阜平縣宅基地使用權流轉行為決策分析及流轉路徑設計

耿傲淼,徐 磊,張貴軍,張蓬濤

(1.河北農業大學 國土資源學院, 河北 保定 071000;2.河北農業大學 鄉土文化與鄉村治理研究中心,河北 保定 071000)

鄉村振興戰略是黨中央從國家全局出發,著眼于實現“兩個一百年”奮斗目標、順應億萬農民對美好生活的向往而做出的重大決策和部署。我國廣大農村地域空間發展的不平衡和資源利用的不充分,為土地的高效利用提供了潛力空間。雖然我國一些地區宅基地利用存在著一系列問題,但蘊藏著巨大的潛力和財富。要挖掘宅基地利用潛力和經濟價值,亟需創新集體土地的物權體系和產權關系,以產權制度改革盤活鄉村土地財產進而推動資源的高效利用。為此,2018年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’的實現方式,以落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋的使用權”[1]。

目前,國內學者在集體土地流轉意愿、誘因層面進行了大量研究,如霍堃等[2]探討了不同兼業程度下農戶的土地流轉意愿,徐孟凡等[3]對北京市昌平區延壽鎮的土地流轉意愿及影響因素進行了分析。針對宅基地使用權流轉及存在問題,部分學者結合不同區域的實地調查數據進行了實證分析[4-6],推動了閑置宅基地物權體系和產權改革及其對增加農民資產性收入的貢獻研究[7]。也有學者基于主體收益分配、宅基地的功能、農村社會保障等視角分析了影響宅基地使用權流轉的不利因素[8-10]。在實踐層面,對宅基地及房屋產權實施改革的經驗和教訓并存,比如重慶地票[11-12]、成都地票[13]、海南模式[14],在前期推行土地產權流轉時較為順利,但后續因驅動力不足影響了改革深入的可持續性[15],所以農村土地產權制度改革是一個需要不斷補足短板并動態優化的過程。

綜上所述,我國對于宅基地使用權流轉理論研究較多,實踐還處于“摸索—實施—優化調整”的循環期。不同地域的社會經濟發展條件不同,宅基地使用權流轉面臨的問題也不同,必需結合實地的自然資源和人文社會條件,構建適合當地實際情況的宅基地資源再配置的路徑,增強集體土地產權改革實踐的社會可接受性和可持續性。鑒于此,本研究結合阜平縣鄉村振興的研究與試點實踐工作,基于TPB理論構建了宅基地使用權流轉意愿行為模型并結合調查數據信息,對影響宅基地經營權流轉的因素進行了實證分析和討論。進而提出宅基地使用權流轉的實施路徑,為打破鄉村振興后續發展瓶頸提供思路和方法依據。

一、研究區域概況

阜平縣,地處河北省保定市西部,東與曲陽縣、唐縣交界,東北與淶源縣為鄰,西與山西省五臺縣相接,西北與山西省繁峙縣接壤,南與行唐縣、靈壽縣毗連,北與山西省靈丘縣交接。全縣下轄13個鄉鎮,22.8萬人口,國土總面積2 494平方千米。地貌以中低山為主,平均海拔較高,農耕地資源較少,傳統農業生產力較差,其他產業發展時間較短或者尚在孵化階段。該縣環境優美,氣候適宜,自然旅游和人文旅游資源豐富,如天生橋瀑布群自然風景區、云花溪谷自然風景區、晉察冀邊區革命紀念館等,旅游產業發展基礎條件較好。但阜平縣經濟發展較為薄弱,亟需大量資金培育。目前,全縣宅基地共計51 612宗,涉及面積1 233.38公頃,閑置宅基地3 749宗,閑置面積71.99公頃。作為曾經的貧困縣和典型的山區縣,脫貧攻堅及鄉村振興任務較重,產業支撐薄弱,勞動力流失嚴重,宅基地閑置較為突出。為了改善曾經的貧困狀態,該縣積極推動土地流轉、老舊房屋的提升改造和異地拆遷安置,在此過程中不同利益主體暴露的問題較多。

