行政處罰決定書法條引用的法治維度

●譚冰霖

《行政處罰法》第59 條要求行政處罰決定書應當載明“違反法律、法規、規章的事實和證據”和“行政處罰的種類和依據”；《行政訴訟法》第70、75 條規定，適用法律、法規錯誤的行政行為可撤銷，行政行為沒有依據屬于重大且明顯違法而無效。因此，作為展現執法過程及結果的窗口，在行政處罰決定書中恰當地引用法條，既是判斷行政主體依法行政水平的顯性標準，也是執法公信力的正當性基礎。

然而，相對于作為“行政行為的藍本”的司法裁判，〔1〕［德］奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務印書館2013 年版，第100 頁。行政處罰決定書法條引用的理論研究和制度規范都明顯較為薄弱。在理論上，相較于法理學者、訴訟法學者對裁判文書法條引用的著力研究，行政執法文書的研究顯得頗為冷清，只有少數論文對其中局部議題有所涉及，〔2〕參見張亮：《對行政行為未引用具體法律條款的司法審查——兼評指導案例41 號》，載《政治與法律》2015 年第9 期，第151-160 頁；柳硯濤：《認真對待行政行為適用法律瑕疵》，載《政治與法律》2016 年第2 期，第81-94 頁。全面系統的探討尚不多見。在實務中，我國最高審判機關高度重視裁判文書的法條引用，自2009 年開始先后頒布了《最高人民法院關于裁判文書引用法律、法規等規范性法律文件的規定》（法釋〔2009〕14 號）、《法官行為規范》《最高人民法院關于加強和規范裁判文書釋法說理的指導意見》（法發〔2018〕10 號）等一系列司法文件，對裁判文書的法條引用進行了綿密規范。相形之下，目前除了生態環境部等少數部委通過規范性文件對行政執法文書的法條引用作出指引以外，〔3〕參見《文化和旅游部關于印發〈文化市場綜合行政執法文書格式〉〈文化市場綜合行政執法案件證據規則〉的通知》（文旅綜執發〔2020〕22 號）、《關于印發〈環境行政執法文書制作指南〉的通知》（環辦環監〔2016〕55 號）、《市場監管總局關于印發〈市場監督管理行政處罰文書格式范本（2021 年修訂版）〉的通知》（國市監法發〔2021〕42 號）。國家層面尚無統一規范。

在以上因素的作用下，目前我國行政處罰決定書的法條引用在形式和實體上存在不同程度的瑕疵甚至失范，使行政處罰決定面臨一系列合法性風險，損及依法行政的基礎。《法治政府建設實施綱要（2021—2025 年）》提出，“統一行政執法案卷、文書基本標準，提高執法案卷、文書規范化水平”。本文基于“北大法寶”行政處罰數據庫、“中國市場監管行政處罰文書網”以及政府門戶網站行政處罰公示信息〔4〕需要說明的是，或許是出于節約資源、便于閱讀等考慮，許多地方政府網站都選擇以“摘要”的形式公開行政處罰決定書，只有少數政府網站（主要是國家部委）以全文形式公開。較之“全文”版本，“摘要”版本在信息內容上有所缺失，從而影響對其法條引用規范性的分析。但鑒于許多政府網站未公布行政處罰決定書全文，且“摘要”版本同樣具備《行政處罰法》第48 條意義上的信息公開效果，故本文討論中將（僅）公布“摘要”版本的行政處罰決定書也作為適格的分析樣本。的文本觀察，試圖從形式和實體兩個維度檢視我國行政處罰決定書法條引用的實踐樣態，并結合裁判文書分析其可能引發的合法性風險，進而以處罰法定原則為分析框架，索解法條引用的法治邏輯。

一、行政處罰決定書法條引用的形式瑕疵

（一）法律文件名稱引用不規范

從形式角度而言，引用法條首先要準確指稱法條所屬法律文件的名稱。實踐中，有兩點分歧值得關注。

1.是否標明法律全稱。全國人大及其常委會制定的法律和部分國務院制定的行政法規會冠以“中華人民共和國”的前綴。實踐中，行政處罰決定書對此表述不一，有的引用法條時會標注法律全稱，如表述為“依據《中華人民共和國產品質量法》第四十九條”；〔5〕參見福建省寧德市市場監督管理局寧市監蕉處罰〔2022〕29 號行政處罰決定書。有的使用簡稱，如表述為“違反了《產品質量法》第三十二條”；〔6〕參見重慶市市場監督管理局渝市監處字〔2022〕49 號行政處罰決定書。有的還交替使用法律的全稱和簡稱。〔7〕參見浙江省杭州市上城區市場監督管理局杭上市監處罰〔2023〕65 號行政處罰決定書。這種看似簡單的形式分歧并非無關緊要的門面裝飾，而是關乎法條引用的準確和統一，需要認真分析。

從邏輯和規范上講，引用法律文件原則上應當標明全稱。這是因為，首先，《行政處罰法》第59條要求行政處罰決定書載明“違反法律、法規、規章的事實和證據”。就形式邏輯而言，法律文件的簡稱并不能與其本身劃等號。譬如，我國實際上并沒有一部叫作“行政處罰法”的法律，而只有“中華人民共和國行政處罰法”。因此，《行政處罰法》第61、72 條等有關條款在引用民事訴訟法、行政強制法等有關法律時也都使用全稱。其次，按照全國人大常委會法工委《立法技術規范（試行）（一）》第7.1條的規定，具體指明適用某部法律的，應當表述為：“……適用《中華人民共和國××法》的規定”或者“……適用《中華人民共和國××法》……的規定”。也是使用全稱。再次，參照最高人民法院印發的《人民法院民事裁判文書制作規范》第7 項，“引用法律、法規、司法解釋應書寫全稱并加書名號”。行政執法領域盡管尚無統一規定，但已有一些中央部委的內部規范性文件要求“法律、法規、規章名稱用全稱”〔8〕中華人民共和國環境保護部：《環境行政執法文書制作指南》（2016 年5 月），第27 頁。，“準確列明所依據的法律、法規或規章的全稱”。〔9〕中華人民共和國住房和城鄉建設部：《城市管理行政執法文書示范文本（試行）》（2020 年9 月），第24 頁。

2.是否注明法律文件的年份。具體法律適用時，有的行政處罰決定書會在引用法條時特別注明立法或修法的時間，如表述為“依據《中華人民共和國藥品管理法》（2015 年修正）……”“依據《中華人民共和國食品安全法》（2018 版）……”〔10〕遼寧省鐵嶺市市場監督管理局鐵市監處字〔2021〕12 號行政處罰決定書、北京市密云區市場監督管理局京密市監處罰〔2023〕2248 號行政處罰決定書。，而沒有注明立法或修法時間的行政處罰決定書則更為普遍。由此出現引用形式上的不統一。

關于這個問題，筆者認為應當注明立法或修法時間。這是因為，進入新時代，“立法領域更寬、任務更重、節奏更快、要求更高，成為當前和今后一個時期的立法特點”。〔11〕許安標：《習近平法治思想是新時代科學立法的根本遵循》，載《紅旗文稿》2022 年第19 期，第4 頁。尤其是行政法律規范修改更為頻繁，〔12〕以市場監管執法領域引用較多的《食品安全法》《藥品管理法》為例，前者自2009 年制定至今已經修改3 次；后者1984年制定，迄今已經修改4 次，近10 年修改了3 次。可能導致未來查閱行政處罰決定書中所載法條時，因法律修訂而不便獲知彼時所引條文的準確內容。因此，為了避免因立法修改而出現條文張冠李戴，援引法條時應當注明立法時間或修法時間。對此，《立法技術規范（試行）（一）》第7.1 條也有所涉及，認為“具體指明適用某部法律的”，應當“避免以后法律修改可能出現的條文不對應問題”。

