基于數字化改革的政府投資項目管理智控平臺建設實踐
——以A 市財政局為例

江乾坤，呂榮俊

（浙江理工大學 經濟管理學院，浙江 杭州 310018）

一、引言

數字政府是推進政府治理能力和治理體系現代化的重要支撐。發達國家紛紛用數字技術推動政府轉型，成為新公共管理運動后政府改革的主旋律之一[1]。2019 年，黨的十九屆四中全會提出“推進數字政府建設，加強數據有序共享”，將數字建設提升至國家頂層設計層面，并形成了廣東模式、浙江模式等數字政府建設的典型模式。2021 年2 月，浙江省作為全國經濟先發省和國家信息經濟示范區，率先制定數字政府建設總體方案，大力推進數字化改革[2]。A 市作為浙江省轄縣級市，從體制機制、組織架構、方式流程、手段工具深化數字化改革，全面推行高效在線的政務運行模式。

傳統政府投資項目管理作為政府政務的重要組成部分，亟待推進數字化改革。由于政府投資項目具有投資規模大、建設周期長、涉及面廣的特點，隨著政府投資不斷向縱深推進，項目的管理難度加大，項目的管理水平更是直接影響項目的建設成效。而管理過程牽涉多個主體，包括建設單位、發展和改革委員會（簡稱“發改委”）、財政局、行政服務中心等其他政府部門。其中，由建設單位計劃、組織、督促基本建設工作，發改委對建設項目進行審批，財政部門負責管理和監督政府投資項目的財務活動，其他部門則履行各自職能。許多項目實施中，各級政府既當運動員又當裁判員[3]。在這種傳統多頭管理、權責不清的政府投資項目管理模式下，政府部門間聯動配合機制不健全，導致協同辦公不暢、項目進展不明、管理標準不一等諸多問題發生。

針對傳統政府投資項目管理的不足，A 市政府聚焦聚力推進數字化改革，靶向是實現全方位協同，由財政局主導，通過建設智控平臺，以財政資金為主線，實行財政局牽頭、多部門協同的項目管理模式，解決信息共享、強度控制、監督窗口等問題，強化項目的預警和監督體系，打造成省內首個縣級市全數字化政府投資項目管理系統。本文深入研究A 市政府投資項目管理智控平臺的建設實踐，為其他區域推進政府投資項目管理數字化轉型，推動政府治理體系和治理能力現代化提供典型樣本。

二、智控平臺的建設背景

按照政府數字化發展深度，數字政府演進分為三個階段，分別是政府信息化、電子政務、數字政府。政府信息化主要以信息技術為支撐，是技術進步引發的系統性變革。業務數字化以業務需求為導向，是“以數據跑路代替人跑”的治理和服務形式升級。數字政府以流程再造、模式創興、應用升級為主要內容，是對政府從基礎設施到業務應用的系統性重塑。

我國推進數字化政府轉型起步較晚，呈現出后發優勢。2019 年黨的十九屆四中全會提出“推進數字政府建設，加強數據有序共享”，將數字政府建設由地方探索升至國家頂層設計層面。我國數字政府建設推進勢頭強勁，強化試點先行，頭雁效應突出，已形成“廣東模式”“浙江模式”等典型模式。

從2003 年提出“數字浙江”目標以來，浙江省已經邁過了信息數字化和業務數字化階段。2021 年2 月18 日，浙江省委召開全省數字化改革大會，圍繞建設數字浙江的目標，部署數字化改革工作，推進省域治理數字化、一體化、現代化，將數字化改革提升到新的高度（見圖1）。

圖1 浙江數字化改革歷程

A 市政府按照省委改革部署，積極響應省政府打造全球數字變革高地的號召，不斷推進政府政務數字化建設，爭做政府數字化改革“政務服務”的領先者和“整體智治”的踐行者。然而，在傳統多頭管理、權責不清的政府投資項目管理模式下，不同環節的審批監督由相應的政府部門獨立負責，牽涉的部門間聯動配合機制不健全，使得A 市政府投資項目在實際管理中面臨如下諸多痛點。

1.政府部門缺乏政府投資項目管理展示窗口。

項目實施過程中，業主單位在項目申報項目建設過程中會遇到較多問題，需要學習政府投資項目相關政策法規，沒有統一的窗口和便捷的方式，參與各方缺乏對項目建設整體進度的把控和項目概況的了解。

