我國0～3歲托育服務有效供給的原則與形式探析

江賽蓉 劉新民

（1.南通師范高等專科學校，江蘇 南通 226006；2.華東師范大學，上海 200241）

近年來，學界普遍認為，健全托育服務體系是“全面二孩”人口新戰略落地的重要支撐[1]；于廣大育齡女性而言，健全托育服務體系是“推動家庭與工作平衡的重要措施”[2]；“托育服務的不可獲得感和不可及性是制約家庭生育意愿的重要因素之一”[3]7。為此，政府從實踐層面做了積極回應，把0～3 歲托育服務納入公共服務，指導各級地方政府快馬加鞭地構建托幼服務體系。本文認為，在構建托育服務體系的過程中，應充分考慮嬰幼兒身心發展規律與特點和廣大育齡家庭托育現實需求，合理發展托育服務形式，否則不僅會造成社會資源的巨大浪費，而且還會嚴重影響嬰幼兒身心健康。洪秀敏等在調研基礎上指出，新時代托育服務供給側如不考慮育齡家庭的現實需求，缺少了需方的呼應與認可，即使供給數量再多、質量再好也難以形成供需之間的均衡，最終造成供給效率低下以及社會資源的巨大浪費[3]5。安錦姬等也指出，一方面，育齡婦女抱怨無人照護孩子，所以不愿意生孩子；另一方面，一線城市的托育機構面臨生源不足，運營虧損而關閉的現狀[4]。這充分說明了育齡家庭托育現實需求與托育服務實際供給之間存在矛盾。為化解這一矛盾，我國0～3 歲托育服務供給應以育齡家庭托育的現實需求作為邏輯起點。

1 0～3歲托育服務有效供給的邏輯起點

2019 年5 月國務院辦公廳印發的《關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《意見》）指出，“以需求和問題為導向，推進供給側結構性改革，建立完善促進嬰幼兒照護服務發展的政策法規體系、標準規范體系和服務供給體系，充分調動社會力量的積極性，多種形式開展嬰幼兒照護服務，逐步滿足人民群眾對嬰幼兒照護服務的需求”[5]。這揭示了滿足人民群眾托育服務的現實需求是托育服務供給側結構性改革的出發點。換言之，育齡家庭的現實需求是托育服務有效供給或供給側結構性改革的前提條件，是托育服務有效供給的邏輯起點。下文將對家庭類型及其對托育服務的現實需求進行具體且針對性的分析。

1.1 四大家庭類型與特點

1.1.1 四大家庭類型

家庭是社會整體結構的基礎，是現代社會的基本單位。現代家庭具有兩大最基本功能。一是經濟功能。為了生存與生活，家庭需要正常地發揮經濟功能。二是嬰幼兒照護、教養功能。為了血脈綿續與穩定依戀關系的建立，家庭需正常發揮嬰幼兒的照護、教養功能。根據這兩大功能的強弱，現代家庭大致可分為四大類型。第一類為經濟功能和照護、教養功能均強的家庭；第二類為經濟功能強，但照護、教養功能弱的家庭；第三類是照護、教養功能雖強，但照護、教養與經濟功能沖突的家庭；第四類是經濟功能與照護、教養功能均弱的家庭。請參見圖1。

圖1 四大現代家庭類型

關于圖1 的兩點需明確，第一，橫坐標軸上經濟功能的強或弱需要動態地觀察，是相比較而言的，經濟功能由強到弱是在橫坐標軸連續譜上逐漸發生變化的，并非橫坐標軸上的兩個靜態點，即非強即弱或非弱即強的狀態；第二，縱坐標軸上的照護、教養功能強或弱亦需要動態地觀之，照護、教養功能由強到弱也是在橫坐標軸連續譜上逐漸發生變化的，并非縱坐標軸上的兩個靜態點，即非強即弱或非弱即強的狀態。因此，下文對四類家庭經濟功能與照護、教養功能的分析是相對而言的。

