京郊農村養老服務存在的問題及對策

位 暢

海南大學公共管理學院，海南 海口 570228

0 引言

《北京市老齡事業發展報告（2021）》顯示，截至2021年末，北京市60歲及以上常住人口為441.6萬人，占常住總人口的20.18%；比2020年增加11.7萬人，北京市正式跨入中度老齡化社會［1］。相較于2020年，北京市60歲以上人口比重持續提升，人口老齡化程度進一步加深。與北京市區相比，由于在居住方式、養老觀念和設施條件等方面存在明顯差異，京郊農村老年人口面臨的養老問題更為嚴重［2］。習近平總書記在河北省承德市調研社區養老服務時強調：“滿足老年人多方面需求，讓老年人能有一個幸福美滿的晚年，是各級黨委和政府的重要責任。”［3］黨的二十大報告亦明確提出，實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務。

全面建設社會主義現代化國家，最艱巨、最繁重的任務仍然在農村。農村養老服務是我國社會養老服務體系建設的重要一環，同時是當前養老服務的弱項和短板。在當前實施鄉村振興戰略的背景下，如何充分滿足農村老年人的養老服務需求是當前亟待解決的重大課題。破解京郊農村養老服務發展困局，促進其養老服務業發展，是積極應對人口老齡化，構建老年友好型社會，實現鄉村振興的重大舉措。

1 研究回顧

隨著北京市農村老齡化問題的日益加劇，學術界對京郊農村地區養老問題的研究進一步深入并取得了一定的成果。李敏等［4］研究發現，年齡、性別、文化水平、經濟狀況、子女性別構成及子女經濟條件等因素對于京郊農村地區老年人的養老意愿選擇具有較為顯著的影響，雖然居家養老仍然是當前京郊農村老人養老的主要方式，但有意愿選擇養老機構養老的老人占比在穩步上升。李卓蓬等［5］針對北京市農村社區居家養老需求做了進一步研究，發現農村老人在居家養老服務需求方面呈現多樣化趨勢，在醫療康養、文娛活動、應急救助等方面的需求程度較高。程曉青等［6］則通過對于北京市農村地區現有養老服務設施狀況的調查，從規劃布局、建筑環境、使用狀況等方面指出其存在功能單一、針對性不足、地區發展不平衡、醫療資源緊缺、安全隱患較多等問題，建議在以后建設中強化相關領域研究、轉變建設思路，切實提高農村地區養老服務能力。韓芳［7］從供給側結構性改革視角出發，發現京郊農村養老服務存在養老政策執行不到位、農民經濟來源單一、養老服務設施不足等困境，并針對性從政策、經濟、模式等方面提出解決對策。張曉霞等［8］從法律方面對北京市農村地區以房養老模式進行了探索，研究顯示農村老人對以房養老政策認知不足且對該政策的前景持懷疑態度，有意愿參與嘗試該模式的老人占比較低，并提出要進一步完善法律制度、加強宣傳引導、強化政府監管，以提高農村地區老人參與以房養老的積極性。李樂樂等［9］基于激勵擁擠理論對北京市延慶區農村社區養老服務中的志愿者激勵進行分析，認為在市場經濟條件下激勵機制給傳統鄉土社會的在地化志愿者帶來了一定的負面影響，并提出應該采取有針對性的、適合鄉土社會的外部激勵措施的建議。

綜上所述，針對北京市農村地區養老服務的研究涉及養老模式、服務設施、志愿服務、政策法規等諸多領域，但研究成果總量偏少，同時針對京郊農村養老服務的整體性研究匱乏。因此，筆者基于京郊農村地區養老服務發展現狀及存在困境提出針對性的對策措施，以期為京郊農村養老服務發展提供借鑒。

2 京郊農村養老服務發展現狀

截至2021 年，北京市60 歲及以上戶籍人口為388.3 萬人，占戶籍總人口的27.5%，其中農業戶籍人口68.0 萬人（占比17.5%），農業戶籍老年人口基本分布于順義區、懷柔區、密云區、延慶區、平谷區、房山區、大興區、門頭溝區、昌平區、通州區等京郊區縣的農村地區［10］。與北京市區相比，由于農村地區社會公共服務相對薄弱、養老服務配套設施不足、專業化養老水平不高等的限制，京郊農村地區人口老齡化進程更為迅速，程度也更深，各類問題也更為突出［11］。

北京市高度重視農村養老服務工作，于2017 年起，先后出臺了《關于加強農村養老服務工作的意見》《關于做好農村幸福晚年驛站建設工作的通知》等政策文件，以推動農村地區養老服務發展。經過多年的建設，北京市逐步形成了“三邊四級”就近養老服務體系。所謂的“三邊四級”，是指在政府主導下，通過構建市級指導、區級統籌、街鄉落實、社區參與的四級居家養老服務網絡，實現老年人在其周邊、身邊和床邊就近享受居家養老服務。同時，各京郊區縣基本形成了以區級養老服務指導中心為中樞，鄉鎮街道照料中心為重心，農村養老驛站為平臺，農村鄰里互助養老服務點為網點的三級養老服務體系，大部分京郊區縣已實現鄉鎮街道照料中心和農村養老驛站全覆蓋。總體上，京郊農村養老服務工作取得了初步成效，農村地區養老服務基本破除了“從無到有”的局面，正在向著“從有到優”穩步邁進。