（二）依據性介詞使用隨意

法律文書在引用法條時，須用到依據性介詞。目前行政處罰決定書中對依據性介詞的用法并不統一，存在混用的傾向。經過梳理，目前大概有4 種用法：（1）“依據”類用法。如“依據《中華人民共和國廣告法》第五十五條第一款……對當事人作如下處罰：……”〔13〕江蘇省市場監督管理局蘇市監處字〔2020〕00003 號行政處罰決定書。（2）“根據”類用法，如“根據《中華人民共和國公司法》第二百一十一條和《中華人民共和國公司登記管理條例》第六十七條……的規定，本局決定對當事人作出吊銷營業執照的行政處罰”。〔14〕湖南省婁底市市場監督管理局婁市監行罰〔2021〕189 號行政處罰決定書。（3）“依照”類用法，如“依照《中華人民共和國藥品管理法》第七十九條規定，對當事人的違法行為作如下處罰：……”〔15〕浙江省舟山市定海區市場監管分局舟市監定處字〔2015〕222 號行政處罰決定書。（4）“參照”類用法，經全文檢索，這類用法主要存在于引用規章以下的裁量基準的情形，如“參照《深圳市應急管理行政處罰自由裁量權實施標準（2020 年版）》序號第 11 項……處 1 萬元罰款”，〔16〕廣東省深圳市光明區應急管理局（深光）應急罰〔2023〕24 號行政處罰決定書。“參照《浙江省消防救援機構行政處罰裁量基準（四）》第十一項之規定。根據《浙江省消防條例》第六十六條，決定給予衢州金宏市場管理有限公司罰款人民幣叁仟元整的處罰”。〔17〕浙江省衢州市消防救援支隊衢江消行罰決字〔2023〕第0012 號行政處罰決定書。可見，目前行政處罰決定書對介詞的使用較為隨意且混亂。

（三）省略法條內容

從一般意義上講，作為法律適用的依據，法條內容應當得到忠實而完整的呈現。但是，基于避免文書冗長的考慮，行政處罰決定書引用法條在實踐中存在三種不同做法：一是載明所引用法條的具體內容；〔18〕參見江蘇省南通市通州區市場監督管理局通州市監處罰〔2023〕0100 號行政處罰決定書、江蘇省鎮江市鎮江新區市場監督管理局鎮新市監處罰〔2022〕172 號行政處罰決定書、湖北省荊門市市場監督管理局荊門市監處罰〔2022〕244 號行政處罰決定書。二是僅指明處罰所依據之法律規范的出處，即相關的制定法名稱及其條款號，而不引用法條的實體內容。例如，在引發社會關注的“阿里巴巴實施二選一壟斷行為案”〔19〕參見中華人民共和國國家市場監督管理總局國市監處〔2021〕28 號行政處罰決定書。和“知網濫用市場支配地位案”〔20〕參見中華人民共和國國家市場監督管理總局國市監處罰〔2022〕87 號行政處罰決定書。中，國家市場監督管理總局的行政處罰決定書在“行政處罰依據和決定”部分都只引用《反壟斷法》相關條文的條款序號，而未出現法條全文；三是正文中只引用法條的條款序號，文末再以附錄方式載明法條內容。〔21〕參見浙江省寧波市市場監督管理局甬市監處〔2020〕10 號行政處罰決定書。

司法裁判文書中同樣存在類似現象。“當前裁判文書改革過程中，有些法院開始探索在裁判文書中引用法條原文。有的是在裁判文書的主文中引用，有的是附于裁判文書主文之后。”〔22〕王利明：《裁判說理論——以民事法為視角》，人民法院出版社2021 年版，第139 頁。關于是否需要引用法條內容，學者在探討裁判文書時有不同立場。“肯定說”認為，在強調依法裁判、以法律為準繩的司法裁判文書中，應當援引對裁判結論至關重要的法律規范全文。〔23〕參見李友根：《論裁判文書的法條援引》，載《中國應用法學》2022 年第2 期，第49 頁。“否定說”認為，通常情況下，法官只需在裁判文書中指明裁判所依據之法律規范的出處，即指明相關的制定法名稱及其條款號即可。〔24〕參見雷磊：《從“看得見的正義”到“說得出的正義”——基于最高人民法院〈關于加強和規范裁判文書釋法說理的指導意見〉的解讀與反思》，載《法學》2019 年第1 期，第180 頁。基于行政執法的特點，行政處罰決定書原則上應當載明所援引法條的內容。主要理由有二：

1.行政違法行為的特性使然。不同于民事違法行為和犯罪行為，兩者分別以違約侵權悖俗和深度的社會倫理無價值判斷為其本質，具有“自體惡”的自然犯特征。在指明違反之法條條款序號的前提下，即便未載明法條內容，一般也能得到當事人和其他社會公眾的接受認同。而行政違法行為主要系以秩序性、技術性的不服從為其本質，具有“禁止惡”的法定犯特征。如果不援引法條內容而僅將所涉法律條款序號予以簡單羅列，民眾在沒有系統查閱法條的情況下，恐難理解案件的法律依據及其適用過程，從而影響行政處罰的可接受性。

2.法律適用的邏輯要求。從三段論推理的角度，法律適用首先須有明確的大前提，而大前提應當是“包含適用這一法條的內容陳述”的完整法條，〔25〕參見［德］卡爾·拉倫茨：《法學方法論》（全本·第六版），黃家鎮譯，商務印書館2020 年版，第345 頁。而非某種有待檢索的數字符碼。因此，如果僅引用法條條款序號，那么涵攝過程是不合乎法律推理的形式邏輯的，應當定性為適用法律的瑕疵甚至違法。

二、行政處罰決定書法條引用的實體缺陷

除了上述形式瑕疵以外，行政處罰決定書的法條引用中還存在一系列實體缺陷，這些缺陷包括法依據和法適用兩方面，觸及行政行為深層次的合法性問題。

（一）法依據層面的引用缺陷

載明“違反法律、法規、規章的事實和證據”和“行政處罰的種類和依據”，是《行政處罰法》對法條引用的基本要求。如果將之轉化為法依據層面的具體要求，那么至少包括三點：其一，行政處罰決定書所引用的依據應當是“法”，而不是其他規范性文件、政策等社會規則；其二，行政處罰決定書所引用的法律依據應當明確具體、易于識別；其三，行政處罰決定書應當優先引用法律，引用法規、規章的，須符合法律保留原則，且不抵觸上位法。準此檢視目前行政處罰決定書的法條引用狀況，可發現如下幾個典型問題。

1.引用非正式法源作為依據。作為處罰法定原則的實證法體現，《行政處罰法》第4 條規定，“應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規、規章規定實施”；第16 條強調，“除法律、法規、規章外，其他規范性文件不得設定行政處罰”。這意味著，作為行政處罰依據所引用的法條應當是規章以上的法律規范，排除其他規范性文件。但是，這一不言而喻的要求在實踐中并未得到徹底貫徹，體現在：（1）有的決定書引用政策作為行政處罰的依據。譬如，某市市場監督管理局的一份行政處罰決定書載明，“根據政策規定，藥店銷售處方藥需‘實施處方藥登記銷售制度’……”為了促成生意，當事人擅自使用他人信息向不能提供身份信息的消費者銷售處方藥，并據此對當事人作出處罰。〔26〕參見浙江省余姚市市場監督管理局余市監處罰〔2022〕676 號行政處罰決定書。諸如此類的行政處罰決定書，還有河南省洛陽市瀍河回族區地方稅務局稽查局洛瀍地稅稽罰〔2018〕1 號行政處罰決定書。（2）有的決定書僅引用立法中規定的某一制度，卻未指明法律文件本身的名稱。譬如，某省藥品監督管理局的一份行政處罰決定書僅在“行政處罰種類、依據”中載明“未遵守GMP”，即對當事人課處罰款和限制從業的處罰，未援引任何具體的法律文件和法條。經查，這類引用方式在藥品監管行政處罰決定書中具有一定的普遍性。〔27〕參見浙江省藥品監督管理局浙藥監處罰〔2022〕4 號行政處罰決定書。此類僅以“未遵守GMP”作為行政處罰依據的文書還包括：浙江省嘉興市市場監督管理局嘉市監處罰〔2022〕27 號行政處罰決定書、浙江省藥品監督管理局浙藥監罰〔2022〕06 號行政處罰決定書、山東省藥品監督管理局魯藥監藥當罰〔2021〕D001 號行政處罰決定書。實際上，GMP 所對應的是《藥品管理法》第43 條規定的“藥品生產質量管理規范”。