2.政府部門標準體系無法有效落實。政府投資項目管理標準尚未達成共識，各部門未能嚴格執行統一標準，使得后期項目審查存在因標準差異導致的反復確認、檢查等問題，也會出現相互推諉等情況，不利于開展協同辦公。

3.項目變更的控制難度大。在項目建設過程中，不確定的影響因素多，從而形成各種變更。在變更過程中，業主單位需要重新評估、上報，再由政府部門進行審核。政府部門對變更因素進行審核管理耗費較多人力物力，加劇工作負擔。

4.政府部門響應機制不完善。政府投資項目涉及多部門協同辦公、多領域協助合作、多方面信息共享，同時要在政策法規的依托下進行。在審核工作時，政府部門因跨部門審批來回流轉周期長，審批過程中反饋意見溝通不通暢，進而影響項目進展。

5.龐雜的紙質化資料管理和使用難度大。政府投資涉及項目數量較多、資料內容雜、范圍廣，缺乏匯聚的資料管理手段，存在資料缺失、污損、丟失等棘手問題。此外，紙質化資料查閱起來較為繁瑣，對項目后續審查造成極大的干擾，會造成巨大的時間浪費。

三、智控平臺的建設規劃

A 市財政局搭建智控平臺的實質是運用數字化技術、數字化思維、數字化認知對市政府投資項目管理體制機制、組織架構、方式流程、手段工具進行全方位系統性重塑，并將該智控平臺建設成為以財政資金為主線，支撐財政局、發改委、行政服務中心、審計局等投資管理部門協同辦公，實現全流程線上審批的浙江省內首個縣級市全數字化政府投資項目管理系統。結合A 市傳統政府投資項目管理現狀，該市財政局確定了智控平臺的建設需求、建設目標和建設思路。

（一）建設需求

洞察建設需求是搭建智控平臺的出發點。政府投資項目具有規模大、周期長、涉及面廣的特點，其管理覆蓋多主體、多部門、多階段、多環節。為實現組織全域優化，A 市財政局推動智控平臺實現“多跨協同”（跨系統、跨部門、跨業務的大協同），結合政府投資項目的生命周期不同階段的工作重心，對項目事前、事中、事后、綜合管理四個階段的建設需求進行了梳理（見表1）。

表1 政府投資項目生命周期“四階段”管理核心任務

（二）建設目標

明確建設目標是搭建智控平臺的關鍵支撐。為了滿足智控平臺的建設需求，A 市財政局搭建平臺的核心任務是解決政府投資項目管理過程中信息窗口不力、信息標準不一、協同辦公不暢、預警監測不靈、材料留檔不便等問題，聚焦聚力推進政府運行數字化。為此，A 市財政局確立了如下的建設目標：

1.加強窗口建設。以數字化駕駛艙等形式，打造項目概況、重點項目進展、地理信息、政策宣傳學習的平臺。加強業主單位對政府投資政策的宣傳和學習力度，讓各部門能對項目整體信息和現場施工情況有較為直觀的了解。

2.打通信息壁壘。打通發改3.0 系統、浙政釘等信息通道，創建一體化的高效協同和信息共享的辦公環境。突破地域的限制，將更多跨層級、跨地域的數據納入平臺，推送數據依據的科學化和精準化，夯實信息標準支撐。

3.強化留痕監督。以資金管理、形象進度、投資進度為管理依據，將項目信息上傳，全程全方位展示項目信息。同時，把資金管理和項目進度管理作為政府投資項目進展的首要支撐，關注項目進展，強化項目建設過程留痕及監督體系。

4.優化響應機制。以預警指標監控、任務推送和消息提醒等預警為手段，建造全過程投資強度和預警監控的平臺。以任務推送、消息提醒等為抓手，提高工作效率和容錯率；采用機器審核為主、人工審查為輔的督查督辦方式，解決信息誤差、信息不全面等問題。

5.深化信息載體。打造政府投資項目跨部門資料共享和全生命周期績效考核的平臺。運用“數據智審”“數據智控”“數據智監”等數字化手段，對項目整體進行分析拆解，制定量化指標，以數據算法為手段，透明公開考核結果，做到“有憑有據”。