1.1.2 四類家庭的特點

第一類家庭不僅具有穩定的經濟實力，且具有足夠的時間、精力和較好的照護、教養知識與技能，憑借家庭資源足以把年幼嬰幼兒照護、教養好，保證他們健康快樂成長。第二類家庭經濟功能穩定，但自覺照護、教養能力欠缺，無法很好照護、教養嬰幼兒。第三類家庭父母照護、教養技能良好，但雙方需要同時工作，才能維持家庭經濟功能的穩定，因而面臨照護、教養和經濟功能沖突的兩難困境。倘若選擇“舍家從業”的話，可以確保家庭經濟功能的正常發揮，卻擠占了照護、教養嬰幼兒的時間；倘若選擇“棄業從家”的話，能較好照護、教養嬰幼兒，卻又面臨著缺乏穩定經濟來源支撐家庭照護、養育功能的正常發揮。第四類家庭盡管父母雙方選擇同時工作，仍然僅夠維持家庭成員的基本生計，無法支撐其他較高的費用支出，亦無充分時間與精力照護嬰幼兒，同時缺乏照護、教養知識與技能。

1.2 四類家庭托育服務現實需求的邏輯層次

根據上文對四類家庭特點的分析可知，第四類家庭由于受經濟支付能力的限制，對托育服務的需求停留在“幼有所托”的層面，對托育質量不敢奢求，能夠輕松獲得放心的托位是這類家庭的主要訴求。第三類家庭由于自身具有較好照護、教養知識與技能，但因父母雙方需外出工作，沒有足夠時間照護嬰幼兒。因此，這類家庭對托幼服務的質量要求也不高，但訴求兼顧工作和嬰幼兒照護之間的平衡，互不耽誤。盡管第四類和第三類家庭對托幼服務需求存有差異，但他們的共同訴求是“幼有所托”。本文稱之為“基本需求”。第二類家庭具有較強的經濟支付能力，但自覺照護、教養能力不足，故對托育服務質量具有較高要求，訴諸托幼機構不僅能提供高質量的照護服務，還訴諸較高質量的教育服務。本文稱之為“保教融合型”的“差額需求”。第一類家庭不僅具備充足的時間和較強的照護、教養能力，而且具有很強的經濟支付能力。鑒于母親是0～3 歲嬰幼兒的首要和最佳照護者及家庭是嬰幼兒最佳成長場所，這類家庭對托育服務的需求傾向于開發腦神經的、計時制、高質量的教育服務，或能營造類似于家庭氛圍的高端教育服務。本文稱之為“超額需求”。請參見圖2。

圖2 四類家庭托育服務現實需求的邏輯層次

2 0～3歲托育服務有效供給的原則

學者趙南指出，“從父母與孩子因血脈相連自然形成的父母對孩子的舐犢之情和孩子對父母的依戀之情來說，父母是比專業教師更好的人選，家庭是比專業機構更適合孩子自信快樂成長的地方”[6]。因此，為了使0～3 歲嬰幼兒獲得與其生長發育規律相適應的照護、教養服務，同時滿足不同類型家庭的差異化、多樣化的托育服務需求，我國0～3 歲托育服務供給需遵循家庭為主、機構補充，公益普惠優先、多樣化發展和可獲得感高、可及性強的原則。

2.1 家庭為主、機構補充

長期以來，我國嬰幼兒的照護、教養主要由父母、祖輩、親屬等人員在嬰幼兒家中提供居家照護、教養；隨著社會變遷，出現了一種新型家庭托育，即由有資質的托育人員在家中或由其提供的居家環境中以收費形式照護、教養3 歲以下嬰幼兒。本文把這兩種模式分別稱為傳統祖輩家庭托育和新興家庭式托育。所謂“家庭為主、機構補充”，是指嬰幼兒的照護、教養以傳統祖輩家庭托育或新型家庭式托育為主，依靠機構的補充服務，為嬰幼兒主要照顧者提供“喘息”機會或“兜底”保障。相較于社會機構托育，家庭托育讓家長更放心、嬰幼兒更安心，且有利于嬰幼兒身心健康成長。

