北京市交通基礎設施建設項目前期階段問題與建議

劉靜波

（北京城市副中心投資建設集團有限公司,北京 100101）

0 引言

近年來，北京市已經基本完成城市主要路網的規劃建設，逐步形成環線加放射線為骨架的主要交通路網結構，基本滿足城市交通承載需求及經濟社會發展的交通保障需要。然而，城市干路、連接線等織密路網的建設尚不充分，城市交通在便捷性、舒適性、暢通性、多樣性等方面尚有差距，城市整體發展道路資源不平衡、保障基礎不充分，如何進一步加快交通基礎設施前期推進，實現有效供給顯得尤為重要。

1 交通項目前期五階段工作

按照基本建設審批程序，北京市交通基礎設施項目（包括公路、城市道路）前期工作是指從項目建議書編制至施工許可證辦理所需開展的各項基本建設程序，具體可劃分為規劃方案、立項、勘察設計、征地拆遷、開工前準備等5 個階段。根據同類型已完工項目前期周期統計分析，項目自規劃方案研究至開工準備階段審批周期過長（約822 個工作日）[1]，政府投資等待成熟項目現象漸成常態，一定程度上遲滯了社會經濟發展。

對2009 年以后立項的30 個道路項目（包括地方高速公路9 項、快速路4 項、主干路11 項和普通公路6 項）的前期工作周期進行了統計，重點分析嚴重制約項目前期工作進展的從規劃方案編制完成至初設批復階段的工作周期，從規劃方案完成至初設批復平均工作周期約48個月，最短的項目需10 個月，最長的項目需112 個月。通過對比可知，實際工作周期較理論周期長了約29 個月。典型項目前期工作周期統計如圖1 所示。

圖1 典型項目前期工作周期統計圖（月）

總體來說，規劃設計和立項階段工作周期較長，初設階段較短。具體來說，地方高速公路、快速路和主干路項目的規劃設計階段周期較長，普通公路項目立項階段周期較長。各類型項目初設階段周期普遍較短。究其原因，規劃設計、立項階段是項目決策階段，需要編制和審批的專項規劃條件或專題咨詢報告多，導致工作周期總體較長。高速公路、快速路和主干路項目方案復雜，設計方案需要反復討論、溝通協調，因此規劃設計階段工作周期較長。同時，高速公路、快速路項目一般都是當地的重點工程項目，受到各級領導的重視，一旦規劃設計方案確定，立項審批相對優先，其立項階段周期反而較短，而主干路、普通公路項目立項速度則受投資方向調整等因素的影響較大。

1.1 規劃方案階段

城市道路項目規劃一般由規劃主管部門組織編制，并提供給交通主管部門，作為道路項目方案設計的依據。公路項目規劃一般由交通主管部門組織編制，報規劃主管部門審查備案。

規劃方案階段主要工作包括道路規劃條件（方案）、雨污水排除規劃、河道規劃、道路附屬設施規劃、道路設計方案、市政管線項目綜合、道路附屬設施設計方案、鐵路立交設計方案、高壓電力遷改方案等9 個審查事項。設計方案作為介于規劃條件（方案）和立項之間的一項工作，在預工可研或工可研階段編制，需報規劃主管部門甚至地方政府審批。

1.2 立項階段

北京市為了簡化前期工作內容，明確部分項目用項目建議書代替工可研報告。立項階段主要工作包括項目建議書、工可研、道路選址意見書、市政管線設計綜合、環境影響評價、水土保持方案、水資源論證、用地預審、壓覆礦產核查、地質災害危險性評價、社會穩定性風險評估、節能審查、招標方案核準等13 個審查事項。

環評、選址意見書、水保、水資源論證、用地預審、壓覆礦產核查、地質災害危險性評價、社會穩定性風險評估、節能審查和招標方案核準等均為項目立項批復的前置要件，需要在立項批復前取得相關行業主管部門的批復文件。其中，水保批復是環評報審的前置要件，壓覆礦產核查是用地預審的前置要件。

1.3 勘察設計階段

勘察設計階段主要工作包括勘察單位招投標、設計單位招投標、道路初步設計、道路施工圖設計、市政管線施工圖設計、鐵路立交施工圖設計、高壓電力遷改施工圖設計、交通工程施工圖設計、地震安全性評價、文物勘查、非防洪建設項目洪水影響評價（以下簡稱“洪水影響評價”）、河道管理范圍內建設項目防洪評價（以下簡稱“防洪評價”）、建設用地規劃許可證辦理等13個審查事項。