（三）建設思路

理清建設思路是搭建智控平臺的前提條件。為確保智控平臺的建設成功及可持續發展，A 市財政局主張統籌規劃和統一設計智控平臺的建設結構、數據模型結構、存儲結構以及系統擴展規劃等內容，采用目前主流、成熟的體系架構來構建，實現打通發改3.0、浙政釘的跨平臺應用，并充分考慮智控平臺的兼容性、安全性和可靠性，確保數據使用過程的可控性和伸縮性，穩步推進智控平臺“綜合集成”“數字組織”“生態組織”三步驟戰略。

第一階段，集成業務流程，建設具有政府投資項目管理業務集成協同流程級能力的智控平臺。該階段的核心任務是夯實數據共享技術、數據標準、數據采集技術和數據安全技術支撐，梳理核心業務，開展不同管理主體的職能職責調整和業務流程重塑，實現業務集成。

第二階段，創新業務模式，建設具有組織全局優化網絡級能力的智控平臺。該階段的核心任務通過將政府投資項目管理主體數字化和項目互聯網網絡化，推動政府組織內資金等要素全過程互聯互通和動態優化，提升政府資源的統籌效益和對成本的管控，實現數據驅動業務。

第三階段，培育數字業務，建設具有價值開放共創生態級能力的智控平臺。該階段的核心任務是通過生態級數字化和泛在物聯網級網絡化，推動政府與生態合作伙伴間資源、業務、能力等要素的開放共享和協同合作，實現多方位、多領域聯動，共同培育智能驅動型的數字新業務。

四、智控平臺的總體架構、建設路徑與應用設計

（一）總體架構

A 市財政局投資項目智控平臺的總體架構遵循省數字化改革“四橫四縱”八大體系，具體（見圖2）。“四橫”為全市共享共建的基礎設施體系、數據資源體系、應用支撐體系和全面覆蓋政府職能的業務應用體系，是政府數字化轉型系統工程的主體框架。“四縱”為政策制度體系、標準保障體系、組織保障體系和網絡安全體系，是政府數字化轉型的體制機制保障。

圖2 智控平臺總體架構

1.基礎設施體系。統籌建設政府投資項目管理的政務云和政務網，加強軟硬件融合對平臺的支撐作用，加強對項目進度監測設備的統籌管理，加強網絡安全和運維保障，為政府投資項目管理提供全方位、覆蓋項目全生命周期的基礎設施資源。

2.數據資源體系。夯實智控平臺的數據標準、數據共享技術、數據采集技術和數據安全技術，打通不同組織、不同部門、不同平臺間的信息壁壘，迭代升級政府投資項目管理數據倉，圍繞數據歸集、共享、開放和應用，加強數據治理。

3.應用支撐體系。根據政府投資項目管理的環節，以標準化、組件化、平臺化的方式提供電子簽章、報表工具、地圖信息、用戶管理等各類自主調用、靈活配置的公共應用產品和智能技術工具，為政府投資項目數字化應用提供技術支撐。

4.業務應用體系。智控平臺將政府投資項目全生命周期劃分為事前、事中、事后三個階段，打破多頭管理、權責不明的傳統政府投資項目管理模式，圍繞項目管理、資金管理、預警監控和績效管理四方面重點內容，推動多部門的業務協同和各類應用的深度整合。

5.政策制度體系。浙江省委全面深化改革委員會印發《浙江省數字化改革總體方案》，全面啟動浙江數字化改革。A 市政府積極響應，召開數字化改革推進會，強調要牢固樹立數字化改革理念，加強隊伍建設，從人才、技術、資金和政策等方面為有力推進數字化改革提供保障。

6.標準保障體系。根據政府投資項目建設的特點，強化標準建設，針對建設單位、施工單位等不同主體在設計、勘察、招投標、施工、驗收等主要工程建設項目流程的管理內容，建設政務數字化的數據標準、建設規范、應用規范、業務規范、安全規范等。

7.組織保障體系。A 市政府明確了財政局牽頭、多部門配合的工作機制，設立專班，完善政務領域數字化改革任務。通過建立智控平臺，A 市政府打破了政府投資項目不同管理主體單兵作戰的現狀，有效優化業務協同機制，提升項目管理能力。

8.網絡安全體系。智控平臺建立以網絡、系統、數據、應用、管理運維五個方面為核心的安全體系框架，在建設過程中特別注重代碼安全、協議安全和數據安全，完善管理流程，加強網絡安全通報預警和享用支持，全方位保障智控平臺的安全。