2.1.1 傳統祖輩家庭托育一直發揮著基礎性作用

傳統祖輩家庭托育是古今中外保持時間最長的嬰幼兒主要照護、教養方式。我國長期根植于農業社會的生存規則和家庭倫理關系，傳統祖輩家庭托育在嬰幼兒照護中一直發揮著主導地位。直到20 世紀初，受工業化、城鎮化沖擊，傳統社會向現代社會轉型，傳統家庭結構、功能發生變革，傳統祖輩家庭托育向社會化方向轉變。但嬰幼兒照護現狀顯示，傳統祖輩家庭托育在我國仍然發揮著基礎性、主導性的作用。有學者認為，“基于傳統家庭倫理形塑、生育政策調整、育兒成本升高等因素，祖輩家庭托育的主導地位短期內不會改變，仍將在我國嬰幼兒照料體系中繼續發揮基礎性作用”[7]。

2.1.2 新興家庭式托育符合育齡家庭理想育兒方式

在城鎮化過程中，越來越多進城務工農民工在城鎮安家，傳統祖輩托育受到一定程度的挑戰，新型家庭式托育服務悄然出現。新型家庭式托育是指由有資質人員在家中或由其提供的居家環境中以收費的形式為嬰幼兒提供家庭式的照護服務，是我國城鎮化向縱深發展過程中出現的一種新型嬰幼兒照護模式。這種模式因“具有嵌入社區、送托便利靈活、家庭式環境、成本偏低等優勢，是許多國家嬰幼兒早期照護體系中的重要組成部分”[8]。實際上，這種新興家庭式托育也受到我國大多數年輕白領父母的認可與青睞。中國人口與發展研究中心劉中一教授在《家庭式托育的國際經驗及其啟示》一文中指出，“通過對理想托育方式的隨機抽樣調查發現，大約有六成以上的年輕白領父母都表達出對新興家庭式托育的肯定和期盼”[9]94。而且“相對機構式托育而言，家庭式托育能提供更熟悉、溫暖的環境以及更穩定的依戀對象，使幼兒能獲得較多的關注與互動”[9]91。

無論是傳統家庭抑或新型家庭式托育服務，都具有送托便利、托育環境熟悉、照料個性化、送托時間靈活等特點，既讓家長放心，又符合嬰幼兒身心發展規律。調查數據顯示，“38.3%的家庭認為0～3 歲孩子應以‘家庭教養’為主，單純選擇送托幼機構的比例僅8.0%。受訪家庭認為，家庭教養有三大好處：親子互動頻率高（59.3%）；有利于健康，避免在托幼機構內交叉感染疾病（55.7%）；能夠滿足孩子的情感需要， 有利于孩子今后的情緒發展（50.1%）”[10]。周念麗教授指出，“0～3 歲嬰幼兒最好的生活環境是在家庭，在家庭托育點開展托育養育，嬰幼兒沒有很強的疏離感，有利于建立親子依戀”[8]。西方研究亦表明，“家庭托育為兒童提供了積極的早期成長環境，對兒童長期發展具有重要的影響，具體表現在兒童早期教育和心理社會行為發展方面”，“家庭式托育的小團體環境有利于托育員與嬰幼兒更個性化和深入的互動”[11]16-17，從而促進嬰幼兒依戀關系的建立和積極社會行為的發展。

