桂陽縣農村人居環境治理研究

張 玲

中共桂陽縣委黨校，湖南 桂陽 424400

0 引言

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，把農業農村農民問題視為關系國計民生的根本性問題。2018年中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》，將實施鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作的總抓手。2021 年4 月29 日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過了《中華人民共和國鄉村振興促進法》，以法律的形式進一步為鄉村振興保駕護航，足見黨和國家對鄉村振興的重視。而開展農村人居環境治理行動，是實施鄉村振興戰略的重大任務。改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務，事關廣大農民的獲得感和幸福感，事關農村社會文明和諧。為了解湖南省郴州市桂陽縣農村人居環境建設現狀及其目前存在的問題和困難，筆者于2022 年9 月走訪了桂陽縣方元鎮、太和鎮、樟市鎮等鄉鎮，采取聽取匯報、實地走訪、問卷調查、開展座談的方式深入一線開展調研，通過收集素材、分析數據、研究討論，提出桂陽縣加強農村人居環境治理的對策。

1 桂陽縣農村人居環境治理成效

桂陽縣于2019 年開始實施農村人居環境三年整治行動，按照“村收集、鄉轉運、縣處理”模式，投入1 080 萬元建設城鄉生活垃圾收運體系，對計劃內63 個農村非正規垃圾堆放點進行全面整改。截至2020 年6 月，桂陽縣已建成農村垃圾中轉站并投入使用11 個，正在建設中轉站8 個；347 個建制村的衛生保潔、環衛設施實現了全覆蓋，年處理農村生活垃圾超過13萬t，農村垃圾集中處理率超過了90%［1］。

1.1 加強組織領導，實現層層抓落實

桂陽縣將農村人居環境治理列為“一把手”工程，建立健全了縣、鄉（鎮、街道）、村、組四級責任體系，形成了一級抓一級、層層抓落實、人人有任務、個個有壓力的工作格局。按照履職必盡責的要求，嚴格落實主體責任，對工作不力、配合不力的部門、鄉鎮（街道），從嚴追究相關人員責任。建立考核評價監督制度，充分發揮考評“指揮棒”作用，開展月督查、季考核、年度驗收評比，形成常態化、長效化工作機制。

1.2 完善基礎設施，推進整治全覆蓋

桂陽縣根據規范村民建房、土地增減掛鉤、耕地占補平衡、“空心村”改造等政策要求，堅持一戶一宅、拆舊建新等原則，全面鋪開拆除違法違章建筑、廢棄危房等行動。截至2020年，桂陽縣共拆除廢棄雜房31.78萬m2，節約建設用地4.8萬m2，復墾土地9.7萬m2，改造“空心村”98個；積極開展農業面源污染治理，深入推進測土配方施肥，常年推廣應用測土配方施肥面積超過6萬hm2；累計投入各類資金1.7億元，募捐民間資金692萬元，購置勾臂垃圾車19 臺、封閉式垃圾桶1 200個，均已全部配到各自然村，確保農村人居環境治理工作深入推進［1］。

1.3 推進“六大活動”，整治理念入民心

1.3.1 持續開展“三大（大整治、大拆除、大清掃）”攻堅活動

桂陽縣以“三大”行動為總抓手，堅持“宜建則建、宜耕則耕、宜綠則綠”的原則，結合規范村民建房、土地增減掛鉤、耕地占補平衡、“空心村”改造，對全域廢棄雜房進行拆除，全面改善農村人居環境。截至2020 年，桂陽縣通過實施“一拆二改三清四化”行動，已拆除廢棄房65.03 萬m2，其中試點示范村共拆除31.78 萬m2，群眾對“三大”攻堅行動效果很滿意；全年完成農村戶改廁9 380 戶，農村公廁建設完成、達標率均為100%［1］。

1.3.2 開展“每月一日清、全民搞衛生”活動

桂陽縣各鄉鎮（街道、農林場所）、村組（社區）在每月26 日開展“每月一日清、全民搞衛生”活動，實行一月一考核，極大激發了當地居民自覺參與農村環境衛生清掃活動的積極性，實現“三清、三有、三無、一常態”目標（“三清”即清潔家園、清潔水體、清潔田園；“三有”即有大清掃活動方案、有保潔管理制度、有垃圾池箱等衛生設施；“三無”即無裸露垃圾、無污水亂流、無亂堆亂放亂燒現象；“一常態”即實現保潔常態化，杜絕垃圾清零后反彈）。