2.未指明條文具體款項。為了精確地涵攝于案件事實，立法者常常分款、項對違法行為進行類型化列舉，符合之一便滿足構成要件，典型如《食品安全法》第123、124 條。但是，蓋出于言簡意賅的考慮，一些行政主體作出行政處罰決定時僅引用法律文件名稱或者法條序號，而未進一步指明具體的條、款、項、目。具體表現為：（1）僅引用法律文件名稱。如某鎮政府的一份行政處罰決定書僅籠統依據《城鄉規劃法》《行政處罰法》，即對當事人作出警告、罰款和責令停產停業的處罰。〔28〕參見廣東省茂名市茂南區新坡鎮人民政府茂新府行決字〔2019〕第2 號行政處罰決定書。這種法條引用顯然過于模糊。（2）引用了法條序號，但未進一步指明具體的款、項、目。如在某區公安分局的一份行政處罰決定書中，公安機關概括適用《消防法》第64 條的規定對原告進行處罰，但根據本案查明的違法事實（過失失火），應當具體適用該法第64 條第2 項的規定。〔29〕參見湖北省武漢市公安局江漢區分局漢公（滿）行決字〔2019〕18181 號行政處罰決定書。從法律規定的邏輯結構上講，款、項、目是在法條之下，基于立法技術之需要所發展出來的相對獨立的建構單元。當一個法條之下的款、項、目事實上規定兩個以上的不同事務時，在規范上應當將它們作為數個法條看待。〔30〕參見黃茂榮：《法學方法與現代民法》（增訂七版），自印本2020 年版，第257 頁。因此，行政處罰決定書須援引法條的具體款、項、目，而不能籠統引用法條序號。

3.片面引用法條。由于現實中違法行為的復雜多樣性，為了更加全面、細致地涵攝違法行為，立法者常采用兩類立法技術：（1）空白規范技術。基于自身理性的局限和因應社會變遷的考慮，立法者可能將應受處罰行為的部分構成要件要素委諸“國家規定”“技術標準”等空白規范予以填補，典型如《治安管理處罰法》第29、30 條。（2）要件—效果分離技術。在行政處罰法上，這又可稱為“違則與罰則分離”技術，即罰則中僅以“違反有關規定”“違反本法規定”等概括方式列明構成要件，對于應受處罰行為構成要件對應的違則規定于同法其他條款或者其他法律文件中。典型如《道路交通安全法》法律責任部分的規定模式。實踐中，一些行政處罰決定書存在籠統引用上述兩類法條的現象，并導致法依據不足的疑慮。

第一，對于包含空白規范的法條，僅引用法條本身，而未指明所依據的“國家規定”“技術標準”等補充規范的名稱及內容。譬如，某市公安局的一份行政處罰決定書以違法行為人劉某非法儲存煙花爆竹為由，依據《治安管理處罰法》第30 條對劉某處行政拘留。〔31〕參見湖南省臨湘市公安局臨公（五里）決字〔2023〕第0006 號公安行政處罰決定書。但并未說明劉某究竟是違反何種“國家規定”儲存煙花爆竹。〔32〕諸如此類的文書還可參見湖南省永州市公安局零陵分局零公（黃）決字〔2022〕第0528 號公安行政處罰決定書、河北省博野縣公安局博公（環保）行罰決字〔2018〕0127 號行政處罰決定書、河北省唐山市豐潤區公安局唐潤公（常）行罰決字〔2018〕336 號行政處罰決定書。空白要件本身屬于不完全法條，須依靠其他補充規范的填補才能有效地涵攝于案件事實，故僅引用空白要件法條在法律依據上是不充分、不完整的。

第二，引用罰則而未引用違則，或者引用違則而未引用罰則。譬如，某縣市場監督管理局的一份行政處罰決定書僅聲明當事人“違反了《浙江省食品小作坊小餐飲店小食雜店和食品攤販管理規定》第9 條第3 款條之規定”，但在作出罰款時，并未引用《浙江省食品小作坊小餐飲店小食雜店和食品攤販管理規定》中相應的罰則（第21 條第2 款）。〔33〕參見浙江省長興縣市場監督管理局長市監處罰〔2022〕91869 號行政處罰決定書。對于上述“違則、罰則分離”的情形，必須同時引用兩者，方符合行政處罰依據充分的要求。

4.忽視基礎法和上位法。“以法律形式出現的國家意志依法優先于所有以其他形式表達的國家意志。”〔34〕［德］奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務印書館2013 年版，第71 頁。此即法律優位原則，它要求行政主體積極適用法律，任何行政行為都不得抵觸法律及上位法之規范。法律優位原則強調行政法法源的位階排序關系。〔35〕參見李建良：《行政法基本十講》（修訂十版），元照出版有限公司2020 年版，第273-276 頁。對于實施行政處罰而言，橫向上，行政處罰決定書應當尊重《行政處罰法》的基礎法地位，在《行政處罰法》留有空白或法有授權的領域，才有依據特別法的空間；縱向上，行政處罰決定書必須優先依據法律，法規、規章次之。

但是，受到我國政府權力運作中“條塊”關系的影響，行政職能縱向和橫向分割都在深刻塑造著行政執法的現實格局。部分執法者的視野只局限于所在地方或者所屬領域的“一畝三分地”，對《行政處罰法》的總則性規定及其他上位法缺乏了解及引用，從而導致某種法條引用的“井蛙之見”。首先，某些領域的行政處罰決定書存在只知行業法而不知基礎法的現象，對《行政處罰法》的總則性規定應引而未引。例如，在受到輿論關注的“巴黎貝甜案”中，市場監督管理部門的處罰決定雖然全面審查了案件事實，但是僅孤立地適用《食品安全法》第35 條第1 款、第122 條第1 款關于無證從事食品生產經營的處罰規定，被學者質疑其是否忽略了《行政處罰法》第33 條第1 款關于輕微違法行為“首違不罰”的規定。〔36〕參見人民日報中央廚房—大江東工作室：《巴黎貝甜被罰爭議：霹靂手段、菩薩心腸可否兼顧》，載新浪網，https://finance.sina.com.cn/chanjing/gsnews/2022-09-06/doc-imqmmtha6224432.shtml，2023 年4 月3 日訪問。其次，一些行政處罰決定書所引用的下位法，存在越權設定行政處罰或者抵觸上位法的問題。例如，在一起案件中，某酒店因在客房顯眼位置張貼“請隨身攜帶貴重物品，如有遺失本酒店概不負責”的提示語，被市場監督管理局依據《消費者權益保護法》第26 條第2 款和《侵害消費者權益行為處罰辦法》（2015）第12 條第1 項、第15 條予以處罰。〔37〕參見顏偉：《貴重物品遺失概不負責？四川南充一酒店被罰》，載澎湃新聞網，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6916852，2023 年4 月3 日訪問。實際上，本案的法律適用存在合法性疑問。雖然《消費者權益保護法》第26 條第2 款禁止通過格式條款、通知、聲明、店堂告示等方式減輕或者免除經營者責任，但是該法并未對此種違法行為設定行政處罰；而《侵害消費者權益行為處罰辦法》屬于部門規章，根據《行政處罰法》第13 條和全國人大的法律答復，“如果法律規定某一行為屬于違法行為……但并未對上述行為設定相應的行政處罰……規章不能設定行政處罰”。〔38〕《法律規定了義務性規范，但未設定行政處罰，法規或者規章能否規定行政處罰？》，載中國人大網，http://www.npc.gov.cn/npc/c2381/200204/3d65533738ac4570be7b0a2d5a58918a.shtml，2023 年4 月3 日訪問。而且，2021 年《行政處罰法》修訂時僅授權行政法規和地方性法規在法律規定了違法行為但未設置罰則時補充設定行政處罰，關于規章行政處罰設定權的規定僅有文字修正而無實質性改動。也就是說，本案行政處罰決定可能會因為引用的法律依據不合法而無效。