2.2 公益普惠優先、多樣化發展

在構建0～3 歲機構托育服務體系過程中，需要秉持公益普惠優先，多樣化發展原則。

首先，從二胎、三胎高生育意愿主力軍群體收入角度分析，需秉持公益普惠優先原則。我國是一個發展中國家，尚處于城鎮化過程中，大量農民工涌入城鎮務工，增加收入以維持家庭經濟功能的正常發揮。國家統計局公布的《2021 年農民工監測調查報告》顯示，“2021 年全國農民工總量29251 萬人，約占總人口的1/5，全國農民工人均月收入4432 元。從年齡結構看，40 歲及以下農民工所占比重為48.2%”[12]。這部分進城務工的農民工群體長期生活在城鎮，承擔城鎮的生活成本。另《中國統計年鑒2022》數據顯示，“2021 年有20%低收入城鎮居民家庭人均可支配年收入為16745.5 元，折算到每個月僅有1395.4元”[13]。從生育意愿角度講，廣大農民工和城鎮低收入群體更愿意生養二胎、三胎，是生育的主力軍。“但城鎮生活成本和教育成本的提高，普惠性教育資源的供不應求，使得廣大農民工和城鎮中低收入群體不敢生、不愿生，生育意愿明顯下降”[14]。據中國人口與發展研究中心主任賀丹的調查，“現有托育機構中不到兩成是公辦的、普惠的，大多數是民辦機構。后者為了保障運行，價格較高。能接受其價格的家庭不到1/3”[15]。因此，通過構建公益普惠性托育服務，降低生育、養育、教育成本是滿足廣大農民工和城鎮中低收入家庭現實托育需求的基本原則。

其次，從四類家庭托育服務的現實需求分析，需要秉持公益普惠優先、多樣化發展的原則。前文論及，第三類與第四類家庭或限于經濟支付能力，或囿于嬰幼兒照護與工作時間的沖突，對托育服務質量沒有過高要求，滿足于“幼有所托”的基本需求。這兩類家庭的托育主要訴求為在支付較少托育費用的前提下，較為輕松地獲取父母放心、嬰幼兒安心的托位，以兼顧工作與嬰幼兒照護之間的平衡。第二類家庭由于具有較強的經濟支付能力，但缺乏嬰幼兒照護時間與能力，主要訴求為“幼有善托”的“差額需求”，即期待托育機構不僅提供高質量的托育服務，并訴求較高質量的教育服務。第一類家庭不僅具有很強的經濟支付能力，且具有較強的嬰幼兒照護技能和足夠的時間陪伴孩子，考慮到家庭照護的天然優勢，正常情況下的絕大部分時間，他們會選擇自己親自照護、教養嬰幼兒，而不會送入質量一般的托管類服務機構。第一和第二類家庭托育服務需求主訴為高質量的“幼有善托”，或側重于教育功能的計時制高端托育服務，又或者能夠營造類似于家庭環境的高端一對一的早教機構，以滿足他們的“差額需求”或“超額需求”。

總而言之，為滿足不同類型家庭對托育服務的差異化、多樣化現實需求，我國0～3 歲托育服務供給需遵循普惠優先，多樣化發展原則。

2.3 可獲得感高、可及性強

可獲得感（Availability）主要指適齡嬰幼兒家庭獲取與其現實需求相匹配的托位難易程度的感受和評價。在我國現有托育服務體系中，育齡家庭對托育服務的獲得感如何？洪秀敏團隊對6 省12 個城市共計10455 個青年家庭的調查顯示，“雖然這些家庭的托育服務可獲得感的均值得分相對較高（3.67 分），但仍有45.28% 的青年家庭表示送孩子入托面臨困難”[3]5-7。調查數據進一步揭示了我國托育服務實際供給與家庭現實需求之間存有不匹配的情況。入托困難是影響育齡夫婦生育意愿的關鍵因素，因此，欲提升育齡夫婦生育意愿，供給與不同家庭托育現實需求相匹配的足量托位是關鍵。

