黑龍江省規模性返貧風險阻斷對策的研究

張長青,王則佳

(黑龍江八一農墾大學經濟管理學院,黑龍江大慶 163000)

2022年中央一號文件指出,要堅定不移地維護我國糧食安全,加強對小規模貧困地區的防控,確保國家經濟發展和社會進步。為了確保糧食和重要農產品的供應,必須切實調整農業結構,嚴格控制1.2億hm2(18億畝)耕地的使用,確保6 500億kg的播種面積和產量,并且擴大大豆和油料的生產,以達到規定的可考核成效[1]。鞏固和擴大脫貧成效,健全監督與支持,加強對重點地區的支持,以促進扶貧政策的落實。切實做到貧困人口不返貧,困難群眾生活水平進一步提高。當前,由于貧困人口存在返貧風險,邊緣人存在返貧危險,消除不穩定戶和邊緣易致貧戶返貧趨勢,是鞏固和打贏全局的新思路。堅持“三個基本原則”,即堅持“三條底線”,即“堅持底線,避免大面積返貧”。2022年政府工作報告在加強和完善防治返貧監測與救助等方面,使鄉村振興工作取得了較大的成績。一系列的政策組合拳,從建立和完善預防返貧的監管和救助,到扶持發展特色工業,加強鄉村振興工作,以促進鄉村地區的發展,使其基礎更牢固,效果更持久。因此,為確保脫貧攻堅質量,黑龍江省在精準扶貧轉向鄉村振興工作期間指出,必須把鞏固遏制返貧作為重點工作來抓,盡最大努力保護好脫貧攻堅成果。由于貧困地區情況多變,造成貧困人口致貧的原因千奇百怪,且呈現出時效性、動態性的特點。所以,有效預防返貧的措施是非常必要的。從“一次貧窮”階段轉向“一次鞏固”再到“一次鞏固一次”的新階段,是“三農”工作重心轉移階段的關鍵性任務,所以,有效預防返貧的措施是非常必要的。

1 黑龍江省精準扶貧現狀

1.1 扶貧主體積極推進黑龍江省政府在實施脫貧攻堅政策中注重精準,針對不同地區、不同貧困家庭的具體情況,有針對性地制定脫貧攻堅措施,分類施策[2]。段新宇等[3]在“科技興農”的指導下,為黑龍江省產業精準扶貧提出了有效的對策建議。在黑龍江省精準扶貧過程中,地方政府充分展示了領導力,通過優化扶貧政策,推動產業扶貧、金融扶貧和教育扶貧等多種措施[4]。黑龍江省拜泉縣新生鄉光復村黨支部充分發揮黨組織的引領作用,圍繞村級產業發展,加強農村振興建設,切實提高村民幸福指數,實現了鞏固脫貧成果與農村振興有效銜接,政府多次邀請黑龍江省農業科學院農技專家來鎮講學,倡導“種養結合”,創新產業發展思路,不斷壯大村集體經濟,積極探索“黨支部+合作社+農戶”模式,以“種、養”相結合的方式發展特色農業產業。牽頭組建農業合作社5個,并延長產業鏈條,建立冷庫,為村民增收和壯大村集體經濟打下了基礎。該村目前固定資產超過700萬元。就地取材、就地加工、保護生態、供應綠色農產品,由大企業帶動的扶貧行業。黑龍江省各大企業、大集團積極開展扶貧幫困活動,認真落實定點幫扶工作。牡丹江市供銷社以食用菌為基礎,以“龍頭企業+產業扶貧基地+合作社+貧困戶”的方式進行扶貧。2018 年,通過發揮經營規模、利用先進設備和先進生產技術,有效解決產業鏈條上的“熔斷”現象,為精準扶貧、脫貧增收提供有力支撐,確定 10 戶幫扶對象脫貧,以新型農業經營為主導的產業扶貧。