（二）法適用層面的引用缺陷

1.法條引用錯誤。法條引用錯誤是指，根據案件事實應當適用此條，但行政機關作出行政處罰決定時卻引用了彼條作為依據。其在實踐中有兩種表現形態：（1）筆誤型錯誤。譬如，某應急管理局在引用減輕處罰的法律依據時，將《行政處罰法》第38 條第1 款第1 項和第2 款漏寫成《行政處罰法》第1 款第1 項和第2 款。〔39〕參見湖南省邵東市應急管理局（湘邵邵東）安監礦山安全監管罰單〔2020〕3 號行政處罰決定書、湖南省邵陽市北塔區人民法院（2021）湘0511 行初56 號行政判決書。這種屬于顯而易見的形式性錯誤。（2）涵攝型錯誤。其實質是將法規適用于不該當之事實。譬如，某交警大隊引用《道路交通安全法》第90 條作為依據，對騎人力三輪車的當事人違反道路通行規定的行為作出處罰，而三輪車并非機動車，屬于適用法律錯誤。〔40〕參見張冰華：《處罰決定書中的法條錯誤是筆誤還是適用法律錯誤——陳某不服交通警察道路行政處罰案》，載江西省吉州市吉安區人民法院網，http://jzqfy.jxfy.gov.cn/article/detail/2012/05/id/1503418.shtml，2023 年4 月3 日訪問。這類錯誤主要是由于行政主體對構成要件或處罰對象的判斷偏差所致。

2.向一般條款逃遁。“禁止向一般條款逃遁”是法學方法論上的一項基本準則，意指只有在具體性的法律規則缺失或者適用將導致個案不公的結果之時，才能訴諸抽象的原則、理念或一般條款。

實踐中，行政處罰決定書“借道”一般條款處理棘手案件的做法并不鮮見。市場監管執法領域中一種比較典型的做法是，對于案發后積極配合調查整改、違法行為輕微或因經濟困難而繳不起罰款的當事人，繞過《行政處罰法》第32 條關于減輕、從輕處罰的法定情形，徑行依據“過罰相當原則”對當事人從輕處罰甚至減輕處罰。〔41〕參見浙江省杭州市上城區市場監督管理局（杭上）市管市監處罰〔2022〕27 號行政處罰決定書、北京市昌平區市場監督管理局京昌市監處罰〔2022〕1506 號行政處罰決定書、海南省市場監督管理局瓊市監處罰〔2022〕15 號行政處罰決定書。實際上，這類做法存在較大的合法性疑慮。首先，過罰相當原則主要針對裁量權行使，盡管多大程度上從輕處罰屬于裁量問題，但只有《行政處罰法》第31 條規定的不完全行為能力人“可以”從輕處罰；其余情形能否從輕處罰必須根據《行政處罰法》第32 條列舉的法定情形進行判斷，屬于羈束性行政行為。其次，依法行政原則不僅意味著“法無授權不可為”，還要求“法有規定必須為”。按照法律規定的幅度范圍處罰到位，屬于行政主體的法定職責，如果沒有明確的法律依據，貿然依據行政法原則突破法定罰下限予以減輕處罰，不僅會導致行政行為違法，而且使行政執法人員面臨瀆職或問責風險。〔42〕參見譚冰霖：《論行政法上的減輕處罰裁量基準》，載《法學評論》2016 年第5 期，第179 頁。

3.類推適用法條。類推通常緣于涵攝的失敗，即當無法將待判的具體案件事實涵攝進抽象法律規范的構成要件之時，基于案件事實與規范文義之間存在一定的相似性，將該規定予以準用。私法上一般認為任何規范依其性質都可類推，〔43〕參見［德］馬庫斯·烏爾丁格：《規范的可類推性——對例外規定和確權規范的方法論研究》，孫文譯，載王洪亮、田士永、張雙根等主編：《中德私法研究》2019 年第18 卷，第91-121 頁。但基于法治國原則，無論是刑法還是行政處罰法都嚴格禁止經由類推適用的方式，創設或加重構成要件，以維持處罰規范的明確性和法秩序的安定性。〔44〕參見廖義男主編：《行政罰法》，元照出版有限公司2017 年版，第69 頁。

實踐中，或許出于應對邊緣案件事實的處置之需，一些行政處罰決定書通過類推的方式比附援引相關法條，進而對某些與應受處罰行為不同但屬類似的行為予以處罰。譬如，廣東省司法廳在2019年度行政執法案卷評查工作中發現，根據《安全生產法》第38 條第1 款和第94 條第5 項的規定，“未將事故隱患排查治理情況如實記錄的”，可以處罰。但一份行政處罰決定書“以記錄不規范為由予以處罰，處罰理由不充分”。〔45〕《廣東省司法廳發布15 件行政執法典型案例》，載澎湃新聞網，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_8715460，2023年4 月7 日訪問。再如，依據原國家食品藥品監督管理局的一份復函，〔46〕參見《國家食品藥品監督管理辦公室關于食品安全執法行為適用食品安全法相關條款問題的復函》（食藥監辦食函〔2012〕469 號）。食品安全行政處罰案件中普遍援引《食品安全法》第124 條第2 項關于“經營超過保質期的食品”之罰則，并將之類推適用于“過期食品進入食品處理區”行為的處罰。〔47〕例如，四川省成都市雙流區市場監督管理局成雙市監處〔2021〕51012221001076 號行政處罰決定書、廣東省深圳市市場監督管理局鹽田監管局深市監鹽罰字〔2020〕海山1 號行政處罰決定書、廣東省惠州市惠城區市場監督管理局惠城市監分局處〔2019〕53 號行政處罰決定書等。顯然，從法條的核心文義范圍來看，上述做法都涉嫌對引用法條中相似行為的類推適用。“相似就是客觀事物存在的相同與變異矛盾的統一”，〔48〕張光鑒等：《相似論》，江蘇科學技術出版社1992 年版，第4 頁。兩種行為之間只要存在認知上的共同點，人們就可以說它們是相似的。如此一來，任何“擦邊”行為都可能因與法定的違法行為類型相似而有被處罰的危險，這顯然與處罰法定原則格格不入。

4.法律效果適用不完整。在行政處罰法律規范中，依據給定的法條將違法事實涵攝于構成要件效果之后，可能會得出復數的法律效果。在有的法條中，這種復數法律效果是裁量性的，如“處5 日以下拘留或者警告”；有的復數法律效果則是羈束性的，如“責令停產停業整頓，并處10 萬元以上100萬元以下的罰款”。如果行政主體在法律適用中所引用的是羈束性法條，那么一旦當事人符合構成要件，行政機關就必須對法條所規定的法律效果進行完整適用，沒有取舍的余地。