所謂可及性（Accessibility）主要指適齡嬰幼兒家庭對與其現實需求相匹配的托育機構物理距離遠近引起的接送便利性。適齡嬰幼兒家庭獲取與其現實需求相匹配的托育服務便利性如何？根據調查數據，“僅有37.5%符合要求，服務半徑在300～500 米之內，有超過六成（62.5%）的服務半徑不達標②。其中有34.6%的家庭表示托育機構離家距離為500～1000 米，還有近1/3（27.9%）家庭要將孩子送去1000米以外的地方入托”[16]。可見，送托的不便利性是困擾育齡家庭的又一難題。送托的不便利性將嚴重影響家庭的送托意愿和嬰幼兒的身心健康。時間成本理論揭示，“時間和收入、價格一樣，能影響人們的抉擇。尤其是由于生活方式的變革，時間被賦予越來越高的價值，人們更傾向于尋找舒適且能夠節省時間的產品和服務”[17]。當面對0～3 歲的脆弱嬰幼兒群體時，家長尤其會考慮接、送托時長問題。根據嬰幼兒睡眠規律，“7～12 月齡嬰幼兒每天睡眠時間約為14～15 小時，1～3 歲嬰幼兒每天睡眠時間約為12～13 小時，才能保證身心健康成長，且睡眠時間與腦發育程度相關，年齡越小，神經細胞越脆弱，所需睡眠時間越長”[18]。倘若接、送托途中花費太長時間，必然會造成嬰幼兒身心疲勞，影響健康成長。2019年修訂的《托兒所、幼兒園建筑設計規范》規定，“托兒所、幼兒園的服務半徑宜為300 米～500米”[19]。這一規定無疑是為了縮短接、送托距離，既節省家長送托的時間成本，亦避免嬰幼兒接送途中顛簸勞累，影響睡眠時長。

概言之，基于時間成本和嬰幼兒身心健康之考慮，我國0～3歲托育服務供給必須遵循可獲感高、可及性強的原則，以提升嬰幼兒家庭的送托意愿及便利性。

3 0～3 歲托育服務有效供給形式及政府支持策略

《意見》指出，“到2025 年，嬰幼兒照護服務的政策法規體系和標準規范體系基本健全，多元化、多樣化、覆蓋城鄉的嬰幼兒照護服務體系基本形成，嬰幼兒照護服務水平明顯提升，人民群眾的嬰幼兒照護服務需求得到進一步滿足”[5]。鑒于嬰幼兒身心發展規律和育齡家庭差異化、多樣化的現實需求，我國0～3 歲托育服務應構建政府主導，多主體參與，靈活多樣、普遍惠及的托育服務形式，以滿足人民群眾的嬰幼兒照護服務需求。現今，0～3 歲托育服務已納入社會公共服務體系，代表公平正義之政府應盡力滿足“基本需求”，保障底線公平；一定程度補貼“差額需求”和“超額需求”，推動托育服務形式的多樣化發展。

3.1 面向四類家庭的普適性托育服務形式及政府支持策略

0～3 歲嬰幼兒需繼續細分為7 月～2 歲和2～3 歲嬰幼兒，因為7 月～2 歲嬰幼兒依戀性更強、適應力更弱，訴諸更個性化、更靈活的托育服務，故托育形式應堅持家庭（含新興家庭式）托育為主，機構“兜底”。2～3 歲幼兒的個性和社會性逐步發展，相對更需要同齡人的陪伴，則可就近送入幼兒園中的托班或便利的托育機構。這樣既利于嬰幼兒身心成長，又能減輕育齡家庭的照護重任。