1.2 產業扶貧方式多元黑龍江省產業扶貧模式包括發展特色農業、充分利用旅游資源和加強技術培訓等多種方式,以增加農村貧困人口的收入來源[5]。一是農產品產地深加工。在貫徹落實習近平總書記講話精神中,黑龍江省把“糧頭食尾”“農頭工尾”作為扶貧攻堅產業的重要手段,大力發展農產品深加工,延伸產業鏈條,以“糧頭食尾”為抓手,2018年,五常市興隆鄉發展了79個貧困家庭,通過發展甜玉米深加工產業,實現了人均增收1 100元。二是發展特色產業。2016年5月,5戶貧困戶在“精準扶貧”和綏棱縣泥爾河鄉撫北村“玫瑰園”的扶持下,參與種植玫瑰花,并簽約入股,使當地人均純收入超過1 500元,為當地經濟發展帶來了積極的影響。三是特色養殖得到發展。大慶市杜爾伯特縣谷實公司采取“用扶貧資金收購貧困戶仔豬、龍頭企業貸款、企業托養”的發展模式,利用扶貧資金和鄉鎮綜合開發辦公室的資金,通過年終發放的扶貧資金,幫助困難家庭1 166戶74人。四是發揮了積極的推動作用,促進了旅游產業和特色產業的發展。休閑農業在黑龍江省的發展,成為農業發展新一輪新亮點。佳木斯市街津口鄉為實現精準扶貧,積極組織附近貧困群眾到景區聘請貧困戶參與勞動,制作魚皮制品、樺樹皮制品、剪紙等工藝品,打造扶貧新模式。青岡縣積極推進以玉米、漢麻、葵花南瓜、畜禽為主的玉米淀粉、玉米油四大百億產業園區和倉儲物流等服務項目加快推進,以實現“千億產值貢獻”為目標,以龍鳳玉米有限公司為核心內容,玉米綜合加工能力達到260萬t。2018年GDP達800億元,稅收近10億元,為地方經濟再添新活力。圍繞紡織、生物醫藥、新型建材等產業布局,金達股份將主導漢麻百億產業園建設。力爭在5～8年,實現年產值過1 000億元的目標。遵循“輸血造血”的政策,確保每個貧戶家庭擁有2個增收項目。該縣74家龍頭企業和合作社按照“龍頭企業+合作社+貧困戶”的產業經濟化工作模式,對15 717戶貧困戶實施了幫扶(次),使貧困戶戶均增收1 200元。對建檔立卡貧困戶,采取以戶代貸、以社代貸、抱團發展等多種金融扶貧措施,進一步快速發展其種植、畜牧工程項目,累計投放幫扶小額信用貸款3.68億元,對農戶小額信用貸款給予全額貼息,真正讓扶貧貧困戶得到實惠。

1.3 產業扶貧的主要成績一是建立各方有效利益關系,把產業扶貧與企業與貧困戶利益、責任、農產品加工、銷售實現增值作為產業扶貧的最根本、最有效、最長效的途徑。二是積極發展特色產業,在發展特色工業上,要充分利用自身優勢,根據自己的發展規劃,發展出一批有地方特色的農業工業。三是貧困群眾積極性得到充分發揮。怎樣使貧困人口擺脫“幫拖拽”的觀念,激勵其脫貧不返貧,是衡量其實施成效的最佳成績單。瞄準精準扶貧產業,特別是通過利益掛鉤的方式,提高了困難群眾的幫扶積極性。黑龍江省脫貧攻堅成效顯著,貧困人口有所減少,農村基礎設施有所改善,但返貧風險仍在一定程度上存在[6]。