實踐中，一些行政處罰決定書雖然引用了羈束性法條，卻未對其規定的復數法律效果予以完整適用，這在法律適用上是值得商榷的。譬如，在“阿里巴巴實施二選一壟斷行為案”〔49〕參見中華人民共和國國家市場監督管理總局國市監處〔2021〕28 號行政處罰決定書。和“知網濫用市場支配地位案”〔50〕參見中華人民共和國國家市場監督管理總局國市監處罰〔2022〕87 號行政處罰決定書。中，行政機關均引用《反壟斷法》（2022）第57 條分別作出 “責令停止違法行為、罰款182.28 億元”和“責令停止違法行為、罰款8760 萬元”的處罰決定。〔51〕在查處“阿里巴巴實施二選一壟斷行為案”時系適用《反壟斷法》（2007）第47 條，該條款2022 年修訂時沒有變化。現行《中華人民共和國反壟斷法》第57 條規定，“濫用市場支配地位的，由反壟斷執法機構責令停止違法行為，沒收違法所得，并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款。”顯然，該條在罰種的選擇上是羈束性的，即行政主體必須同時適用責令改正、沒收違法所得和罰款的復數法律效果，三者缺一不可。但是，行政機關實際上僅給予責令改正和罰款的處罰，有意無意地遺漏了“沒收違法所得”的處罰，且未說明理由。

三、行政處罰決定書法條引用的司法審查及其風險

行政處罰作為具體行政行為須接受司法審查。行政處罰決定書法條引用的形式瑕疵主要屬于合理性的范疇，一般不會直接引發不利后果；而實體缺陷觸及行政行為的合法性問題，可能導致行政行為被撤銷或被確認無效的法律風險。

（一）法依據層面的司法審查及其風險

1.關于“引用非正式法源”。《行政訴訟法》第75 條規定，行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，人民法院可以判決確認無效。結合《行政訴訟法》第63 條，這里的“依據”應當是指規章以上的法律、法規等有效力的法律表現形式，即正式法源。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1 號）第99 條第2 項規定，“減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規范依據”，屬于重大且明顯違法。顯然，這里的“依據”應當從行政處罰決定書所載明的法條上作形式意義的理解。因此，無論是實體上具備正式法依據但表述時沒有引用，還是實體上本就不具備正式法依據從而引用非正式法源，在司法審查中均可被視為行政行為無效的事由。但實踐中，法院對于未引用正式法源的行政處罰的無效判定較為慎重，一般傾向于以適用法律法規錯誤為由，通過撤銷判決予以處理。譬如，在“崇明縣文化廣播影視管理局與施某某等行政許可答復糾紛上訴案”〔52〕參見上海市第二中級人民法院（2010）滬二中行終字第174 號行政判決書。中，崇明縣文化市場管理所答復稱：“根據現行政策，該場所的房屋類型屬辦公樓，不能辦理娛樂場所的申請。”法院經審查后認為：“……以根據現行政策，辦公樓不能辦理娛樂場所為由作出答復，沒有法律法規或規章的依據，系適用法律法規錯誤。”

2.關于“未指明條文具體款項”。對于僅引用法律文件名稱，但并未引用具體法律條款的做法，最高人民法院已在指導案例41 號中明確表示：“行政機關作出具體行政行為時未引用具體法律條款，且在訴訟中不能證明該具體行政行為符合法律的具體規定，應當視為該具體行政行為沒有法律依據，適用法律錯誤。”司法實踐中，行政處罰決定因未指明具體條款而被法院判決撤銷或確認違法的，不在少數。例如，在“吳某某訴鳳凰縣城鄉規劃管理局規劃行政處罰案”〔53〕參見湖南省鳳凰縣人民法院（2017）湘3123 行初13 號行政判決書。中，法院認為：“被告作出廢止原告規劃審批單的決定時，僅說明是依據《中華人民共和國城鄉規劃法》《湖南省實施〈中華人民共和國城鄉規劃法〉辦法》等法律法規規定作出的，并未引用具體的法律條款，故其作出的具體行政行為沒有明確的法律依據，屬于適用法律錯誤。”但是，由于指導案例41 號中仍留有行政主體在訴訟中能夠“證明該具體行政行為符合法律的具體規定”的缺口，亦有法院僅把“未指明條文具體款項”視為行政行為的瑕疵予以指正。例如，在“吉林斯唯特飲品有限公司與吉林省林業和草原局林業行政處罰案”〔54〕參見吉林省長春市中級人民法院（2020）吉01 行終95 號行政判決書。的二審判決中，法院認為，被告作出行政行為時，雖然對于原告的違法行為僅說明依據的法律名稱而未引用具體條款（《森林法》第18 條第1 款），“但其在訴訟中能夠證明該行政行為符合法律的具體規定，且不與處罰的具體法律條款相悖，屬于行政程序瑕疵，本院予以指正”。

對于引用了法條序號，卻未進一步指明具體的款、項、目的做法，目前法院鮮少作出撤銷判決或提出指正。但是，《法官行為規范》第53 條已經要求，“在裁判理由部分應當引用法律條款原文，必須引用到法律的條、款、項”。不可否認，這一規定也可能會影響法官對行政行為法條引用的司法審查思路。

3.關于“片面引用法條”。司法實踐中，“片面引用法條”尚未引起法院的充分重視，僅有少數法院在裁判說理中予以指出。例如，在“吳某與北京市公安局公安交通管理局朝陽交通支隊案”〔55〕參見北京市朝陽區人民法院（2019）京0105 行初197 號行政判決書。中，針對原告“被訴《處罰決定書》只載明了在發生違反規定在專用車道行駛的情況下可以罰款二百元的依據，卻沒有載明對違反規定行為作出定義的法律依據”之指摘，法院認為“交通部門作出處罰決定如能載明行政相對人行為違反的具體法律條文，可以使處罰決定書更加完善，但是未載明上述條文并不屬于未告知行政處罰依據的問題，亦不違反相關法律規定”。在此，法院雖未明確提出指正，但第一句話已經隱含告誡的意味，旨在提醒行政機關進一步完善法條引用工作。

4.關于“忽視基礎法和上位法”。首先，橫向而言，《行政處罰法》不僅是上位法，更是行政處罰領域具有總則地位的基礎法。行政處罰決定書忽視援引和適用《行政處罰法》確立的總則性規范，可能面臨被法院撤銷的后果。譬如，《行政處罰法》第33 條第2 款規定，“當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰”，但實踐中不少行政主體并未意識到《行政處罰法》的總則性地位，作出行政處罰時未考察當事人的主觀過錯。對此，有法院指出，“行政處罰的歸責應以相對人存在主觀過錯為原則，南海區應急管理局未考慮粵豐公司是否存在主觀過錯……決定對粵豐公司處以沒收違法所得及罰款的行政處罰，屬于適用法律不當”，進而認為“改判撤銷被訴行政處罰決定并無不當”。〔56〕廣東省高級人民法院（2019）粵行申3576 號行政裁定書。還有法院判決走得更遠，其明確強調：“《行政處罰法》與具體執法領域的處罰規定之間是基本法與單行法、總則與分則的關系，《行政處罰法》為具體執法領域處罰規范提供了原則性的指導……行政機關針對具體的違法行為實施行政處罰時，應同時考慮《行政處罰法》原則性規定的規范和指引作用，而不能拘泥于具體處罰規定的情形和幅度。”〔57〕江蘇省南通市中級人民法院（2021）蘇06 行終855 號行政判決書。

其次，縱向而言，基于《立法法》確定的法律位階，《行政訴訟法》第63 條規定，規章在行政案件審理中只有“參照”的法源地位，最高人民法院曾多次答復指出，擴大行政處罰范圍的規章或者沒有法律法規依據設定行政處罰的規章，法院在審理行政訴訟案件時不予適用。〔58〕參見《最高人民法院行政審判庭對瓊高法行終字〔2020〕第16 號請示電話的答復》（法行〔2000〕45 號）、《最高人民法院行政審判庭關于〈呼和浩特市廢舊金屬管理暫行規定〉的效力問題的答復》（〔1996〕行他字23 號）。因此，如果行政處罰決定書僅引用規章作為法律依據，法院在司法審查過程中會先審查規章本身的合法性。發現規章存在超越權限或者與上位法抵觸情形的，法院將不予適用，從而導致行政行為因適用法律錯誤而被撤銷。譬如，在最高人民法院發布的指導案例5 號中，法院認為：“蘇州鹽務局在依職權對魯濰公司作出行政處罰時，雖然適用了《江蘇鹽業實施辦法》，但是未遵循《立法法》第79 條關于法律效力等級的規定，未依照《行政許可法》和《行政處罰法》的相關規定，屬于適用法律錯誤，依法應予撤銷。”