（二）建設路徑

A 市政府投資項目智控平臺的建設路徑通過V字模型持續迭代，將業務協同和數據集成貫穿到項目管理的各領域、多方面、全過程（見圖3），從而提高全市政府投資項目的數字化管理水平。V 字下行階段，全面梳理政府投資項目財政局、發改委等相關主體的核心業務，將任務逐級拆截至最小項，建立指標體系，實現核心業務的數字化。V 字上行階段，以實現政府投資項目管理整體性優化為目的，再造業務流程，確定數據集成流程，實現數據和業務的綜合集成，推進項目的實施、監督和反饋，形成覆蓋全主體、全過程的任務整體畫像。

圖3 智控平臺建設路徑

在V 字下行階段核心業務梳理過程中，智控平臺以實現業務和數據雙協同為工作大方向，根據各管理事項的性質將項目管理的具體內容拆解至審核管理、資料管理、資金管理、結決算管理、綜合管理和智控助理等模塊，并在職能部門管理中形成財政局牽頭、建設單位執行、發改委審批、審計局監督的協同關系，同時建立平臺對接率、辦理時效、資金利用率等其他項目績效指標體系用于考核政府部門的響應效率。指標體系需要數據作為支撐，智控平臺以需求為導向，確定由發改委提供項目立項信息、行政服務中心提供招投標信息、審計局提供項目資料、大數據發展中心提供監控數據信息的數源系統。基于A 市公共數據交換平臺，智控平臺將對接數源系統，打通數據集成共享的通道，完成核心業務的全面梳理。

V 字上行階段再造業務流程過程中，智控平臺搭建了項目管理從申報、入庫、年度資金計劃、項目資金撥付、資金執行、工程結算、竣工決算的業務流通路，并在項目審核、資金計劃等環節引入多個部門并聯審批，確定業務的協同流程。業務協同是管理重點，數據協同是業務支撐，在確保政府投資項目相關數據的可獲得性后，智控平臺能夠在其系統上實現政府投資項目管理業務和數據的雙協同。在這種模式下，智控平臺能對平臺運行效率進行智能分析，評估平臺的辦件效率、數據共享率。對于存在明顯問題的指標，智控平臺對業務流程進行回溯，追查問題環節，確保成效。最終，智控平臺將借助數字駕駛艙實現可視化呈現，全方位展示業務流程再造后的管理成效，并在此基礎上持續迭代。

A 市主張政府投資項目智控平臺V 字模型持續迭代的建設路徑，其核心的思想在于將政府投資項目涉及的各個業務環節都納入業務流程，深化“最多跑一次”改革，致力推進“數字財政”建設，構建項目全生命周期可視化數據鏈，統一指標口徑及要求，為項目日常管理及決策判斷提供參考依據；借助“數據跑路”解決建設單位多頭跑、重復報等問題，持續推進無紙化辦公，實現政府投資財政監管與服務質量雙提升，重點突出項目的標準化、規范化、智能化管理。

（三）智控平臺應用設計

A 市財政局打造智控平臺駕駛艙應用于政府投資項目可視化呈現，內容主要包含項目概覽、重點項目、程度預警、辦件統計、實時信息五大模塊（見圖4）。項目概覽模塊展示項目總體投資情況，如項目總數、總投資金額、年度資金計劃、地理信息位置、建設性質等。重點項目模塊展示項目基本信息狀態，如項目名稱、年度資金計劃、年度執行計劃等。程度預警模塊根據項目提交時間進行判斷，超時提交未辦理項目進行警告提醒。辦件統計模塊可展示各項目，各事項類型的一個辦件累計次數。實時信息模塊以時間排序，展示用戶、提交的事項類型與審核提交的時間。綜上，駕駛艙集成五大模塊信息，能為政府投資項目管理提供更清晰、直觀的認知。