3.1.1 7月～2歲嬰幼兒普適性托育服務主要形式

面向7 月～2 歲嬰幼兒的普適性托育服務主要有兩種形式，一是傳統祖輩家庭托育，二是新型家庭式托育。

第一，傳統祖輩家庭托育服務。從法律角度講，盡管祖輩沒有幫忙照護年幼孫輩的義務。但當嬰幼兒父母因各種原因不能親自照護時，將年幼嬰幼兒托付給祖輩照護，仍是我國托育的主要形式，本文稱為傳統祖輩家庭托育服務。所謂傳統祖輩家庭托育服務是指工作日白天由祖輩幫忙照護、教養孫輩，晚上、雙休日及節假日則主要由父母照護、教養。中國有著優秀的家庭倫理文化傳統，只要身體允許的話，其實祖輩們、至少部分祖輩是樂意在白天幫忙照管孫輩的。且目前處于育齡年齡段的主力軍群體為20 世紀80 年代中后期至新世紀初出生的一代青年育齡夫婦，他們中的大部分是獨生子女。當這一代生育主力軍夫婦生育后，通常有四個祖輩（爺爺、奶奶、外公、外婆）可以幫忙照護、教養。傳統祖輩家庭托育在中國有著悠久的傳統，應該充分發揮祖輩輔助托育的固有優勢，一則可降低家庭養育、教育成本，二則相較于托育機構而言，個性化、精細化程度更高，更有利于年幼嬰幼兒的身心健康成長；三則可增強老人的自我認同感，共享天倫之樂。

對于當今社會熱議的祖輩照護存有的現實問題，如祖輩教養觀念陳舊、容易溺愛等，政府可借助相關支持措施加以解決。（1）政策可通過購買專業服務，給予專業知識與技能支持。如，委派專業人員入戶進行專業指導，如傳授營養健康、科學照護、安全保障、深度互動等方面的相關知識與技能；（2）以社區或街道為單位，聘請育兒專家定期對祖輩開展嬰幼兒照護、教養知識與技能的培訓、講座等；（3）政府可給予幫忙照看孫輩的祖輩們一定的現金補貼，解決部分沒有離退休金祖輩的生活困難，以讓他們安心照護、教養孫輩。

新興家庭式托育服務。根據前面提及的數據，我國六成以上白領青年育齡家庭更青睞于新興家庭式托育。目前，多種形式的新興家庭式托育機構在我國各地已得到自發或有計劃的發展，并呈現多樣化的形式，如“臨托中心”“民居園”“寶寶屋”等。根據國家衛生健康委流動人口服務中心課題組的調研，“北京市的‘民居園’多以幼兒園、托兒所的功能存在，設置在小區居民樓內，主要受托城市中較低收入階層或進城務工的農民工家庭子女，由社會組織、個人或多個家庭聯合創辦，舉辦者親自參與照護或聘請工作人員從事照護工作”[20]。“河北省依托‘河北福嫂·燕趙家政’項目建立家庭式托育點，支持具備保教師、育嬰師職業資格的‘河北福嫂’提供小型化托育服務，就近為有需要的家庭開展全日托、臨時托、計時托服務”[21]。設置在社區或工作場所的“寶寶屋”就近就便為家長提供半日托、臨時托、計時托等服務。實際上，“在西方國家，新興家庭式托育是發展得最早、使用最為廣泛的兒童托育形式之一”[11]16。

作為應對新形勢重要手段的家庭式托育服務，政府從政策層面肯定了其價值。但新型家庭托育服務的管理辦法與措施尚不完善，導致管理不規范，存有安全隱患。因此，需要政府盡快出臺相關安全政策保駕護航，如家庭式托育園所的安全標準，家庭托育員的待遇、管理、從業標準等亟需相關政府部門進一步研制、出臺。

3.1.2 2～3歲幼兒的普適性托育服務形式

對于年齡稍大的2～3 歲幼兒，可就近送入幼兒園中的托班或便利托育機構。我國部分幼兒園已開設托班，主要招收2～3 歲幼兒。2021 年7 月發布的《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》又提出，鼓勵和支持有條件的幼兒園招收2 至3 歲幼兒。此后，各地紛紛試點，不少地方幼兒園都已開設托班，越來越多的2～3 歲幼兒實現提前入園。2～3 歲幼兒送入托班，一則可消除育齡家庭沒人帶孩子的顧慮，降低養育成本，提振二孩、三孩生育意愿；二則可以提前適應入園生活，減輕下年入園分離焦慮，培養他們自己吃飯、洗手、如廁、入睡等生活技能；三則可以促進幼兒的同伴交往能力、社會適應能力的發展。對于已有幼兒園尚不具備條件開設托班的區域，政府需加強經濟支持與資源調控，依托社區加快建設公益普惠托育機構，以滿足育齡家庭的托育需求。