（二）法適用層面的司法審查及其風險

1.關于“法條引用錯誤”。司法實踐中存在兩種處置態度。（1）以法律適用錯誤為由判決撤銷。譬如，在“何某某與襄陽市城市公共客運管理處交通運輸行政管理案”〔59〕參見湖北省襄陽市樊城區人民法院（2017）鄂0606 行初150 號行政判決書。中，法院指出，原告網約車司機未取得經營許可從事網約車經營活動，系違反《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（2016）第13、15 條規定的行為，行政機關在行政處罰決定書中適用的卻是該法中規范網約車平臺公司的第6 條，進而以“適用法律錯誤”為由判決撤銷并重新作出行政行為。（2）僅作為瑕疵予以指正。例如，在“溫州市現代公司訴溫州市龍灣區工商行政管理局處罰案”〔60〕浙江省溫州市龍灣區人民法院（2014）溫龍行初字第55 號行政判決書。中，法院提出：“溫龍工商處字（2013）20 號《行政處罰決定書》中法律依據應是《公司法》（2013 年）第198 條和《公司登記管理條例》（2014年）第65 條，筆誤為《公司法》（2013 年）第199 條和《公司登記管理條例》（2014 年）第69 條，對此，法院予以指正。”

上述分歧實際上涉及行政行為的違法性與明顯失誤之間的區分。德國行政法學家毛雷爾曾指出：“應當區別違法性與明顯失誤，如果行政機關所想表達的與行政行為實際表達的內容之間存在著顯而易見的矛盾，行政行為即具有明顯失誤。除非具有特殊的瑕疵后果，明顯失誤一般不構成違法。是否構成明顯失誤，僅僅消極地表明行政機關不想作這種表示是不夠的，行政機關事實上表達或者打算表達的內容還必須可以積極地識別出來。”〔61〕［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2002 年版，第231-232 頁。由此，對法條引用錯誤可作區分處理：（1）對于筆誤型法條引用錯誤，如果從行政處罰決定書文本上能夠直觀判定行政機關意思表示確實有誤，且行政主體在訴訟中能夠補充提供正確法律依據的，可以視為行政行為明顯失誤，作為瑕疵予以指正。（2）對于涵攝型法條引用錯誤，應當視為行政行為意思形成過程中發生的“事實的認定與評價存有瑕疵，或法律的適用有所違誤時”，不屬于可以更正的“顯然錯誤”，而是“行政處分具有違法的原因”。〔62〕李建良：《行政處分的更正與撤銷》，載《月旦法學雜志》2000 年第67 期，第20-21 頁。如在法國，“行政機關提起的依據（如法律條文）不適用于案件情況”，被視為“違反法律”的典型情形。〔63〕參見［法］古斯塔夫·佩澤爾：《法國行政法》（第十九版），廖坤明、周潔譯，國家行政學院出版社2002 年版，第301 頁。

2.關于“向一般條款逃逸”。關于行政處罰決定書能否越過特別條款，直接依據一般條款或法律原則作出處罰，有持贊成態度的行政判決以“當單獨適用特別條款顯失公平的情況下，執法機關可以同時適用法律的一般條款予以平衡”為由，判決認為應當適用《行政處罰法》（2017）第4 條，以及第27 條關于過罰相當和減輕、從輕處罰的一般條款，將原10 000 元罰款變更為500 元。〔64〕參見廣東省深圳市中級人民法院（2018）粵03 行終562 號行政判決書。但是，最高人民法院曾在民事判決書中明確強調：“通常情況下，法院不能直接將‘公平原則’這一法律基本原則作為裁判規則，否則就構成向一般條款逃逸，違背法律適用的基本規則。”〔65〕中華人民共和國最高人民法院（2022）最高法民再91 號民事判決書。對此，亦有比較權威的行政法學觀點認為，行政訴訟法上一般應當將相應具體行政行為應適用特別法條款而適用了一般法條款，視為適用法律、法規錯誤的情形之一。〔66〕參見姜明安：《行政訴訟法》，法律出版社2007 年版，第291 頁。

3.關于“類推適用法條”。雖然行政處罰法理上嚴格禁止不利的類推適用，但是關于“類推適用法條”的合法性審查，目前法院判決存在一定分歧。對于前述將《食品安全法》第124 條類推適用于超過保質期食品進入食品處理區行為的做法，在目前網上公開的行政訴訟判決書中，法院幾乎均認可行政機關的類推適用。但是，也有法院在其他場合明確否定類推適用。譬如，在“濟南龍田影城有限公司與濟南市歷城區市場監督管理局等工商行政處罰及行政復議糾紛上訴案”〔67〕參見山東省濟南市中級人民法院（2017）魯01 行終503 號行政判決書。中，被上訴人將上訴人（某影城有限公司，已依法取得電影放映許可證）在住所地以外的場地從事電影放映活動，視為《電影管理條例》第55 條規定的“擅自設立電影片的制片、發行、放映單位”的違法行為。這顯然屬于一種類推適用。二審法院認為，“在對行政法的解釋出現不同含義時，應當作出有利于行政相對人的解釋”，被上訴人依據《電影管理條例》第55 條對上訴人進行處罰屬于自行擴大了該條例規定的處罰適用范圍，系法律適用不當，最終作出撤銷判決。可見，類推適用法條仍存在行政行為被撤銷的風險。

4.關于“法律效果適用不完整”。當立法作出復數法律效果的并罰規定時，片面適用其中部分法律效果涉嫌怠于履行職責或不作為，從而面臨兩方面的法律后果。其一，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，可能被檢察機關提起公益訴訟并承擔敗訴后果。例如，在“揚中市人民檢察院訴揚中市水利局其他行政處罰糾紛案”〔68〕參見江蘇省江陰市人民法院（2019）蘇0281 行初108 號行政判決書。中，經檢察機關提起公益訴訟，法院以被告在履行長江采砂監管職責過程中“未沒收違法所得”作為理由之一，認為行政處罰屬于“重大且明顯違法”的行為，并作出確認無效的判決。其二，可能在上級主管部門的執法監督檢查和人大的執法檢查中受到糾正或通報。

四、行政處罰決定書法條引用的法理基礎與規范要求

（一）行政處罰決定書法條引用的法理基礎

行政處罰作為一種典型的行政行為，其實施的基本要求無疑是依法行政。作為依法行政的邏輯延伸，處罰法定原則構成行政處罰的基石，其核心要義是“法無明文規定不違法，法無明文規定不處罰”。〔69〕參見譚冰霖：《行政處罰構成要件法定原則的邏輯展開》，載《政法論壇》2022 年第4 期，第44 頁。行政處罰決定書作為法律適用的微觀載體，其遵循依法行政和貫徹處罰法定的過程，實質上是一個“以法行政”的過程。行政處罰決定的法律適用并非無意識的“自動售貨”，而是一個展現行政主體及執法人員如何找法、用法、釋法的融貫思維系統。因此，行政處罰決定書必須通過準確全面地引用法條，來“可視化”地展現其法律適用過程，彰顯處罰法定，而不能由相對人或由法官“代為適法”。〔70〕參見柳硯濤：《認真對待行政行為適用法律瑕疵——基于當下我國行政判決的實證考察》，載《政治與法律》2016年第2期，第91-92 頁。否則，如果只要最后的行政處罰實體決定正確，即便行政處罰決定書沒有引用任何法律依據，也可推定其具有合法性——這顯然與處罰法定的形式法治價值和“監督行政機關依法行使職權”的行政訴訟目的不相符合。總之，依法行政原理支配下的處罰法定原則，奠定了行政處罰決定書法條引用的法理基礎。其具體包括三個層次的規范要求。