通過在農業經濟部門、國土資源管理部門、發展改革委員會、鄉村振興部門開展調查工作,對調查到的信息數據進行統計和總結得知,阜平縣13個鄉鎮宅基地面積共1 233.38公頃,其中閑置宅基地3 749宗,閑置面積71.99公頃,長期無人居住住宅共4 009宗,出租的住宅共241宗,其中用于發展民宿經濟、鄉村旅游、康養等項目的住宅數共145宗,出租給企業、個人等用于倉儲、發展手工業等用途的共137宗,其他用途的宅基地共4宗。阜平縣各鄉鎮調查數據見表1。

表1 阜平縣各鄉鎮農村宅基地情況一覽表

由上述調查統計信息可知,各鄉鎮中,阜平鎮農村宅基地面積最大,為408.13公頃,占全縣農村宅基地總面積的33.09%;吳王口鄉農村宅基地面積最小,為26.66公頃,僅占全縣農村宅基地總面積的2.16%。另外,全縣宅基地閑置率接近6%,北果園鄉和沙窩鄉閑置率較高,分別達到34.6%和21.18%。臺峪鄉、吳王口鄉、天生橋鎮和平陽鎮宅基地的閑置率在6%～10%之間,其他鄉鎮閑置率在2%～5%之間。可以看出有些鄉村挖掘內部土地利用的潛力非常大。

二、研究思路

阜平縣西部以山地為主,東部地勢平坦,整體海拔差異較大,為此本研究在調查收集阜平縣及鄉鎮宅基地利用情況的基礎上,分別在高、中、低海拔處選擇了3個典型村,這3個典型村由于海拔與地理位置不同,旅游資源也有所差異。分別是平陽鎮的北栗園鋪村,海拔最低;天生橋鎮的白家峪村,接近平原;龍泉關鎮的黑崖溝村,海拔最高。基于TPB理論構建宅基地使用權流轉意愿行為模型,將模型中觀測變量設計形成問卷,對典型村開展入戶調查,將獲得的問卷數據進行整理。對影響宅基地使用權流轉的因素進行實證分析和討論。依據分析結果和阜平縣的現實情況設計出阜平縣宅基地使用權流轉模式和路徑,并有針對性地提出相關政策建議(見圖1)。

圖1 技術路線

三、研究方法

(一)調查方法

在了解阜平縣宅基地利用及使用權流轉整體情況的基礎上,研究選擇了3個具有代表性的典型村(圖2)。典型村調查主要以村委集中座談和入戶調查作為主要形式,獲取了大量一手資料和信息,主要有宅基地利用、經營及流轉信息、宅基地使用權流轉意愿、旅游資源、民宿發展、相關產業發展等信息。

圖2 3個典型村位置

調研團隊分為10組,利用2個月的時間完成入戶調查,白家峪村(共381戶)、北栗園鋪村(共349戶)、黑崖溝村(共377戶)的實際入戶率分別為75%、70%、71%。調研共回收問卷873份,剔除無效問卷和信息不全的問卷后,剩余821份有效問卷,白家峪村301份、北栗園鋪村247份、黑崖溝村273份。本研究按村將樣本分為3個組,對每組的數據進行統計并進行分析。

(二)農戶決策理論分析及模型的構建

計劃行為理論(Theory of Planned Behavior,TPB)由 Fishbein 等提出[16-17],在后續研究中增加了反映個體對行為結果控制能力的知覺行為控制變量[18],并在應用過程中不斷完善其框架體系[19]。該理論認為行為意愿是影響個體行為的直接因素,而主觀規范、行為態度和行為控制認知則共同影響個體的行為意愿。該理論被廣泛應用于個體意愿與行為決策研究,表現出了良好的解釋力和預測力[20]。