圖4 智控平臺駕駛艙

A 市財政局還在智控平臺上搭建項目臺賬、綜合查詢、業務設置和系統管理四大功能模塊。項目臺賬模塊應用于政府投資項目投資強度控制和過程留痕，內容包含形象進度、投資進度、項目效果、制度匯編、項目投資大數據庫、材價庫、招投標信息等。綜合查詢模塊應用于信息索引，內容包含項目查詢、一戶式查詢、工作記錄查詢、項目審核進度查詢、項目受理查詢、項目綜合查詢匯總表等。業務設置模塊應用于對應關系管理，內容包含單位對主觀關系、子項目管理關系、標簽對項目關系等。系統管理模塊應用于系統功能設置，內容包含菜單維護、審批流程維護等。綜上，四大功能模塊協同一體，能使政府投資管理更為高效、科學。

五、智控平臺的建設成效與創新啟示

（一）建設成效

A 市政府開發省內首個縣級市全數字化政府投資項目全生命周期智控平臺，支撐財政、發改、市政服務中心、審計局等投資管理部門協同辦公，按照項目管理部門職責，共同審批管理項目，從數據呈現、協同辦公、指標體系、過程監督等方面提升政府投資項目管理水平。該平臺自2021 年投入使用以來，各類投資項目累計入庫1 043 個，月平均審核辦件量達130 件，效率提升2 倍，相關經驗做法被《人民日報》刊印。

1.智控平臺升級政府投資項目數據的可視化呈現和“掌上辦公”端口。A 市財政局建成了駕駛艙、電腦端、移動端等形式的展示窗口，能夠直觀地展示項目概況、重點項目進展、地理信息等內容，形成多維的“項目畫像”，輔助領導實時掌握項目情況及變化。此外，財政局依托“浙政釘”，將智控平臺接入“財政移動辦公微應用”模塊，將數字財政建設全面融入移動端，實現財政業務掌上辦、高效辦、便捷辦。

2.智控平臺完善投資強度指標體系和高效協同的辦公環境。A 市財政局不斷搜集浙江省范圍內城市政府投資項目資金數據，在智控平臺中分類型、分用途的動態更新項目概算大數據庫，將大數據與政府性資源盤子結合，作為政府投資項目投資規劃的重要參考依據，對項目計劃實行資源承受力和經濟性“雙重控制”。通過制定統一的信息標準，智控平臺打通發改3.0 系統、浙政釘等平臺的信息壁壘，對政府部門的業務流程進行重塑，支持跨部門的協同管理，實現不同平臺間有效的信息共享，形成了以資金為主線、多部門辦公一體化的協作工作機制，加強了部門溝通，將原本一周的審核時間縮短至24 小時，推進業務辦理高效化。

3.智控平臺強化項目過程留痕及監督體系和預警監控體系。A 市財政局將政府投資項目納入平臺管理，對項目變更、項目異常的情況，進行數據穿透，將所有政府投資項目的基本情況、資金來源、項目概算、施工進展等信息全部入庫，進行全流程線上監督。對于項目執行過程中的風險，智控平臺建立了項目異常信息預警監控機制，用數字化方式規范地管理全套項目資料，對投資規模、資金撥付、資金匹配、項目決算等關鍵事項進行監控，自動預警，做到“資金跟著項目走”原則，有效實現風險的規避。

（二）創新啟示

1.推進項目單位投資強度實行標準化科學化管理。政府投資項目單位投資強度標準化管理旨在制定指導性價格規定，引導項目單位和設計單位在開展政府投資項目方案設計時，除考慮使用功能、外觀形態外，主動考慮經濟因素，達到降低項目成本的目的。為此，政府應進一步夯實智控平臺中指導性價格的定價依據，設計階段引入造價咨詢制[4]，科學化管理單位投資強度。

2.構建政府投資項目建設和運營一體化理念。傳統政府投資項目管理模式下，政府投資項目的建設和運營往往分離，政府財政、發改委等部門主要介入項目的建設階段，較少干預項目運營，存在犧牲運營成本來降低項目投標報價的弊端[5]。為此，政府應將運營管理的理念前置到項目建設中去，運用全過程工程咨詢服務為項目全生命周期提供咨詢服務，規避項目傳統建設模式[6]。

3.提升多元化政府投資項目實施模式的管理能力。時代經濟狀況對政府投資項目管理模式具有決定性的遺傳特性[7]。社會主義市場經濟體制下，政府投資項目實施模式朝多元化發展，演化出政府和社會資本合作模式等多種實施模式[8]。對這類政府投資項目的管理需與時俱進，結合不同實施模式的特性，用現代數字化手段加強政府投資項目的精細化管理。