1.法定性。基于依法行政的經典傳送帶模式，“行政機關給予私人的制裁，必須得到立法機關的授權，授權的方式是制定控制行政行為的規則”。〔71〕［美］理查德·B.斯圖爾特：《美國行政法的重構》，沈巋譯，商務印書館2011 年版，第6 頁。這意味著，應受處罰行為構成要件的合致性判定與行政處罰法律效果的選擇，都必須具有法律依據并符合法律保留，以確保個人所面對的政府制裁受制于規則統治。至于行政處罰決定書所援引的法條是否適格，則須借助法律淵源理論加以研判。

2.明確性。明確性是法律的內在道德，對于行政處罰決定書的法條引用而言，明確性要求具有兩重意義：一是，提升行政處罰的可理解性和可預見性。“法律首先是一種裁判規范，但人民透過裁判規范，可以認識其行為規范的一面。”〔72〕張明楷：《罪刑法定與刑法解釋》，北京大學出版社2009 年版，第41 頁。處罰明確性原則要求行政處罰決定書所援引的法條，能夠使民眾清楚地認識到其何種作為或不作為違反行政法義務，以及應受何種處罰，發揮處罰與教育相結合的作用。二是，確保可司法審查性。行政處罰決定書的法條引用應當使法院對其法律依據的司法審查更為便利，同時督促行政機關遵從法定性要求。

3.整全性。從履行職權的角度，由依法行政原理推導出的處罰法定原則還包括整全性的要求，即不折不扣地適用法律，禁止選擇性適法或執法。首先，“行政行為——作為‘法的具體化行為’——必須與其所執行的法律規范一致。”〔73〕［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2002 年版，第237 頁。這意味著行政處罰行為是作為法的具體化的載體，其內容必須展現法律規范在個案適用中的完整過程。其次，行政主體作為執法者，不僅要恪守“法無授權不可為”，還要做到“法定職責必須為”，除了法定裁量權之外，不得隨意處置或打折履行法律賦予的處罰權。

（二）法定性要求

從法律淵源的角度，法定性要求可分解為兩個方面：其一，習慣法、判例、政策等非正式法不得作為行政處罰法的淵源。其二，法律對于處罰之構成要件及法律效果，必須有具體明確授權，才能以法規命令訂立處罰條款。〔74〕參見陳清秀：《行政罰法》，法律出版社2016 年版，第33 頁。具體到行政處罰決定書的法條引用上，可以推導出如下要求：

1.行政處罰決定書引用的法條應當限于法的效力淵源。在法條引用的范圍上，只有法律、法規、規章等正式法才能作為行政處罰法的效力淵源被引用，亦即作為行政處罰的依據；政策、裁量基準等其他規范性文件作為行政處罰法的認知淵源，只能在引用法律、法規、規章的前提下輔助說明理由，以增強說服力，而不得單獨引用。

2.行政處罰決定書引用法條時應當遵循法律優位、堅持法律保留。首先，作出行政處罰決定要尊重《行政處罰法》的總則地位，優先援引和適用《行政處罰法》的有關規則或原則。《行政處罰法》第3條規定“行政處罰的設定和實施，適用本法”，即體現了其在法律適用中的基礎法地位。其他法律、法規、規章與《行政處罰法》的關系是分則和總則的關系，而非特別法與一般法的關系，后者對前者具有原則引領和漏洞補充的作用。其次，作出行政處罰決定時，不僅要明確所適用的具體法律依據，而且還要確保所選擇的法律依據符合法律保留，亦即行政主體對援引的法依據負有合法性審查義務。最高人民法院曾在多份答復中表達過行政執法適用法規、規章須符合法律保留的立場，如行政機關制定的規章超越權限范圍的不能適用、公安機關無權依據無法律依據的地方政府規章行使沒收的行政處罰等。〔75〕參見蔡小雪、陳裕琨、繆蕾主編：《最高人民法院司法觀點集成·行政卷Ⅱ》（第二版），中國民主法制出版社2023 年版，第608-610 頁。準此，若行政處罰決定書忽視對所引條文是否符合法律保留的審視，可能在行政訴訟中面臨敗訴風險。

（三）明確性要求

1.所引用的法律依據應當明確。傳統觀點認為，處罰明確性原則僅針對行政處罰法律規范的構成要件和作為行政行為內容的處罰效果。一種更激進的觀點則主張，除了構成要件和法律效果之外，廣義的處罰明確性原則還推及行政處罰的事實、理由及法律依據等內容。〔76〕參見王留一：《論行政行為的明確性》，載《法商研究》2019 年第4 期，第151 頁。從依法行政的角度，廣義的處罰明確性原則更為可取。首先，行政法具有形塑社會的秩序構建性特征，許多行政違法行為非依社會通念所能判斷，如不明確處罰依據，可能導致相對人不知所違何法，達不到處罰與教育相結合的目的。在比較法上，1996 年《葡萄牙行政程序法典》第125 條（說明理由的要件）第2 項就規定：“采納含糊、矛盾或不充分的依據，而未能具體解釋作出該行為的理由，等同于未說明理由。”〔77〕《葡萄牙行政程序法典》，朱林譯，載《行政法學研究》1997 年第1 期，第91 頁。其次，行政行為要接受司法審查，也須盡可能明確行政行為的法律依據。

從行政處罰決定書法條引用的角度，所謂法律依據明確不僅要求引用法條序號，而且須根據案件事實精確引用，避免法條包裹過大。所謂“法條包裹過大”，是指引用法條時存在“以條包款”“以款包項”或者“一論多引”“多論多引”等籠統化傾向。〔78〕參見劉風景：《裁判文書引用法條的原理與技術》，載《中國應用法學》2022 年第4 期，第85-86 頁。正確的做法是，首先，引用法條應當鏈接到構成要件和法律效果所處的具體位置，精確引用法律的條、款、項、目。如對于“結伙斗毆”行為的處罰依據，應具體引用《治安管理處罰法》第26 條第1 項，而不能只籠統引用第26 條。實踐中，一些國家部委印發的執法指南也已經把“引用法律、法規、規章依據及其條、款、項、目準確無誤”作為內部要求。〔79〕參見中華人民共和國生態環境部：《環境行政處罰案卷評查指南》（2012 年7 月）第4.4.2 條。其次，引用法條應當避免“一論多引”，尤其是當事人涉嫌數個違法行為時，應當針對不同的違法事實和構成要件，分別逐一引用法條，以示明確。

2.禁止類推適用法條。處罰明確性原則并不排斥不確定法律概念或者適當的擴大解釋，但其邊界止于類推。為此，行政處罰決定書引用法條時須遵循如下規則：（1）文義規則。雖然任何法律概念皆有其“外圍”與“核心”涵義，但是案件事實不應超過所引法條中構成要件要素的文義射程。尤其是對于“如實記錄”等經驗性不確定法律概念的涵攝，不宜偏離通用的日常語言習慣。（2）限制加重規則。為了確保民眾能夠預期其行為之可罰，以及該當何種處罰，對于既定案件事實的涵攝，引用法條的結果不得創設構成要件或加重處罰的構成要件，也不能經由類推適用而加重處罰效果。準此，前述案例引用“經營超過保質期的食品”之罰則，并將之類推適用于“過期食品進入食品處理區”的行為，即可能構成加重處罰構成要件的類推適用，因為“進入”顯然比“經營”的違法門檻更低。（3）確定性規則。為了緩解不確定法律概念與法安定性之間的緊張關系，法條中不確定法律概念對于案件事實的涵攝應當基于穩固的判例或其他可靠依據，從而使個人能夠預見國家的可能反應。〔80〕參見［德］托馬斯·M.J.莫勒斯：《法學方法論》，杜志浩譯，北京大學出版社2022 年版，第210-211 頁。這里的“可靠依據”可以是基于司法判例、行政指導性案例或裁量基準等。