農戶對于宅基地使用權流轉的決策,不僅受農戶個體屬性差異、宅基地基本屬性等客觀因素的影響,也受自身及所在群體的行為態度、主觀規范、感知行為控制等主觀因素的影響,已有的研究或關注于客觀屬性因素的影響,或關注于農戶主觀認知的影響,缺乏綜合考慮;二是農戶之間以及農戶群體之間對于同一客觀指標可能存在不同的心理度量,相關研究很少考慮因為個體差異和群體差異導致的計量分析結果可能與實際存在偏差。基于此,本研究結合阜平縣宅基地利用的實際情況,綜合考慮被調查農民個人屬性和宅基地利用情況2類客觀影響因素,以及反映農戶行為態度、主觀規范、感知行為控制3個方面的主觀影響因素(表2),構建農戶對宅基地使用權流轉的行為決策模型(圖3),篩選出對應的觀測變量,并篩選典型村開展入戶調查(2020年6—9月),獲取觀測變量的數據信息,按農戶所在村莊的地理和資源條件差異分群組利用TPB模型的路徑分析,重點解析不同資源條件下農戶對于宅基地使用權流轉的心理決策過程、關鍵影響因素及群體差異。

圖3 農戶對宅基地使用權流轉的行為決策模型

表2 模型假設

模型中,被調查農民的個體屬性、宅基地利用狀況、主觀規范、行為態度及感知行為控制等要素均為潛變量,無法直接觀測,需要通過觀測變量進行測量。本文基于對研究區的調查以及前人的研究,構建了包含15個觀測變量的量表(表3)。

表3 觀測變量設計

該模型的優勢在于,能夠清晰地構建出農戶針對宅基地使用權流轉的決策過程,基于TPB理論,將TPB模型引入宅基地使用權流轉意愿研究中,可以更加直觀地體現出農戶的行為意愿對結果的影響,并將主觀與客觀變量相結合,而不是將客觀指標直接納入分析之中,避免了客觀指標在分析中因農戶背景不同而產生的度量偏差,能夠更好地結合實際情況,使研究結果更接近現實。

四、結果與分析

(一)調查結果

通過以村委集中座談和入戶調查作為主要形式開展典型村調查工作,收集了大量一手資料和信息,對調查到的信息數據進行統計和總結得知,大部分受訪者對宅基地使用權流轉模式的認可度較高,但仍有一部分受訪者不支持流轉或持觀望態度。3個典型村宅基地情況及流轉意愿調查結果與觀測變量統計結果如下(見表4—5)。

表4 3個典型村宅基地情況及流轉意愿調查結果

表5 觀測變量統計結果

白家峪村位于平陽鎮北部,屬于阜平縣低海拔地區,比阜平其他地區氣溫高,地處阜平縣最東部,三面環山,很多宅基地依山而建,山區特點明顯,景色宜人,交通方便,是旅游休閑的好去處。村內的主要產業是林果業、養殖業和食用菌種植,該產業的投資主體是外資投入,目前盈利情況非常好。村內未開展旅游業,但有龍王山、珠山、二龍戲珠等特色景觀,未能發展旅游業的原因主要是資金不足,知名度小,村內無民宿經營。白家峪村“空心村”問題比較嚴重,閑置房屋大多是一些老房子,建筑年限較長,房屋破敗嚴重,基本不能居住,且這些房屋產權復雜,一套宅院大多涉及多個產權主體。另外,該村一戶多宅的情況較為多見。經調查得知,該村從村委會到農戶對老舊房屋實施翻新改造和經營權流轉一致支持。但對于自住房屋一部分農戶不愿意轉讓經營權,孤寡老人表現得尤為明顯,不愿意更換居住地點和環境。從整個村落來看,村民整體土地流轉意愿較為強烈,希望改變現狀,將閑置宅基地重新利用來提升自己的生活水平。

北栗園鋪村位于天生橋鎮東部。村內產業主要是農業和林果業。正月15—16日有元宵燈會和舞龍活動,每天人流量較大,有著名的九曲黃河陣,小吃紀念品等。該村村莊面積較小,村民人數較少。村民的經濟收入主要依靠外出打工和一些國家政策補助。村內香菇種植產業為一些留在本村的勞動力提供了一定的工作機會。總體上經營權流轉意愿不是很強烈,尤其是55歲以上的老人大多態度比較堅決,不愿意接受合住或搬離自己的房宅,但40歲以下的青年人接受意愿較好;希望借助旅游業進行創業的人數不多,多數人更期望能夠通過旅游業的發展增加就業機會并提高家庭收入。