1.3.3 開展“垃圾不落地從我做起”主題活動

桂陽縣通過發放“一封書信”，舉辦“一場培訓”，組織在外知名人士獻上“一片愛心”，充分利用宣傳車、“村村響”、廣播電視、微信短信等媒介開展常態化宣傳，動員當地居民積極參與，變“要我保潔”為“我要保潔”。

1.3.4 開展“美麗鄉村·清潔家園——巾幗在行動”活動

桂陽縣婦聯牽頭，組織動員農村婦女從自身做起，從家庭做起，打掃居室庭院衛生，清理房前屋后雜物，倡導文明、健康生活習慣，自覺維護村容村貌，為推進農村人居環境治理工作發揮“半邊天”作用。自活動開展以來，農村婦女同志積極參與，營造了“家家清潔、戶戶受益”的濃厚氛圍，助力農村環境衛生顯著改善。

1.3.5 開展“四類人”聯村推進人居環境治理示范點活動

桂陽縣所有縣直機關和企事業單位主要負責人、所有鄉鎮（街道）主要負責人、所有鄉村振興工作隊隊長各聯系一個相關的農村人居環境治理示范點，以點帶面，推動農村生活垃圾清運、環境衛生治理、村容村貌提升。桂陽縣針對此項活動制訂了工作方案，明確了整治內容、整治標準、督查考核等事項，通過“一月一督查”在全縣進行通報，形成了“你追我趕”的工作局面。

1.3.6 開展人居環境“大宣傳、大排查、大曝光、大整改、大評比”活動

桂陽縣開展了人居環境治理“大宣傳”活動，對轄區人居環境現狀進行“大排查”，依托群眾現場、微信、電話等舉報途徑開展“大曝光”，對發現的問題建立臺賬，明確“大整改”內容，并不定期開展暗訪巡查，對整改不到位的從嚴追究相關人員責任。同時，采用積分制開展“大評比”活動，通過“以獎代投”形式激勵先進、鞭策后進。

通過持續開展活動，有69%的群眾表示經常接受環保宣傳，98%的群眾認為人居環境很重要，78%的群眾愿意對當地的垃圾站或其他處理設施承擔部分建設資金；50%的群眾認為當地環境治理應當由政府、村、農戶三者負責，42%的群眾想為當地環保做自己力所能及的事。桂陽縣農村環境整治行動真正深入民心。

2 桂陽縣農村環境整治行動面臨的主要問題

雖然桂陽縣人居環境治理工作取得了明顯成效，農民的獲得感和幸福感持續增強，但是在調研中，筆者發現還存在一些問題亟待解決。

2.1 思想認識不到位

從村民的角度看，一方面現階段農村人口中留守老人、兒童居多，老年人由于長期受傳統不良生活習慣的影響，而少年兒童沒有良好的教育氛圍，導致農村生產生活垃圾隨意亂丟、堆積現象嚴重。筆者實地走訪的鄉鎮普遍存在村民就近就地圖方便處理垃圾的不良習慣，沒有自覺養成愛護環境的習慣。例如，村民居住在河邊，就有“垃圾入河”的情況；村民居住在山邊，就有“垃圾上山”的情況；部分村民素質不高，無視室內外環境臟、亂、差的情況。另一方面，部分村民還不理解環境治理的意義，存在觀望、講條件、情緒抵觸、不自覺參與等各種態度。即使對他們進行環境治理宣傳，也由于目前的宣傳方式欠佳而收效甚微：老年人文化程度普遍偏低且對新興事物接受能力差，宣傳單看不懂、普通話聽不懂、智能手機不會用，少年兒童由于年齡偏小，難以接受目前單一刻板的宣傳方式。

從少數干部的角度看，個別村干部對于農村環境整治工作重視程度不夠，工作開展遇到困難不會積極主動想辦法，仍存在“等靠要”、應付了事等消極思想，其表現為平時不注重環境衛生的治理，為了完成檢查考核任務在規定的完成時限前和臨近檢查時集中突擊開展農村衛生清掃活動，未能實現“三清、三有、三無、一常態”目標。

2.2 建房規劃布局不合理

當前，農村大部分村民大局意識不強，不愿支持和配合政府開展工作，影響新農村建設、鄉村振興戰略實施和“空心村”改革。部分鎮村兩級宣傳貫徹政策不到位，加之農民知識水平低，法律意識淡薄，大多數農民認為宅基地是私有財產，存在隨意占地建房和變賣問題。近年來，進城務工或者進城安家落戶的農民大幅度增多。在村莊外圍或道路兩旁建設新房和村內舊宅基地閑置的情況仍然存在。目前，村民建房存在著很大的盲目性和隨意性，存在亂占亂建問題；村莊雖有規劃，但是存在規劃不合理、不科學現象，且部分村莊不嚴格按照規劃布局進行建設。