3.指明補充規范。在行政處罰上，空白規范僅規定行政處罰的各項前提條件、種類及范圍，對于構成要件的實質要素則留待其他法律規范、規范性文件甚或技術標準加以填補。因此，只有空白規范所轉介的補充規范相當明確，且補充規范也充分明確地描述應受處罰行為的構成要件要素時，方具有處罰明確性原則意義上的容許性。〔81〕參見陳清秀：《行政罰法》，法律出版社2016 年版，第44-45 頁。對于行政處罰決定書中空白規范的引用而言，首先，應當指明補充規范的名稱及條款。如對于前述《治安管理處罰法》第30 條所謂的“違反國家規定”處置危險物質，就須明確指出所違反《民用爆炸物品管理條例》《危險化學品安全管理條例》等作為“國家規定”的補充規范及其相關條款。其次，還須審查所引用的補充規范的內容是否足夠明確。有學者發現，在一些專業化程度較高的行政事務中，存在補充規范中同時又設有空白規范的問題。〔82〕參見熊樟林：《行政處罰上的空白要件及其補充規則》，載《法學研究》2012 年第6 期，第77 頁。如《海上海事行政處罰規定》（2003）第27 條包含一項空白規范，但作為補充規范的《船舶登記條例》第52 條仍不明確，其繼續采用“不按照規定辦理變更或者注銷登記”這樣的空白規范，從而形成某種法律適用的“套套邏輯”，令人無所適從。對于這種包含空白規范的補充規范，因其本身的不明確性而不宜引用。

4.表述規范，指代準確。除了實體層面的因素以外，文字表述的模糊和隨意也會使行政處罰決定書令人費解，從而侵蝕行政處罰的明確性。針對實踐中存在的“引用名稱不規范”“依據性介詞使用隨意”等形式瑕疵，處罰明確性原則還要求行政處罰決定書引用法條時遵循以下要求，避免歧義或誤解。

第一，引用法律文件的名稱應遵循兩項規則。（1）行政處罰決定書引用法律文件時，應書寫全稱并加書名號。當然，出于行文方便和節約版面的考慮，法律全稱太長的，也可以對重復出現的法律使用簡稱；簡稱不使用書名號，因為書名號的用法是“標示語段中出現的各種作品的名稱”，而簡稱并不能對應作品名稱本身。例如，如果第一次出現全稱后使用簡稱的，可以表述為“《中華人民共和食品安全法》（以下簡稱食品安全法）”。（2）行政處罰決定書引用法律文件時，應當注明制定或修改的年份。但實踐中，一些行政處罰文書注明立法或修法時間的表述方式并不統一。以行政處罰法的引用為例，目前主要有三種表述。有的表述為“《中華人民共和國行政處罰法（2021 年修正本）》”，〔83〕廣東省化州市應急管理局（茂化）應急罰〔2023〕3 號行政處罰決定書。有的表述為“《中華人民共和國行政處罰法》2021 版”，〔84〕北京市密云區市場監督管理局京密市監處罰〔2023〕2248 號行政處罰決定書。還有的表述為“《中華人民共和國行政處罰法》（2021 年1 月22 日修訂）”。〔85〕河北省唐山市豐南區大新莊鎮人民政府唐豐南新罰決〔2023〕001-1 號行政處罰決定書。嚴格地講，只有 這種表述是規范的。其中，“2021 版”的后綴錯誤，因為現行《行政處罰法》于1996 年制定，2009、2017、2021 年均屬于法律修改而非另立新法；“2021 年修正本”也是一種似是而非的表述，因為2021 年《行政處罰法》修改是采取“修訂”而非“修正”的形式，兩者的法律含義并不相同。〔86〕參見《立法技術規范（試行）（一）》第26-27 條。

第二，不同于日常語言，法律文書中的依據類介詞有其特殊用法。根據全國人大法工委《立法技術規范（試行）（一）》，引用法律、法規作為依據的，一般表述為“依照”。因此，行政處罰決定書宜統一使用“依照”來引用行政處罰的法律依據。實踐中其他的三種依據類介詞用法，均有不當之處。首先，《立法技術規范（試行）（一）》第5.2 條規定，“依據”一般是指立法依據，且作介詞時用“根據”，如“……根據憲法，制定本法”，行政處罰作為執法活動，引用法條時使用“依據”有失準確。其次，《立法技術規范（試行）（一）》第18.2 條明確，“按照”一般用于對約定、章程、規定、份額、比例等的表述，一般不用于搭配正式的法律文件，故我們可以說“按照有關標準或慣例”，卻不宜講“按照法律、法規”。最后，按照《立法技術規范（試行）（一）》第18.3 條，“參照”一般用于沒有直接納入法律調整范圍，但是又屬于該范圍邏輯內涵自然延伸的事項。據此，目前普遍在引用裁量基準的語境下使用“參照”介詞，是不恰當的。原因在于，很多裁量基準雖然不是規章以上的“法”，但卻是行政主體據以作出合理行政處罰決定的準據，脫逸裁量基準則面臨行政行為明顯不當的質疑。所以，從措辭規范的角度，行政主體實際上應當是“按照”而非“參照”裁量基準作出行政處罰決定。

（四）整全性要求

1.完整引用法條內容。行政行為作為“法的具體化行為”，體現在行政處罰決定書中，就是法條引用的內容應當盡可能地完整體現所執行的法律規范。首先，行政處罰決定書原則上應當載明所援引法條的內容。落實到文書制作上，這涉及法條內容引用的詳略程度問題，即整條引用或部分引用。整條引用的好處是便于司法審查和提升決定的可接受性。但是，許多行政法律規范需要對行政違法行為分門別類地詳細描述，法條內容比較冗長。〔87〕以《食品安全法》第123 條為例，該法條包含3 款6 項，內容長達612 字。因此，要求行政處罰決定書照錄法條全文并無必要，反而可能導致說理的冗贅以及可讀性的降低。除了條文內容比較簡短的之外，行政處罰決定書可以結合案件事實，以“夾敘夾議”“一事一引”的方式引用法條中的對應內容，或者在正文僅注明條款序號，結尾以附錄方式載明所引法條全文。其次，處罰法定原則既包括“要件法定”，也包括“效果法定”。因此，在“違則、罰則分離”的情況下，行政處罰決定書必須同時援引違則和罰則，完整展現應受處罰行為的構成要件及其該當的法律效果，方符合處罰法定原則。

2.全面適用羈束性的復數法律效果。當行政處罰決定書引用的法條對違法行為設置了“應當……”“并處……”等羈束性的復數法律效果時，原則上必須一并適用，不得選擇或遺漏。當然，全面適用復數法律效果存在一個前提，即法律效果適用的執行可能性。在個案中，如果所引法條規定的法律效果不具有執行的現實可能性，則可以豁免適用；但行政主體應當在行政處罰決定書中專門說明未予適用相關法律效果的理由。例如，《反壟斷法》（2022）第57 條要求同時給予“沒收違法所得”和“罰款”兩種處罰效果，但是依據《行政處罰法》第28 條，當事人有違法所得的，才予以沒收。個案中，如果當事人確無違法所得或者行政主體沒有證據證明當事人有違法所得的，在說明理由的前提下，可以豁免適用沒收違法所得的法律效果。

五、結語

行政處罰決定書法條引用的法治邏輯植根于處罰法定原則。正是處罰法定原則確保了行政主體嚴格在依法行政的軌道上執法；脫離處罰法定原則，不可能建成現代意義的法治政府。行政處罰決定書作為行政決定的具體化，其法條引用的規范化絕非無關宏旨的細枝末節，而是承載著處罰法定形式和實質的雙重法治價值，是依法行政的有力抓手。未來，可以借鑒最高人民法院的做法，按照法定性、明確性和整全性的要求，由司法部（中央全面依法治國委員會）通過部門規章或其他規范性文件的形式，出臺行政執法文書法條引用的統一規范，落實處罰法定原則，在行政處罰中實現“看得見的正義”。