對于有意向開設托班服務的幼兒園，政府部門可通過給予一定的現金補貼或參照已開設托班的幼兒園收費標準，允許幼兒園向家長收取相應的托育服務費；或者把是否開設托班服務納入一級園、示范園等的考評標準中，以激勵有條件的幼兒園開設托班服務。

3.2 面向四類家庭的個性化托育服務形式及政府支持策略

在支持普適性托育服務形式發展的基礎上，個性化托育服務形式必須同步推進，以滿足四類家庭的差異化、多樣化托育需求。現基于四類家庭對托育服務現實訴求，分述如下。

3.2.1 第四類家庭的個性化托育服務形式及支持策略

第四類家庭多為進城務工或城鎮中靈活就業的低收入家庭。這類家庭由于經濟支付能力有限，缺少照護時間且教養能力欠缺，主要訴求為“幼有所托”，對照護、教養質量要求不高。面對這類家庭，可依托社區資源，建立社區型托育機構，提供日托或臨時托育服務以滿足他們的需求。《托育機構設置標準（試行）》第5 條規定，“新建居住區應當規劃建設與常住人口規模相適應的托育機構。老城區和已建成居住區應當采取多種方式完善托育機構，滿足居民需求”[22]。這為發展社區型托育服務形式提供了政策支持。

社區型托育機構可利用社區的空置房源、已有的社區游樂設施等，本社區或鄰近社區的具備育兒經驗或臨時失業的愛心女性通過專業培訓取得合格證書后，可優先聘請為照護人員，這有效控制了社區型托育機構的運營成本。且社區型托育機構開在社區內，家長的可獲得感高，可及性強。總之，社區型托育機構具有公益普惠，送托成本低的特點，可以滿足廣大中低收入家庭的托育需求。

針對社會性托育服務形式，政府主要支持策略有：（1）政府部門充分調動社區力量、整合社區資源，開發社區托管、照料方案，建構并完善社區托管制度；（2）由政府支付托管人員薪酬，托育機構的運營成本，如房屋裝修、購買托育設施設備等；（3）為有意愿在社區托育機構再就業的人員提供嬰幼兒照護、教養培訓，并把控好培訓質量關。

3.2.2 第三類家庭的個性化托育服務形式及支持策略

第三類家庭主要為雙薪家庭，父母具有較強的教養知識與技能，但囿于無法平衡工作和嬰幼兒照護，對托育服務的主要訴求為從嬰幼兒照護中解放出來，以便有足夠的時間參與生產勞動，不苛求托育服務的質量。這類家庭的托育服務需求可立足單位，打造福利型托兒所予以解決。中華人民共和國成立后，我國0～3歲嬰幼兒托育服務根植于計劃經濟體制，由所在單位統一為職工子女提供托育服務。1953年《中華人民共和國勞動保險條例實施細則修正草案》第51 條規定：“實行勞動保險的企業的女工人女職員，有四周歲以內的子女二十人以上，工會基層委員會與企業行政方面或資方協商單獨或聯合其他企業設立托兒所。”[23]直到改革開放前，我國從法律層面保障嬰幼兒托育服務的落實。當今，《托育機構設置標準（試行）》第8條重新提出，“支持用人單位以單獨或聯合其他單位共同舉辦的方式，在工作場所為職工提供福利性托育服務，有條件的可向附近居民開放”[22]。單位舉辦福利性托育機構在新形勢下再次提上了日程。據此，政府部門可支持有條件的大中型企業單獨舉辦，鼓勵尚不具備條件的用人單位與其他企業合作舉辦接收7 月～3 歲嬰幼兒的托兒所，以平衡雙薪家庭的工作與嬰幼兒照護之間的矛盾；激勵開辦托兒所的企業提供獨立的母嬰室和相應設備，解決哺乳問題；工作期間給予母親彈性工作時間，以便母親哺乳和適度探視。依托單位構建的福利型托兒所可解決父母與嬰幼兒時間上的共時性、空間上的共域性，培養了心理上的共情性，從而促進依戀關系的穩定建立和嬰幼兒身心的健康發展。