勘察單位招投標、設計單位招投標是開展初設和施工圖設計的前提。地震安全性評價、文物勘查、洪水影響評價和防洪評價是初設審批的前置要件。

1.4 征地拆遷階段

征地拆遷階段主要工作包括勘測定界、土地權屬確認、征占用林地審批、征地申請審批、征地結案、建設用地批準書、國有土地使用權劃撥、林木伐移許可證、樹木伐移許可證、改變綠地性質和用途審批、拆遷許可證、道路項目建設工程規劃許可證、專業管線建設工程規劃許可證等13 個審查事項。

勘測定界成果、土地權屬確認是編制征地申請文件（即“一書四方案”）的依據。征占用林地審批是審批征地申請的前置要件。征地批復文件是辦理建設工程規劃許可證的前置要件。建設工程規劃許可證是辦理樹木伐移許可證、改變綠地性質和用途審批以及拆遷許可證的前置要件。林木伐移許可證、樹木伐移許可證、改變綠地性質和用途審批、拆遷許可證又是開展施工用地范圍內拆遷凈地的必要前提。

1.5 開工前準備階段

開工前準備階段主要工作包括施工、監理招標、施工許可證辦理等3 個審查事項。施工單位招投標、監理單位招投標是施工許可證辦理的前置要件。

2 交通項目前期五方面主要問題

該文重點分析嚴重制約項目前期工作進展的從規劃方案編制完成至初設批復階段的工作周期。通過逐個梳理北京范圍內2019—2021 年內30 多個項目的前期工作周期，并分析原因，歸納出下述5 個主要問題：

2.1 審查事項繁多復雜

行政審批作為前期工作的重要組成部分，目前有51個，包括21 個行政許可審批、5 個政府內部審批、2 個強制性審查、4 個行政服務和19 個其他審查事項。每個審查事項均需多個前置要件，相互串聯開展，環環相扣，嚴重影響項目前期工作開展。

2.2 審批體制機制不合理

各項審批職能分布在至少14 個地方職能部門和5 個國家部委，同一個審批部門負責的多個前期審查事項串聯進行，缺乏溝通和信息共享，如水務部門同期審查水保、洪水影響評價、防洪評價、水資源論證等4 項。同一審查事項由多個部門分段串聯審批，會出現審查意見“相互矛盾”現象，嚴重影響審批效率。

2.3 審批行為不規范

近年來，各地均向社會公開了行政審批事項清單，對審批依據、報審材料、審批時限、審批部門、審批流程等都進行了規范。但是，審批清單卻沒有明確審查工作必需的第三方評估、專家審查和征求意見的工作時限，經常出現雖然某個審批事項“體外循環”周期過長，這也是造成前期工作周期較長的主要原因之一。

2.4 審查標準過高

部分專題評估的法定審批要求過高，如環評、用地預審等，文件編制要求高、審批難度大，是影響項目立項審批的主要原因之一。有的項目甚至因環評公參群眾意見過大而取消；現有土地利用規劃和城市規劃不統一，在用地預審階段，土地利用規劃調整過程中還經常涉及基本農田調整，但基本農田用地指標作為一項剛性指標，往往在區縣內部甚至全市范圍內調劑難度都非常大，由此造成土地利用規劃調整難度極大，用地預審批復難。

2.5 規劃儲備不足，建設計劃不統一

道路規劃條件是道路項目實施的依據。同時，道路項目作為線性工程和市政管線走廊，其規劃設計方案的編制審批受到各種隨路市政管線、相交河流、鐵路、電力設施等相關工程的專項規劃滯后于城市總體規劃的影響，延長道路項目規劃設計階段工作周期。

發改、交通、規劃和建設單位的儲備計劃不統一，也會導致各主管部門在前期儲備、計劃安排、資金安排等方面不同步，從而影響項目審批。如主干路和普通公路因此會延長立項周期，部分項目會出現屬地政府對征地手續辦理、環評穩評公參等環節配合、支持力度不夠。

3 交通項目前期五方面優化建議

為提高前期研究的開工轉化率，實現規劃研究一批、前期推進一批、開工建設一批的良性滾動發展，該文在充分調研和實際工作經驗基礎上，提出如下5 方面優化改革建議：

3.1 加強頂層設計，深化審批改革

針對審批事項依然較多，行政審批改革中出現下放不徹底、下放“含金量”不高、“改頭換面”繼續審查、“死灰復燃”等問題，在下一步改革中應該加強頂層設計，統籌行政審批改革、政府機構改革和法律法規修編訂。