2 黑龍江省規模性返貧的誘致因素

2.1 自然因素黑龍江省作為我國第一產糧大省,農業在全省經濟中的地位舉足輕重。2012年第一產業產值占比為12.48%,而到了2021年,這一比例已經從12.48%上升到18.30%,這一趨勢表明黑龍江省正在以強勁的勢頭推動農業產業發展,而耕作這一基礎產業在黑龍江省的地位也日益重要[7],這一基礎產業也將為黑龍江省創造更多的經濟增長。黑龍江省2021年農業總產值6 460.0億元,其中種植業產值4 099.5億元,占比63.46%,這一數據表明,“靠天吃飯”的農耕經濟的社會特殊性,將大大增加黑龍江省農村經濟面臨的返貧風險,自然災害將嚴重沖擊黑龍江省農村經濟,對農民人均收入和糧食減收有直接的影響。對此,為了促進農村新經濟的可持續發展,實現農村脫貧致富奔小康的目標,當地政府必須采取強有力的措施,加強農業結構調整,使農民收入水平進一步提高。因災返貧、因災致貧,給剛剛實現脫貧致富的農民帶來巨大風險,沒有太多的增收渠道,以及可能使他們再次陷入貧困的自然災害,都將對“因災返貧”的扶貧工作造成巨大不利。

2.2 教育因素一方面,由于長期以來農村經濟落后,教育資源缺乏,不少人因貧困而輟學,“因陋就簡”現象的發生,阻礙了農村脫貧進程。目前,許多鄉村居民滿足于現狀,只追求基本需求而不追求更高的生活品質,缺乏進取心。另一方面,“因學致貧”的出現是農村貧困現象的一種原因,這種現象由于我國義務教育的普及,在基礎教育階段表現得更為明顯,貧困家庭的教育投資回報較為穩定,但經濟貧困的困境和經營風險短期內仍存在于貧困家庭中,因為學校投資回報的長期性和不確定性,經濟貧困的困境和經營風險在一定程度上這對他們來說是一次更大的挑戰,也是一次更艱難的挑戰。企業提供的工作崗位越來越少,而隨著經濟發展速度的放緩,越來越多的大學畢業生使得找工作的競爭變得更加慘烈。貧困農戶的畢業生面對更加嚴酷的就業挑戰,使得貧困人口的生存期限變得更加漫長。農村返貧問題,教育因素起關鍵作用。黑龍江省農村地區教育資源不足,教育水平較低,這可能導致貧困家庭難以通過教育改善生活[8]。

2.3 社會因素基礎設施建設不完善。社保不僅能夠保障人們的基本生活需求,還能調節收入分配差距,有效地減少乃至消除貧困。但是,黑龍江省農村社會保障仍存在諸多不足,主要是保障范圍有限,支付比例偏低,“因病返貧”問題易發多發,農村社會保障面臨較大困難。然而,農村社會保險的參保主要取決于個人意愿,導致部分人不愿意或者未參保,從而降低了他們抵御風險的能力。再加上農村經濟比較落后,所以社會保障資源比較缺乏。到2016年,僅養老方面的缺口在黑龍江省已達到一定程度。

2.4 自身因素2019年7月,黑龍江省“因病致殘、因病致貧”的貧困戶中,剩余貧困戶占80%以上。這表明,由于勞動技能有限,他們未能完全享受產業扶貧優惠政策和求職扶持的幫助。再加上殘疾人勞動能力遠低于普通人,而農村福利政策落后于大中城市,僅憑建檔立卡政策難以實現這部分人口的全面脫貧致富。在2020年實現全民脫貧的同時,給社會帶來巨大不確定性的家庭在遭遇不測時,如果缺乏穩定的生活收入和完善的社會保障體系,依然難以杜絕“返貧”現象的發生。

總之,各種原因導致了大規模的返貧,貧困人口的思想觀念、知識技能等因素相互交織、相互影響,使得治理扶貧工作更加復雜、更加具有不確定性。

3 防止過渡期發生規模性返貧的對策建議

3.1 加大鄉村工程,積極推進鄉村經濟社會蓬勃發展改善農村基礎設施建設是經濟發展的關鍵因素,這一點無論是“乘數效應”,還是進一步提高資金效益,都是推動農村經濟發展的關鍵因素。但農村基礎設施發展緩慢,最主要的原因還是資金緊張。因此,當地政府應該根據自身財政實際情況,合理安排資金的投入,并向社會各界籌募基金,以激發興建基礎配套的主動性,緩和資金緊張的狀況。