針對依托單位的福利型托育服務，政府主要支持策略有：（1）政策支持：通過減免稅等優惠政策，激發企業積極開辦福利型托兒所、給予0～3 歲嬰幼兒母親適度工作靈活性，允許媽媽哺乳或必要的探視時間。（2）時間支持：根據產婦年齡、身體狀況等給予產婦及家庭照護人員相應的育嬰假、陪產假或者彈性工作時間等，旨在支持家庭更好地開展嬰幼兒照護服務；（3）經濟支持：對因照顧嬰幼兒而產生的經濟成本給予直接或間接的補償，包括家庭津貼項目和個稅減免優待，如新生兒津貼、保姆津貼、單親給付等。

3.2.3 第二類家庭的個性化托育服務形式及支持策略

第二類家庭具有較強的經濟支付能力，但自覺照護能力欠缺，訴諸托育機構不僅提供高質量照護服務，還要提供高質量教育服務。針對這類家庭，政府可發揮示范作用，充分調動市場力量，鼓勵社會資本介入，通過開辦質量較高的民辦托兒所，以滿足這類家庭的“差額需求”。

針對第二類家庭的“差額需求”，政府主要支持策略有：（1）政府舉辦一些高質量的示范性托兒所，供民辦托兒所參照；（2）嚴格審核民辦托兒所開辦資質，核定收費標準、創建繳費平臺、參與費用管理，根據托育服務進程劃撥相應費用給民辦托兒所，以免出現常見的“機構跑路”現象；（3）監管民辦托兒所提供的服務質量，對于不合格的定期約談，責令更正，對于屢教不改者，吊銷其資質；（4）創建入托補貼申領平臺，為這類家庭提供一定數額的入托現金補貼或入托補貼券。

3.2.4 第一類家庭的個性化托育服務形式及支持策略

這類家庭不僅具有很強經濟支付能力，且有充足的照護時間和技能，對托育服務的訴求為側重于智力開發、計時制的高端教養服務，或一對一高端照護服務。針對這類家庭的需求，主要通過市場力量發展高質量的托育服務，以滿足這類家庭的“超額需求”。

針對第一類家庭的“超額需求”，政府主要支持策略有：（1）培育或引進一批理念先進、運行規范的高端托育機構，供這類家庭選擇；（2）嚴格審核機構的資質，核定收費標準、創建繳費平臺，參與費用管理，根據服務進程劃撥相應費用給托育機構，以免出現常見的“機構跑路”現象；（3）創建補貼申領平臺，為這類家庭提供適量數額的入托現金補貼或入托補貼券。

總之，通過普適性托育服務與個性化托育服務形式同步供給、共同發展，取長補短、相得益彰，滿足我國不同類型家庭對托育服務的差異化、多樣化需求，以破解制約育齡家庭二孩、三孩生育意愿的瓶頸。

注釋

①嬰幼兒照護服務和托育服務在內涵與外延上是有區別的兩個概念，但在構建托育服務體系實踐中，托育服務涵蓋了嬰幼兒照護服務的全部內容，故本文不作嚴格區分，在同一意義上使用這兩個概念。

②原文作者把托育服務半徑理解為300 米，但根據2019 年修訂的《托兒所、幼兒園建筑設計規范》規定，托兒所、幼兒園的服務半徑為300～500 米。根據這一規定，本文在統計數據時對原文數據做了相應改動。