干部對于前任村干部主持處置的合同，在清理整治工作中存在不愿意、不敢理的畏難情緒，顧慮多，造成資產資源被侵占、低價包、無合同等現象出現［4］。

2.2 未建立約束機制

因以前低價包合同簽訂時未有相關依據或價格指引，部分合同條款約定期滿對乙方投入進行折價補償歸還，且經有關部門公證，造成村集體沒有能力收回集體資產資源［5，6］。

2.3 制度不健全

由于原來承包合同未對資產資源處置統一制定低價、規范的處置程序和合理年限，以及約束條款，造成農村集體合同低價包、權力包。

3 路徑探析

2022年8月以前，平和縣推動農村集體“三資”清理整治工作雖初顯成效，但仍存在基層數據虛報瞞報、口頭合同和部分個人合同村級掌握不全等問題，全縣合同清理數只有1985份，未能達到整治預期效果。為深入開展“深水區”整治，進一步將“三資”清理整治工作落實落細，從2023年4月起，創新推行分階段、分步驟“五聯簽”工作法，層層壓實責任，做到清理整治與監督同步進行，明確工作責任，全面推動“三資”底數摸清摸實摸到位，增強村集體功能，助力鄉村振興［3］。

3.1 宣傳部署造氛圍

2023年初，由縣政府、縣紀委全面部署“三資”清理整治工作，要求各鄉鎮動員各村組織召開村“兩委”會、黨員大會、村民代表大會等，做到“三會一公開”，宣傳發動“三資”清產核資，全面部署清查資產資源工作，層層傳達學習上級有關清理整治政策要求，對村集體資產資源處置、未處置、侵占資產資源行為、低價包、權力包、關系包等進行全面清理填報。通過開通鎮級舉報電話、設立鎮村舉報箱、發布公告、宣傳車、微信群、印發材料等宣傳方式，營造濃厚整治氛圍，提高群眾積極參與意識，撬動“深水區”問題整治。組織參加會議每人一表填報《村集體資產資源情況反映表》并簽名，匯總后公示7天，接受村民監督。如山格鎮通過村召開村民代表大會清理到期合同及征地終止合同100份，蘆溪鎮山崗村增加清理1份水電“賣斷”合同。

3.2 “五聯簽字”摸實底

在前期農村集體“三資”清理整治工作中，根據底數清單和部分群眾反映，農村集體“三資”數據摸底存在不清、不實等問題，直接導致清理整治工作不徹底。為深入推進農村集體“三資”清理整治工作，從2023年4月起，推行分階段、分步驟“五聯簽”工作法，切實提升鎮、村責任感，保障“三資”底數真實性，確保清理整治工作實效。落實“五人聯簽背書”，即《村集體資產資源情況反映匯總表》由村黨組織書記核實無誤后簽名上報；鎮包村領導、分管領導下沉一線，對反饋情況復核簽名后交由鎮黨委書記、鎮長審核簽字；經村黨組織書記、包村領導、分管領導、鎮黨委書記和鎮長五人“簽字背書”后，才能錄入“三資”監管平臺并報縣農業農村局備案。通過“五人聯簽”數據匯總，截至2023年5月底，全縣清理村集體合同較去年多629份，“三資”清理整治摸底工作取得實效。如通過召開村民代表會議，大溪鎮村集體增加76份資產資源承包合同，蘆溪鎮東槐村增加1份果園承包合同。

3.3 依法依規審合同

根據《農村土地承包法》等法律及上級有關部門規定，2018年11月之前山地承包期限一般不超70年，耕地承包一般不超30年；2018年11月—2022年7月，農村集體資產資源處置原則上村集體不得一次性收取超過3年的集體資產資源承包、租賃收益，防止寅吃卯糧［7］；2022年8月以后，原則上各村的集體資產資源處置期限應與村黨組織、村委會任期相當。重點從以下幾個方面審核：審核合同是否超過法定年限。資產資源核算年畝承包款、投資合同投資分成情況、固定資產（廠房）核算年平方承包款，到期本金是否無償收回；同一標的不同合同承包金比對，分析是否存在低價包、權力包。重點審核合同條款期滿收回或續包是否按比例分成、期滿是否無償歸還村集體、是否辦理林權證、期滿繼續承包條件等約定處置方法；審核是否存在“冤大頭”合同。合同面積是否真實，如無面積、無四至、無面積有四至、面積用“約”等合同條款情況。審核合同法人是否簽名、是否有見證書、審查合同村民代表會議等情況，做好相關記錄。