要加大農業結構調整力度,健全現代農產品價值體系,制定合理的最低收購價優惠政策,確保農民生活水平低成本,進一步發展農村經濟社會。農業產業結構調整,已經成為一個迫在眉睫的課題。為此,應當以市場經濟需求為導向,加大農產品質量的投入,建立育種基地,提升農業科技水平,培育高質量產品,以滿足新型消費市場需求。要把“產—加—銷”3個環節緊密結合起來,把龍頭企業建立起來,把農業產業鏈做大,才能推動產業化進程。黑龍江省要加大對農村項目的投入力度,提升農村基礎設施水平,促進農村經濟社會蓬勃發展,以防止出現大規模返貧現象[9]。

3.2 加快吸引高素質人才,構建黑龍江省人才聚集戰略載體為了更好地吸引高素質人才到農村地區,黑龍江省應當加強人才培養政策,為農村貧困地區輸送教育、醫療等方面的優秀人才[10]。加快吸引和集聚優質人才,更好地推動“人才振興60條”政策落地。策劃召開專題新聞發布會,采取微視頻、微動漫、圖解、海報等多種方式,通過政府部門官方網站、微信群等多種渠道進行宣傳,適時發布政策信息,進一步推動“人才振興60條”政策的宣傳和落實,提高“人才振興60條”政策的知曉度和專家學者、用人單位的知名度,在政府網站、微信、微信上推廣人才,在人員使用上進一步促進“人才振興60條”政策達到最優效果。

積極推進“1+1+N”人才政策體系建設,制定了一系列有益的職稱評定、崗位安排、薪酬待遇、科技成果轉化、科研經費使用等方面的優惠政策措施,促進了黑龍江人才發展的制度優勢得到有效和更好發揮。黑龍江省自然科學基金項目和省級人才支持項目分別采用“負面清單”和“包干制”,為更好地促進科研經費的應用,為人員集中精力搞研究、集中攻關提供了良好的環境。在服務的精準性和規范性上,也加大了對高端人才的服務保障。

圍繞支持創新團隊和先進人才開展核心技術突破和技術基礎研發,重點實施支撐黑龍江經濟社會發展水平的重大人才支持行動計劃,加大人才培養行動計劃建設的進一步優化更新力度,培育科學創新的戰略團隊。全面推進“政校企”建設,依托“大國工匠”“龍江工匠”“政校企”聯合培養模式,依托職業技能等級管理體系,依托工程科技團隊創新能力提升與理解,依托卓越工程師隊伍培養,力爭再上臺階。

為了更好地發揮黑龍江省的人才優勢,努力建設一流的科技創新平臺,加快構建一個具有國際競爭力的人才聚集戰略級載體,以哈爾濱為核心,其他市(地)各具特色,相互協同,共同推動黑龍江省的人才聚集城市示范區建設,以期獲得更多的政策優惠。要精心選擇本科現代學院的建設點和培育單位,加快省級示范基地和產業園區建設,加強高校人才培養策源地建設,通過投入資金和精力,建設高水平大學和優勢特色學科,推動提升高校教育質量和社會影響力。

支持本地就業。為滿足當地從業人員的合理需求,政府應采取有力措施,提供充足的政策支持和完善的基礎設施。此外,應為創新創業人才提供超額津貼補償,并為其自由創造晉升機會和考核激勵機制,提高其對未來的期望值,以鼓勵其發揮更大潛能。支持創業,建立創業產業園和專項創業基金體系,對新創中小企業提供包括創業場地優惠、投融資優惠、法律法規等全方位扶持,響應“雙創”號召;對新設立的中小企業,在辦理行政手續時予以精簡,減少其在創業過程中的種種牽絆;同樣,對提高創業者創業技能的創業者,進行創業培訓,提供創業咨詢服務。優化營商環境,以創業帶動就業為目標,扶持新興企業發展。