通過機構整合使行政審批改革統一起來，從源頭上防止審批事項“死灰復燃”，真正做到簡政放權。比如：北京、上海等城市將規劃、國土主管部門合并，實現城鄉總體規劃與土地利用總體規劃相統一，從根本上避免了兩個規劃間的矛盾，降低了用地預審手續和規劃手續辦理難度。

通過修改法律法規，把改革成果同步固化下來，如將環境影響評價批復由項目立項審批前置調整為與立項審批同時進行，項目開工前完成即可[2]，顯著降低了項目立項審批難度。

3.2 創新工作機制，強化統籌協調

按照權責一致的原則，調整行政主管部門間的職責權限和分工，相同或相近的職能由同一部門承擔，克服多頭管理、政出多門的問題。同時，明確各審批部門不僅是行業管理部門，同時也是項目推進部門，充分發揮高層協調機制的“潤滑劑”作用，結合道路工程項目特點，建立強有力的議事協調機構，加強統籌協調，保障前期工作高效運轉，提高工作效率。比如：北京市出臺了公共服務類建設項目投資審批改革措施，明確各審批部門既是審批者也是相應階段前期工作推動者。

針對當前普遍存在的審批流程不合理問題，建議創新工作機制，采取分類管理、分級審批、取消預審、聯合審批、合并審批事項和調整前期工作順序等措施。例如：北京市水務局將“水土保持方案”“水資源論證”“洪水影響評價”等3 個行政審批事項合并為“水環境影響評價”一個審批事項。此外，還有不少工作機制建議調整，比如將國土部門負責的壓覆礦產核查、用地預審兩項審批事項合二為一；規劃、國土兩部門合并后，同步核發選址意見書和用地預審意見，將撥地釘樁和勘測定界合二為一；道路項目及其下埋市政管線共用環境影響評價、社會穩定風險評估、水土保持方案等評價評估成果；初步設計的技術文件和概算文件聯合審查；環境影響評價、立項、初步設計等審批事項取消初審和行業預審環節，改為終審部門一次性聯合審查。

3.3 優化審批流程，統一審批程序

對于已經列入各地公開審批清單的審批事項，應該進一步明確包括第三方評估、專家審查、征求意見等工作環節后的總時限。相關審批部門加強對中介機構的管理，嚴格限定第三方評估完成時限，例如：北京市水務局就公開承諾“水環境影響評價”技術審查時間不超過20 個工作日。進一步規范報審材料名稱，進一步清理沒有列入審批清單的審查事項。

3.4 完善責權清單，加強監督管理

各審批部門要向社會公開各項行政審批權力清單和辦事指南，主動接受社會監督；將項目審批工作納入相關部門年度目標責任考核體系，通過監察部門的監管系統與審批部門在線審批系統的對接，實現監察部門全過程實時監督項目的審批進度[3]。例如：北京市等多個省市都建設了投資項目在線審批監管平臺，實現了同級審批部門間的橫向聯通和上下級審批部門間的縱向貫通，以及審批信息共享，監察部門依托在線審批監管平臺，設置電子監察功能，對審批進程全程跟蹤、及時預警、嚴肅問責。

3.5 重視規劃編制，加強項目儲備

規劃部門應加強區域控制性詳細規劃和道路、河道、雨污水排出和市政管線等相關專項規劃的研究和編制，提前編制相關專項規劃條件，力爭做到“多規合一”。例如：北京市就明確要逐步推動生態環境、基礎設施、公共服務、公共空間等專項規劃與控制性詳細規劃相融合，實現街區控制性詳細規劃層面“多規合一”。

國家發展改革委和交通運輸部已發文要求建立國家重大項目儲備庫，各地可參照建設本地交通項目儲備庫。北京市已建立市級交通項目儲備庫，分為年度建設計劃庫、三年滾動計劃庫和五年規劃儲備庫，有序開展項目儲備，提前完善項目設計方案成熟度，為項目落地打好基礎。

4 結語

前期推進科學、有序、高效涉及行政審批制度優化改革、政府機構改革、法律法規修法、前期深化儲備和過程組織管理等多個方面的復雜工作，需要各方面統一行動、相互配合，才能真正實現簡政放權、提高審批效率的目標。目前，各地正在國務院的統一部署下，進行不同層次的改革嘗試。建議充分借鑒各地成功的改革經驗，加大頂層設計，加強監督落實，通過不斷實踐，最終探索出一套“政策支持、適應性強、行之有效、重點加持”的交通基礎設施前期工作管理辦法。