3 京郊農村養老服務存在的問題

3.1 服務供給相對不足，服務質量有待提升

當前，農村養老服務主要以農村留守老人為供給對象，服務供給不足和服務質量不高的現象較為突出［12］。一方面，由于北京市尚未在農村養老領域建立完善、高效的訴求表達機制，農村老年人的實際服務需求與政府供給缺乏有效銜接。在農村養老服務供給中，由于農村老人的主體性缺失，導致服務供給的針對性、錨定性不足，與老年人實際需求存在一定的偏差，因此養老服務供給處于相對欠缺的狀態，難以滿足農村老人差異化的養老需要。另一方面，北京市在農村養老服務建設中追求體系的覆蓋，對于服務質量的關注力度有所不足，配套的、完善的服務質量監督體系還處于建設當中。同時，由于多數農村地處偏遠山區，交通不便，市、區兩級主管部門難以常態化地對村級養老服務機構開展監督和指導，日常養老服務中不標準、不規范、簡單化的現象仍然較為突出。加之機構工作人員多為當地村民，“熟人社會”下老人對于服務質量的要求會無形中降低，導致農村地區的養老服務質量整體偏低。

3.2 從業人員素質偏低，專業人才較為匱乏

我國養老服務業市場化進程與發達國家相比較晚，呈現出“起點低、速度快”的特點，現行養老服務行業的各類優質人才較為短缺，整體管理水平較低［13-14］。相較于城區而言，京郊農村養老服務在人才與管理方面的困境更為突出。當前，京郊農村養老服務從業人員多為當地村民，整體呈現出年齡大、學歷低、專業素質低等特征，服務意識不強、服務理念較為滯后，難以適應農村養老服務長期發展的需求。同時，除北京市社會管理職業學院等少數院校開設了養老服務相關專業外，北京市養老服務職業教育發展相對滯后，專業化、職業化、高層次的養老服務人才急缺。此外，社會輿論對于養老服務工作持有刻板印象，相較于同為護理類工作的護士，養老護理工作的社會評價較低，學生報考意愿低，即便是科班出身的年輕人，從事養老服務工作的積極性亦不高。加之農村養老服務機構往往地理位置偏遠、待遇低、環境差，導致專業人員更不愿意前往農村地區從事養老服務工作。

3.3 基礎設施有待完善，醫養結合程度偏低

京郊農村在區域分布上呈現出典型的山區分布形態，總體呈現“小集中、大分散”的特點，地形條件比較復雜［15］。這一特征導致京郊農村地區各類養老服務設施建設面臨著成本高、難度大的困境。受到各鄉鎮及村莊經濟發展水平的限制，多數農村地區的養老服務機構及內部養老設施建設較為老舊，適老化改造程度較低，尤其是在農村養老驛站的建設中，合署辦公、一室多用現象較為普遍，缺乏獨立的服務提供場所。推動實現醫養結合融合發展，依托醫療資源構建農村養老服務體系是未來發展的基本趨勢［16］。但京郊農村地區現有醫療資源仍然較為緊缺，多數村級衛生室只能提供基本體檢、簡單應急等醫療服務，鄉鎮級衛生院在康復護理、老年病防治等方面的建設亦較為滯后，現有農村醫療體系難以實現對養老服務的有效支撐。此外，鄉鎮敬老院和農村養老驛站自身的醫療功能比較欠缺，相關人員、設施等配備不到位，相關服務無法落實。

3.4 養老觀念較為滯后，社會認可有待提高

“養兒防老，積谷防饑”的傳統觀念在我國根深蒂固。“養兒防老”的思維定式在農村地區的表現更為顯著，養老觀念滯后和較低的社會認可成為抑制京郊農村養老服務發展的現實因素［17］。一方面，受傳統觀念的影響，相比較于城區老人，農村老人對于養老服務仍存在一定的認識誤區，認為購買或使用養老服務是無人贍養、子女不孝的表現。在農村“熟人社會”所形成的輿論壓力的影響下，有行為能力的老人囿于面子、子女聲譽等因素，輕易不會選擇購買養老服務或進入養老服務機構進行養老。另一方面，京郊農村多分布于北京市東部、西部和北部山區，大多數鄉村產業形態較為單一，仍以務農為主。農村老人整體收入水平較低，加之社會保障體系不夠健全，其對于養老服務的接受程度較低［18］。購買或使用養老服務仍然屬于相對“奢侈”的消費，會給農村家庭帶來較重的經濟負擔，因此農村老人對于養老服務的社會認可度普遍不高。