2.3 基礎設施建設滯后

部分邊遠村莊存在不同程度的通信設施建設滯后、季節性缺水等問題，阻礙農村人居環境治理工作的開展。例如，排給水管網、污水收集處理設施、病死動物無害化收集與處理點等配套設施建設還不完善、不平衡，導致垃圾處理和污水治理不到位；自來水普及和改水改廁進展緩慢，村莊內部道路沒有硬化，影響村容村貌。

部分村組未建立農村基礎設施規范管理長效機制，規章制度不健全，衛生監督評比小組、理事會職責未細化，管理責任未落實。由于基礎設施運行維護成本高，再加上缺少農村“工匠”帶頭人等承接村內基礎設施運行維護，導致農村基礎設施管理不規范。

2.4 財政投入不足

一方面，財政投入不足，整治資金保障難。在實地調研中，有78%的群眾認為當地人居環境整治資金投入不足。農村環境整治工作需要大量資金投入，鄉鎮財政無力承擔生活垃圾處理清運費用，而縣財政每年只能安排鄉鎮農村生活垃圾治理經費750 余萬元，平均只有10 元/人的標準，清運費用缺口較大。另一方面，長效投入機制不健全，常態化推進保障難。例如，保潔員工資偏低，難以滿足其基本生活需要，導致保潔員不能隨時待崗待命。

3 桂陽縣農村環境治理優化路徑

農村環境治理重點在鄉鎮和村兩級的落實。因此，鄉鎮政府部門要提高認識，堅決打好農村環境治理攻堅戰，不斷提高農村人居環境建設水平。鄉鎮政府部門應避免“等靠要”，要采取切實舉措，鼓勵鄉村組自治、因地制宜、因村施策，逐步完善基礎設施，不搞“一個標準、一刀切”，既要盡力而為，又要量力而行，防止治理設施“中看不中用”，完善經濟補償、農民干部考核等制度，強化農村環保參與的利益驅動，支持農村人居環境治理行動。

3.1 加強宣傳，強化責任意識

一是要針對不同群體采取不同的宣傳方式。針對老年人，要發揮“五老”作用。農村“五老”素質較高，能夠準確理解和把握政策，且長期生活在農村，熟悉村情民情，在群眾中尤其是農村老年人群體中有號召力。桂陽縣應有針對性地對農村老年人開展宣傳工作，集中對農村“五老”開展農村人居環境治理教育培訓，建立激勵表彰制度，積極發揮“五老”宣傳員、監督員的作用。針對青少年，桂陽縣要將農村人居環境治理知識納入農村中小學校日常教學。農村中小學生作為農村未來的主人，迫切需要樹立保護人居環境的意識。學校可采取播放影視短片、動畫漫畫等青少年易接受的方式進行教學，使其對農村人居環境治理工作有更全面、更深入的了解，確保其能從小樹立保護農村人居環境的意識，在日常生活中成為保護農村人居環境的小宣傳員［2］。

二是要強化自治作用，增強群眾的責任感。桂陽縣要充分利用村民理事會、好人協會、道德評議會等群眾自治的有生力量，積極開展各具特色的行動，以調動群眾參與農村人居環境治理的積極性。例如，村民理事會可以在村“兩委”指導下，收集群眾對農村人居環境治理工作的意見和建議，推進農村人居環境治理工作的開展；積極組織成員參與農村人居環境治理，在“每月一日清、全民搞衛生”活動中發揮帶頭示范作用，調動群眾參與農村人居環境治理的積極性。道德評議會可對當地群眾參與農村人居環境治理情況進行評議，對積極投身農村人居環境治理工作的群眾、做出突出貢獻的群眾和負面典型在評議后經道德評議紅黑榜公示，充分發揮以德治村作用，進一步推動農村人居環境治理。