黑崖溝村位于龍泉關鎮最西部,與山西五臺山接壤,海拔為1 050米,夏季與低海拔地區同一時期溫度相差5℃以上,景色優美秀麗,是夏季避暑的好去處。黑崖溝中心村住房已被政府就地改造提升,形成了統一的鄉村風貌風格。該村已經有民宿、農家樂的存在,也有相關扶持政策,但設施環境有待于進一步完善。該村由外界投資興建的貓村和畫院已有一定的名氣,歪頭山景觀的存在也為當地帶來一定的游客。村內產業主要是林果業、農業、旅游業,返鄉創業者已有一定的影響,一些個體戶經營的項目運作較好。目前村內旅游業逐漸興起,夏季6—10月游客較多,開展的旅游形式多種多樣,主要是當地農戶自己組織。受那些利用住宅改造經營民宿行為的激勵,大多數農戶愿意進行宅基地使用權流轉。

綜合以上調查結果,3個典型村由于地理自然條件不同,發展方向也各有側重,但3個村都存在宅基地閑置問題。整體來看,3個典型村擁有優質的自然風景資源,有良好的旅游發展基礎,且黑崖溝村住房已被政府統一提升改造,鄉村風貌特色突出,適合打造民宿。

綜合全縣與典型村的調查結果可知,阜平縣依靠優質的景觀資源、相關政策支持等優勢,可因地制宜地將宅基地使用權進行流轉經營。為此,建立適合阜平縣發展現狀的宅基地使用權流轉模式應成為推進鄉村振興工作的重點之一。

(二)宅基地使用權流轉的行為決策模型實證結果與分析

1.量表信度和效度分析。本研究利用SPSS21.0根據Cronbach’s α系數對問卷信度進行檢驗,以下分別針對各個因素完成信度分析,測量如表6所示。研究變量的Cronbach’s α系數均大于0.7標準,說明變量有良好的信度,測量題項符合研究要求。

表6 變量Cronbach’s α系數統計

研究對每個變量進行了KMO值檢驗,問卷的整體KMO值為0.862,且每個變量的KMO值均大于最低標準0.60;Bartlett檢驗中,變量的顯著性水平sig均為0.00,低于標準0.05,表明模型數據具有較好的效度,模型數據質量通過檢驗。

2.模型擬合度檢驗。將數據輸入Amos 24.0軟件,采用極大似然法對提出的結構關系模型進行檢驗分析,3個分組數據與模型之間擬合程度良好(見表7),模型構建合理,滿足研究所需。

表7 模型擬合度檢驗

3.假設檢驗。通過Amos 24.0 軟件,運用結構方程模型對宅基地使用權流轉的行為決策模型進行驗證性因子分析,標準化路徑系數見圖4—6所示。由圖4—6可知在 3 個分組模型中,農戶個體屬性、宅基地利用情況、主觀規范、行為態度、感知行為控制對其行為意愿均產生顯著影響,假設 H1、H2、H3、H4、H5 、H6、H8、H9、H11得到驗證。假設H7、H10則在3個分組模型中均未通過顯著性檢驗(P>0.05),不予支持。

注:*、**、***分別表示影響因素在P<0.05、P<0.01、P<0.001條件下具有顯著性。下同。圖4 白家峪村分組模型分析結果

4.結果分析

(1)潛變量影響效應結果分析。潛變量對行為意愿的總體效應分析結果顯示(表8):白家峪村(圖4),潛變量影響效應的排序為:農戶個體屬性=宅基地利用情況>主觀規范>感知行為控制>行為態度;北栗園鋪村(圖5)潛變量影響效應的排序為:主觀規范>農戶個體屬性>宅基地利用情況>感知行為控制>行為態度;黑崖溝村(圖6)潛變量影響效應的(絕對值)排序為:宅基地利用情況>主觀規范>農戶個體屬性>感知行為控制>行為態度。

圖6 黑崖溝村分組模型分析結果

表8 潛變量對行為意愿的影響效應

黑崖溝和白家峪2村的“宅基地利用情況”的總體效應最大,主要因為黑崖溝村冷涼資源最優,所以旅游條件和民宿發展條件都比較好;白家峪村因為一戶多宅現象較為普遍,閑置房屋較多,農戶想利用其創收的愿望較強。而北栗園鋪村的閑置宅基地較少,且易地搬遷的負面影響較大,村民對于宅基地使用權流轉擔憂問題較多,所以“宅基地利用情況”的總體效應較小。