3.4 明晰問題抓整改

堅持以“主動發現問題、主動思考問題、主動解決問題”為導向，督促各鄉鎮在抓好問題合同整治的同時，更注重治本和預防，邊整改邊探索［8，9］，著力從個性問題中找出共性問題，以“不怕問題多”的工作理念，從“面”上問題挖掘“根”上的原因。2023年以來，在整治過程中促進問題合同由初期539個、中期570個，到目前920個，縣農業農村局針對各村（居）情況表進行梳理匯總列出問題清單后，及時將920個問題返回到鄉鎮，逐個明確村級處置責任人、鄉鎮級處置責任人，按照分類處置及處置時間要求，壓緊壓實問題整改工作責任，逐個問題逐項整改。同時，按照“邊整改、邊總結”的原則，舉一反三，研究治本之策，將整改措施制度化、長效化，防止同類問題再次發生。如蘆溪鎮樹林村等5個村發包給某個企業5份農村土地承包經營權委托流轉合同，共拖欠承包金43.76萬元全部收回。

3.5 跟蹤督導促推進

由縣紀委監委、黨風政風監督室、農業農村局等部門抽調人員跟進督導“五人聯簽”工作落實，重點對全縣16個鄉鎮（區）農村集體“三資”監管存在問題，開展一月一督導、一季度一分析，每個鄉鎮選擇4～5個村開展專項督導，深入剖析“三資”領域存在問題，羅列各鄉鎮任務清單、問題清單、責任清單和整改清單，匯總督導情況后報告縣紀委監委，根據問題類型進行分類處置，推動點上問題即知即改，面上問題強化職能部門深化風險防控［10］。同時，各鄉鎮紀委全程同步跟進各村資產資源交易［11］，每月核查“三資”清理清單臺賬，及時上報鄉鎮，杜絕“小微權力”任性妄為。

3.6 問題整改再細化

以“不怕問題多”的理念，督促鄉鎮在問題合同整治期間，對于新發現的問題繼續填報，邊整改邊發現問題，促進問題在鄉鎮級化解［12］；對于難以解決的合同案例，需縣里解決的問題進行匯總，縣農村集體“三資”整治工作專班小組召集相關部門，聘請專業律師進行解決。截至2023年5月底，全縣已收集鄉鎮上報案例16個，相關問題11個，由縣“三資”整治工作專班小組逐步細化協調解決。

3.7 平臺監管再跟蹤

有關村集體合同、資產、資源數據錄入《漳州市“三資”監管預警平臺》，做好合同承包金收繳、承包期限到期提前預警管理，包括合同文本、承包方身份證、催款通知書、承包金上交憑據、招投標過程、會議記錄等相關信息，做到一宗一冊一檔內容錄入，確保預警平臺監管有效。縣鄉反饋平臺監管問題，及時落實整改措施。

3.8 “四定一督”推治本

平和縣通過“三個中心”建設，建立“四定一督”機制，即定底價、定年限、定程序、定約束條款，縣鄉紀委全程監督；該機制內容上做到做法公開、價格公開、過程公開、結果公開、責任公開等“五個公開”［13］，方式上做到會中議、群里曬、墻上亮、掌中看等“四個公開”；建立健全《農村集體資產資源處置管理制度》《鄉鎮村集體資產資源處置流程》及《農村土地承包經營權承包合同》范本要求等，有效從根本上解決低價包、權力包、合同不規范等問題。

4 結語

一年多來，平和縣推廣“四定一督”工作機制，把合同清理整治工作推向新高度，深入到“深水區”進行清理整治，按照“邊整改、邊總結”的原則，以“不怕問題多”的工作理念，分類清理、區別對待、客觀處置，舉一反三，研究治本之策，執行“五聯簽”工作法，清理問題到位，整改措施有力，取得明顯成效。

參考文獻

［1］王常偉，顧海英. 基于政府與市場角色厘定的農村土地承包經營權自愿有償退出機制研究［J］. 中國農村經濟，2023（4）：2-29.

［2］黃曉懿. 我國農村土地流轉的現狀與優化建議［J］. 山西農經，2023（9）：65-67.

［3］林元城，楊忍，葛語思. 農村土地綜合整治助力鄉村振興的內在邏輯與傳導機制［J］. 規劃師，2023，39（5）：12-18.

［4］喻小倩. 鄉村振興背景下農村土地利用存在的問題及對策［J］. 農村經濟與科技，2023，34（8）：33-36.

［5］楊波. 農村土地管理的主要問題及對策［J］. 低碳世界，2023，13（4）：136-138.

［6］王恬恬. 鄉村振興背景下河南省農村土地流轉存在問題及對策研究［J］. 山西農經，2023（6）：69-72.

［7］程晨. 法治鄉村建設視域農村土地確權法律制度分析［J］. 農業經濟，2023（4）：97-98.

［8］李春光. 新中國成立以來農村土地管理的法律變革與發展［J］. 農業經濟，2022（12）：93-94.

［9］許建忠. 充分利用農村土地資源發展集體經濟的措施分析［J］. 山西農經，2022（23）：82-84.