3.3 貫徹落實扶貧制度,創新扶貧方式黑龍江省為遏制農村貧困人口返貧趨勢,落實扶貧制度,創新扶貧方式,進一步優化產業扶貧政策,提高政策實施效果[11]。為更好地幫助貧困群體,政府部門應將扶貧工作績效予以量化,并建立一套完整的政策體系,確保扶貧目標與工作績效相互關聯。同時,政府部門應監督扶貧工作人員按期完成任務,并為貧困人口提供具體的幫助。只有這樣,政府部門才能落實到位,官員盡責,群眾受益。

幫扶工作任務艱巨,因為每家的困難情況都不一樣。因此,采取的扶貧方式應該針對不同的情況,根據時間、地點和方式進行調整。一種有效方法是結對幫扶,主要是通過提供關愛、服務和政策支持來協助貧困家庭。要采取3項措施推進貧困人口脫貧:一是加大產業扶貧力度,形成“企業+生產基地+貧困戶”“企業+貧困戶”“合作組織+貧困戶”“集中優勢產品、拓展總收入路子、增加農民收入”的模式,針對不同地區、不同特點的群眾,加大產業扶貧力度,促進貧困人口脫貧。二是加強教育幫扶,加強對困難學員的幫扶力量,積極舉辦有專業技術的人才下鄉傳授技術,進一步提高他們生活技術能力和思想水準,以此為貧困戶帶來內生動力,達到脫貧目標。三是完善基礎配套建設,重點改善路面和喝水等基礎性問題,為貧困村帶來基建支持,推動發展。

3.4 推進城鄉社會救助一體化,縮小收入分配差距推進城鄉社會救助一體化,縮小收入分配差距,可以有效降低黑龍江省農村貧困人口返貧的可能性[12]。黑龍江省要完善農村社會救助體系,為降低因災返貧風險,建立有效的社會保障網絡,提高農村困難群眾基本生活保障水平[13]。為了更好地促進城鄉社會補償一體,應該強化城市統籌兼顧,確保農民鄉鎮困境民眾得到有效幫助。同時,還應該穩固邊疆縣城市低保(特困)一體的成效,并強化社區救助措施與村莊振興戰略的相銜接。此外,還應該順應農產品遷移人員城市化的進程,適時將農產品遷移人員中的困境民眾列入扶貧范疇。

首先,政府應當增加財政投入,進一步優化支出構成,重點發展基金、社區補償和老年人社會福利。其次,在提高報銷補償比例和保障覆蓋面、完善新型農村醫療報銷流程、確保“病能醫”落到實處等方面,新農合作作為新型農村社會保障體系的組成部分,應與社會保障進一步保持一致。三是建立貧困戶精準識別機制,對當地鄉鎮群眾的真實情況進行全面調查摸底,在資金上加大對貧困戶的幫扶力度。四是為空巢戶、殘疾戶定期上門開展診療、心理疏導等服務,加大農村撫恤、農村五保供養資金的發放力度,促進他們生活質量的提高?？s小城鄉收入分配差距。為了更好地促進就業,應迅速將弱勢群體納入就業救助范疇,并優先為他們提供就業服務。為確保實現零就業機會“清零”和“春風行動”“求職援助月”“民營企業招聘周”等就業目標,對需要幫助的人員,全面落實稅費減免、信貸貼息、社保補貼、公益性崗位補貼等優惠政策,給予重點扶持和重點幫助。為了促進“三農”政策的實施,應該加大對城鎮化的支持力度,提升生產效率,拓寬收入來源,從而提高人均收入。為提高收入水平,進一步提高個人所得稅起征點,減輕低收入者負擔。同樣,政府應該起到再分配的作用,確定幫扶對象,并實行“雨露計劃”,進一步提高貧困戶的整體素質和就業能力。加大農村金融服務力度,為農民提供更多的資金來源和籌資渠道,促進農村經濟發展。另外,還要縮小城鄉收入差距,保證初次分配和再分配的公平公正。黑龍江省必須采取措施,調整并優化經濟收入分配結構,確保收入分配的公正和合理性[14]。