“主觀規范”對北栗園鋪村的總體影響效應最高,對白家峪村與黑崖溝村的總體效應排在第二,說明“主觀規范”對3個村的宅基地使用權流轉影響都較大,證明了村委會、村民小組以及鄉賢對宅基地使用權流轉支持的態度對農戶的行為意愿形成了激勵作用,由于3個村村民整體文化水平普遍較低,對相關政策的認知水平較低,所以榜樣力量的影響更為普遍。

“感知行為控制”在3個村對宅基地使用權流轉的直接效應和中介效應都較低,主要由于貧困人口所占比例依舊較高,且普遍文化水平較低,掌握一定技能的人口有限,對于宅基地使用權流轉結果的控制能力和風險應對能力都較弱。

“行為態度”直接影響著行為意愿,其他潛變量也通過行為態度對行為意愿產生間接影響。其中黑崖溝村的“行為態度”的影響效應最高,白家峪村次之,北栗園鋪村最低,主要因為黑崖溝村已有經營民宿、養老、康養等項目基礎,宅基地資產的增值給村民們帶來較強的激勵作用;而北栗園鋪村,旅游資源尚未開發,且閑置宅基地資源相對較少,村民的憂慮較多,所以響應宅基地使用權流轉的熱情不高;白家峪村雖然閑置宅基地資源較多,但各方面的基礎較為薄弱,對宅基地使用權流轉能夠帶來惠益的期望不高。

(2)觀測變量影響效應結果分析。3村的檢驗結果中,“在城鎮購買住房”“文化水平”2個觀測指標均未通過顯著性檢驗,對宅基地使用權流轉影響不明顯,主要因為在城鎮購買住房的農戶并沒有退出閑置宅基地,且村民們整體文化水平偏低,導致樣本內部差異不明顯。“年齡”“農業收入占比”“對流轉經營成本過高的擔心”和“‘建新不拆舊’的傳統觀念”對3村的宅基地使用權流轉均具有顯著負向影響,其余8個觀測指標均對3村的宅基地使用權流轉具有顯著正向影響,載荷系數的絕對值分布在0.7～0.9之間,表明這12個觀測指標對3村的宅基地使用權流轉行為決策影響都較大。3村中載荷系數大于0.8的觀測指標均為“宅基地面積”“鄉賢態度”和“農業收入占比”。白家峪村“宅基地面積”的影響最大,北栗園鋪村與黑崖溝村“鄉賢態度”的影響最大。

通過已上分析,可知:阜平縣要推行宅基地使用權流轉必須從挖掘宅基地閑置資源入手,通過試點村改革效應加強示范,進而增強“主觀規范”直接或通過“行為態度”間接對農戶的行為決策產生驅動。另外,通過擴大技術培訓和非農就業促使村民盡快脫離對農業收入的依賴,進而放開宅基地的經營權。

五、“阜平式”宅基地使用權流轉思路的提出

(一)“阜平式”宅基地使用權流轉思路的提出及可行性分析

2020年,阜平縣全面開展鄉村振興戰略的實施,解決農村宅基地閑置及利用優化問題是戰略重點之一。阜平縣宅基地使用權流轉思路的提出主要基于3個現實背景:一是阜平縣擁有豐富的景觀資源,旅游業發展潛力較大,但因缺少統一規劃建設、市場管理和資金投入、與旅游相關的民宿、餐飲、土特產加工等產業都未形成規模,而一些公司具有投資的打算,合理引進第三方企業可有效彌補資金不足的問題。二是法律已經賦予了農戶合法持有和處置宅基地財產權的權利,不顧農民意愿強制推行宅基地退出或者流轉,社會和法律風險都較高。三是阜平縣部分搬遷村莊的地理位置對宅基地多功能開發利用優勢較大,村內部分房屋成新度較高且鄉味濃厚,統一拆除浪費嚴重。