三是對干部要做到責任到人，制度到位。桂陽縣要嚴格落實農村人居環境治理責任制，結合森林防火、河長制等工作采取縣領導包鎮、鎮領導包片、駐村干部包村、村干部包組、組干部包戶的“五包一”責任制，確保每一戶群眾、每一條道路、每一條河道、每一片山嶺都有責任人。此外，還應建立相應的獎懲機制，對積極開展農村人居環境治理工作、創新農村人居環境治理工作方式且取得成效的要給予相應的經費獎勵并作出正面典型積極推廣經驗，對農村人居環境治理工作重視程度不夠、工作開展不力的要勇于曝光，要深究原因找出共性問題加以解決。相關部門要將暗訪巡查常態化，以常態化隨機暗訪巡查為主、全縣域暗訪巡查為輔的形式開展暗訪巡查工作，要始終保持一個暗訪組在全縣范圍內隨機暗訪，以指出問題、督促整改為目的，對發現的問題應馬上召開反饋會向各鄉鎮各村指出問題立行立改［3］。

3.2 加強規劃，合理布局村莊

一是要嚴格村莊規劃管理。桂陽縣應建立健全村莊規劃實施內部監督機制，完善農村違法違規建設巡查制度，構建縣鄉村三級查違控違監管體系，確保規劃落地實施。以鄉村建設規劃、村莊規劃為指導，加強各類專項規劃的有機銜接，做到多規合一。二是要加強農村建房管理。桂陽縣應加快推進農村宅基地制度改革，嚴格落實“一戶一宅”制度，建立宅基地自愿有償退出機制，統籌安排和利用村民騰退的宅基地，并加強農村建房審批服務監管，引導村民適度集中居住，嚴格落實建新拆舊及廢舊房屋和旱廁拆除規定，避免“建大批小”和先建后批等問題的發生，有效防止“空心村”規模擴大。

3.3 加強管理，配齊基礎設施

3.3.1 要加快農村垃圾處理和污水治理設施建設

桂陽縣應強化垃圾處理項目建設，大幅提升垃圾終端處理能力，形成垃圾處理大型設備與小型設備合理布局、集中處理和分散處理相結合的全縣垃圾處理系統。桂陽縣應加強農村保潔隊伍建設，加快推行農村垃圾分類減量管理，從根本上減少農村垃圾收運和處理總量。桂陽縣應嚴格控制農業面源污染，加大農業投入品使用和養殖場排污監督力度，采取有效措施提高病死畜禽無害化處理比例，加強鄉村污水治理設施配套建設監管，加大農村黑臭水體治理力度，不斷改善農村人居環境。

3.3.2 要統籌推進農村自來水項目建設和農村改廁工作

桂陽縣應加快農村飲水安全鞏固提升工程建設，按照城鄉供水一體化、區域供水規模化、工程建管專業化要求，大力推進農村自來水項目建設，提高農村自來水普及率和水質達標率。桂陽縣應加快推進農村衛生廁所改造工作，按照統一規劃設計、統一質量標準、統一施工監理、統一驗收獎補的原則，建設農村供水保障與衛生廁所配套運行設施，實現農村供水、用水和排水設施有效銜接、管網連接配套，雨污、糞水分流處理和利用。

3.3.3 要科學選用垃圾終端處理方式，繼續完善收轉體系

桂陽縣可采取整體集中外運處理和邊遠鄉鎮衛生燜化處理相結合等方式，不斷完善農村生活垃圾終端處理體系，進一步加強19座農村生活垃圾中轉站、4座熱輻射焚燒爐的建設維護和運營管理，分類分區域處理全縣農村生活垃圾。桂陽縣可按照農村生活垃圾“日產日清”原則，優化農村生活垃圾收集點設置，以及垃圾清運車、封閉式垃圾箱等設施設備的布點與配套，通過農村垃圾收轉體系的不斷完善和規范運行，不斷提高垃圾收轉效率［4］。

3.4 健全機制，強化資金投入

3.4.1 要發揮政府部門的主導作用

相關部門要樹立農村人居環境治理理念，積極向上級部門爭取農村人居環境治理專項資金及其他各類涉農資金，加大基礎設施建設投入，保障公共設施運營管護經費充足，努力形成多元投入的良好格局，確保農村人居環境治理成效持續顯現。

3.4.2 要拓寬籌資渠道

政府要發揮村民的主體作用，強化村民之間的良性互動，鼓勵有錢出錢、有力出力，形成共同治理環境、珍惜環境的良好氛圍，并鼓勵民間資本投資和社會力量募捐，健全潔凈鄉村工作資金投入保障體系。

3.4.3 要強化資金使用監管

縣財政要增加對農村人居環境治理的投入，統籌整合上級轉移支付專項資金，將農村環境整治經費納入公共財政預算，實行差異化獎補，增加對垃圾污水處理和“空心村”治理的投入比重，創新財政支持方式，加大對生態林、水源林和水源地的保護投入，提高資金使用效益［5］。