4 京郊農村養老服務的優化對策

4.1 加強養老服務供給，提高養老服務質量水平

突出農村老人主體地位，滿足他們迫切、實際的養老需求，增加養老服務有效供給，提高服務質量，是做好京郊農村養老服務工作的重要抓手。首先，建立健全農村老人養老需求反饋渠道。政府要在加強對農村地區養老服務調研的同時，通過12345“接訴即辦”熱線、微信公眾號、小程序等多種渠道搭建養老需求反饋平臺，以需定供，提高服務供給精度，實現供需有效銜接，進而切實滿足農村老人實際養老需要。其次，持續深入推進養老服務模式創新。在鞏固傳統機構養老模式的基礎上，各京郊區縣要積極借鑒國內外先進經驗并根據當地農村實際，積極探索居家養老、互助養老等多元化的養老服務模式，滿足農村老人多樣化的養老需求。最后，全面推進養老機構星級評定工作。對于各類公辦、民辦農村養老服務機構，各京郊區縣可定期開展星級評定工作，推動建立信息化、一體化、常態化的監督機制，不斷提升監管水平。同時，加強對評定結果的應用，以評促改，激發各類養老機構主動提升服務質量的內生動力，推動服務質量不斷提高、改善。

4.2 注重養老人才培養，強化養老服務專業素養

當前，專業化的農村養老服務人才培養還處于“空窗期”。加強職業化、專業化、高素質的農村養老工作人才培養，不斷提高其綜合水平是現實農村養老服務持續改善的不竭動力。首先，各京郊區縣民政部門應定期組織在職的農村養老服務從業人員進行全面、專業的學習培訓，在豐富其理論儲備的同時，著重提高其專業技能和實操能力，不斷強化在職人員養老服務專業素養，并逐步推進養老服務工作人員專職化。其次，各京郊區縣中專、高職等職業院校應對接市場需求，增設養老服務相關專業，做好區域內養老服務人才培養工作。同時，可以采取學費減免、發放生活費補助等形式，吸引年輕人報考和學習養老服務專業，為當地養老服務發展提供充足的人才儲備。最后，各京郊區縣可通過發放基層養老人才補貼的方式提高農村養老服務從業人員收入水平，引導科班出身的青年學子前往農村地區從事養老服務工作，同時切實改善農村養老服務工作環境，使專業人才“引得來，留得住”。

4.3 完善養老設施建設，推進醫養結合協調發展

補齊農村養老服務基礎設施建設短板，切實推進醫養結合協調發展，是健全京郊農村養老服務體系的基礎條件。一方面，各京郊區縣應持續加強農村養老服務政策支持和資金供給，對于房屋設備老舊、適老化改造不足的養老服務機構進行升級改造，改善服務環境，增強服務能力。同時，在傳統公建民營、公辦民營、民辦公助等形式的基礎上，推動探索創新農村養老服務市場化運作新模式，引入社會資本力量，不斷完善農村養老服務基礎設施建設。另一方面，各京郊區縣應對鄉村醫療機構設施進行優化整合，同時持續擴大“城區醫院進農村”幫扶政策實施范圍，鼓勵市區優質醫院對口支持農村建設，不斷充實京郊農村地區醫療資源，實現鄉鎮及村莊醫療機構、設施改造升級，逐步改善農村地區醫療水平落后面貌。同時，深入推進醫養結合發展，探索推進養老服務、醫療服務共同體建設，提升醫療服務體系化、智能化、數字化、網絡化水平，實現醫療、養老雙向支持和深度融合。

4.4 引導養老觀念變革，提高養老服務社會認可

改變農村老人傳統養老觀念，提高其對于養老服務的認可與接受是促進京郊養老服務行穩致遠的關鍵。一方面，各京郊鄉鎮及所屬各村應充分利用抖音、快手、微信公眾號等平臺，對當地各類養老服務機構的內部面貌、設備設施、人才隊伍等進行多渠道、全方位展示。同時，定期開展試住、試用等養老服務體驗活動，通過服務體驗使老人們切實感受到養老服務的便利和好處，消除農村居民對于養老服務的內心隔閡，逐步引導其轉變“養兒防老”傳統觀念，提高其對于養老服務的社會認可，增強其使用意愿。另一方面，多形式促進鄉村經濟發展，豐富農村經濟業態，持續提高農村老人經濟收入，不斷增強農村老人的消費能力。同時，政府要加大對于養老服務的補貼力度，降低養老服務的消費門檻，使農村老人用得起、敢消費，從而實現農村“銀發消費”發展壯大，促進農村養老服務和經濟發展相互促進，良性循環。

5 結束語

農村養老服務體系的建立和完善是一個“綿綿用力，久久為功”的長期且艱巨的系統工程。當前，加強農村養老服務體系建設已經被北京市寫入《關于做好2023 年全面推進鄉村振興重點工作的實施方案》，并被列為重點工作。隨著政府、市場、社會等多元主體的共同參與及養老模式的不斷創新，京郊農村養老服務體系必將不斷改進和完善，在破解人口老齡化困境的同時助力鄉村振興。