另外,阜平縣擁有大量閑置宅基地,一些農戶依靠優質的旅游資源,已通過宅基地改造進行民宿、農產品加工等經營方式的探索,對其他農戶表現出激勵作用。所以,合理引導農戶和部分城鎮居民分離出宅基地使用權進行合理的經營,更符合大多數人的利益傾向,既降低了政府拆遷安置的工作壓力,又可以消除農戶的顧慮,進而促使宅基地使用權價值的變現。

根據現有農村宅基地三權分置實踐案例及其成敗的關鍵[21-23],針對阜平縣宅基地閑置情況與旅游資源基礎,經反復考慮提出 “阜平式”宅基地使用權流轉思路及實施路徑(見圖7)。

圖7 阜平縣宅基地使用權流轉模式實現路徑設計

1.提出“阜平式”宅基地使用權流轉的起始條件:因為基層政府、村級組織、村民權利與信息不對等,集體土地流轉需各方主體間建立互信機制,需要明確宅基地使用權流轉涉及相關主體的激勵和約束機制,建立公平、安全、互惠的宅基地使用權流轉市場環境。

2.“阜平式”宅基地使用權流轉的實施思路:首先對閑置宅基地的開發利用潛力進行評價,對于閑置房宅使用權流轉有4種選擇:一是有條件的農戶可以根據所在村集體的手工業、民宿經營等基礎,選擇自主經營;二是農戶不愿意自營的可以選擇參與村集體內部使用權流轉,將村內閑置房宅按資產評估價值入股到村集體進行統一經營,根據農戶和村集體各方資產所占比例或股份定期分紅;三是村集體在實現村內房宅使用權流轉后也可以托管給第三方企業實施專業經營,村集體根據投入總資產價值按周期分紅,然后按村內股份構成進行收益的二次分配;四是村集體在實現村內房宅使用權流轉后與專營企業合作經營,村集體參與管理并按投入總資產價值獲取收益,然后在集體內部進行收益的二次分配。不管哪種模式都要納入統一的市場管理,包括統一服務標準、統一管理、統一價格、統一營銷等。政府統一設立的資產評估中心負責對共同經營的房屋、宅基地使用權、基礎設施、資金、技術等價值進行定期評估,評估其資產起始價值和資產增值,以便進行收益分配的動態調整。

3.“阜平式”宅基地使用權流轉的保障機制:為保障“阜平式”宅基地使用權流轉策略的利益安全和持續推進,需要政府找準角色定位并規范相關權限,發揮集體的核心中堅力量,做好農戶和企業的調節器。

(二)“阜平式”宅基地使用權流轉思路的設計

“阜平式”宅基地使用權流轉模式在堅持集體土地的所有權,不改變農民房屋的所有權的前提下,激活宅基地及房屋的使用權,在尊重農民的意愿的前提下通過統一規劃確定經營方向和服務功能,將閑置房宅資產聚合起來與下鄉資本和先進的管理技術相結合,實施統一運營管理,既可以提高農戶利益的自我保護和對外議價能力,降低交易成本和交易風險,又可實現宅基地多功能利用并實現其資產增值,獲取更多的財產性收入。

六、結論與政策建議

(一)結論

宅基地使用權流轉路徑設計既保護了農民對宅基地資產的處置權,又提供了資產增值的有效途徑,法律理性和經濟理性兼顧,符合阜平縣資源和經濟發展的現實狀況,既可以推動閑置宅基地的高效利用,又可以增加農民福利。通過對阜平縣典型地域的宅基地使用權流轉意愿和影響因素進行調查和分析,發現宅基地使用權流轉符合大多數人的利益傾向,但不可強制推行,需要利用前期試點工作發揮示范作用,進而改變人們的傳統觀念,增強對土地產權改革的信心和對基層政府的信任,并降低對產權流轉風險的擔憂。宅基地使用權流轉能否順利實施取決于農戶對該改革模式的風險評估,而農戶的態度主要取決于3個方面,一是不能侵害農戶對流轉房宅的資格權和財產權;二是該模式能否提高農民的就業和非農收入,改變農戶的生計水平;三是農戶對推行該模式所獲取利益的評價能否壓制農戶對傳統觀念的堅持和對相關風險的擔憂。

研究發現在多地宅基地流轉實踐中,與南方相比北方在政府責任與權限界定、鄉村內部管理體系等方面有許多需要改進的地方,這些方面影響著宅基地使用權流轉是否自愿、公平、安全,影響著農戶對宅基地流轉的積極性與參與度。所以,阜平縣宅基地使用權流轉模式需要在實施之前明確相關約束和規范條件,以保護各方主體的利益,提高農戶房屋財產和下鄉資本的安全感。在實施過程中不斷完善權屬交易、資金投入、收益分配、風險防范和監督管理等保障措施,使該模式在運作過程中不斷被完善和優化,保持旺盛的生命力。

(二)政策建議

實現宅基地使用權流轉需要在實施前和實施過程中準備、建立和不斷優化實施保障的政策環境,才能使宅基地使用權流轉模式保持動態可持續性。

1.在政府層面,找準角色定位并規范相關權限。鄉鎮政府是鄉村治理體系中落實鄉村振興具體任務的責任主體。宅基地使用權流轉模式的實現必須突出農民的主體地位并加強市場在資源配置中的作用。所以,鄉鎮政府在土地權屬流轉改革中必須準確定位自身的職能和角色,并規范自己的權限,一是提供必要的制度措施,比如尊重并保護農民的主體地位和利益,提供相關扶持、引導、鼓勵、約束和規范制度措施,建立宅基地及房屋評估及產權登記管理制度與平臺,建立農戶、集體和企業參與宅基地使用權流轉的激勵措施,明確宅基地使用權流轉參與主體的權利與義務,建立宅基地使用權流轉的市場環境和交易平臺,建立宅基地使用權流轉風險監督和應對機制等。二是做好協調和監督工作,宅基地使用權流轉過程中涉及到農戶、集體和投資企業等多方利益,因為利益的分配和再分配不可避免地會發生各種矛盾,基層政府必須保護和協調好各方利益關系,做到既不傷害農民利益,又不會將企業趕走;必須督促各方協調建立科學的利益分配機制,并將其納入統一的市場管理,對于發現的問題做到及時處理。

2.在集體層面,發揮核心中堅力量,做好農戶和企業的調節器。村集體是鄉村振興的中堅力量,承擔著整治領導者、經濟推動者、矛盾化解者、力量整合者多重角色。首先最重要的是要能夠真正代表農民的利益,這就需要在宅基地使用權流轉推行的過程中,將農戶的宅基地資產評估、股份折算、資產變化、收益分配等依據和結果公開透明,并對整合的農戶資產、集體公共資產的經營方式、合作者選擇、合作方式、利益獲取等關系農戶利益的事項充分征求村民的意見,杜絕微腐敗和利益截留。積極發動鄉賢和返鄉能人的帶頭作用,做好村民的政治引領,積極有序地實現村民自治,有效地整合村內土地、資本和勞動力,以宅基地使用權流轉的產權改革引領其他集體資產的高效經營,謀求更多的發展機會。在工作過程中善于發現矛盾、化解矛盾并健全基層矛盾化解的體制,建立和諧的黨群關系。對內對外發揮中間調節器的作用,與農戶和投資企業建立互信機制,為農戶尋找有良心的企業,為工商資本下鄉提供友好的投資環境,全方位借力城鎮資本和管理技術盤活農村資產,逐步實現農村的全面振興。

3.在企業層面,發揮龍頭企業引領作用,夯實產業根基。龍頭企業是鄉村產業振興的生力軍,在鄉村產業振興中具有舉足輕重的地位。作為資金與技術的提供者,在宅基地使用權流轉中發揮著重要作用。所以,需要進一步激發龍頭企業創新活力和發展動力,充分發揮好示范帶動作用。發揮要素聚集的平臺作用,引導龍頭企業集聚更多的資金、技術、人才、信息等要素,以宅基地為載體,通過合同、合作等方式,采取“公司+農戶”“公司+農民合作社+農戶”等組織形式帶動農戶緊密參與宅基地經營,探索農民收益共享的生產要素入股模式,拓寬農民多元發展的創業就業渠道,與農民建立更加穩定、更加有效、更加長效的利益聯結機制,讓農民合理分享全產業鏈增值收益,加快農民致富步伐。