“學院辦大學”何以踐行：基于“放管服”改革的高校校院權力配置關系研究*

毋 磊 馬銀琦 張天雪

推動高等教育內部治理體系與現代化進程是實現其高質量內涵式發展的關鍵路徑。提升治理能力的根本路徑是變革并完善高校治理體系,從而把各方制度優勢轉化為大學治理的總體效能。隨著我國高等教育邁入普及化階段,高校內部需要解決學科分化引起的治理難題,保證管理權力在各個層面運行中的合法性。所以解決好校院關系問題,優化校院權力配置,推動“學院辦大學”的實現,成為完善高校內部治理體系的重要環節。《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》(簡稱《高教放管服改革意見》)出臺之后,諸多高校積極深化校院兩級管理體制的“放管服”改革,以落實和擴大學院辦學自主權作為改革關鍵,將相關舉措引入高校校院兩級權力配置當中。“放管服”改革能否改進校院權力配置關系,進一步擴大學院辦學自主權,踐行“學院辦大學”,從而完善大學內部治理體系現代化,提升“雙一流”建設水平是值得我們關注的議題。

一、“學院辦大學”的合理闡述

(一)“學院辦大學”的實質是重構校院權力配置

“學院辦大學”最早體現于西方中世紀大學的學院制中,形成了“原型學院制”“大學中的‘大學’”“‘啞鈴’的一端”“學院-學系制”等模式,學院享有充分自主權。近年來,“學院辦大學”逐漸成為我國學界校院兩級管理研究共同關注的話題。在“建設現代大學制度”的試點過程中,復旦大學、上海交通大學等高校在擴大二級學院人、財、物等自主權方面進行了有效探索,推動“校辦院”向“院辦校”轉變,學者們對“學院辦大學”的內涵與價值形成了基本共識。“學院辦大學”和“大學辦學院”是兩種對立的管理類型。“大學辦學院”狀態下,校院之間是一種管理者和被管理者的關系,辦學相關的權力與資源集中于學校層面,這種模式也是長期制約我國高等教育發展的瓶頸。[1]而“學院辦大學”是從管理走向治理的表征,“由誰治理”“治理什么”“如何治理”與教育行政權力的配置及其運行關系密切相關。“學院辦大學”是一種由科層線型轉向扁平化的新型校院關系,實質上是以學院為辦學實體重構校院權力配置關系,賦予學院更大的辦學自主權,激發辦學活力,通過學院自治實現大學發展。探索“戰略在學校,協調在部門,辦學在學院”的三級運轉機制,實現“學院辦大學”的根本轉變,是優化內部治理結構的重要舉措。當前,我國高校的校院關系仍表現為學校權力過于集中,“學院辦大學”模式改革進展緩慢。關于高校校院權力配置的現狀研究集中于人、事、財權下放不一致、不匹配等問題。[2]相對而言,“學院辦大學”作為我國高校內部治理研究的新動態,還沒有過多的實質性進展。“學院辦大學”的研究需要更加關注我國的本土化實踐。

(二)“學院辦大學”重構的是辦學自主權

“學院辦大學”與“大學辦學院”是兩種不同的權力分配模式,一種是制度分權,一種是授權下放。“學院辦大學”的實現需要通過制度分權優化權力結構。按照《中華人民共和國高等教育法(2018修正)》(簡稱《高教法》)規定,高校擁有招生自主權;學科、專業設置自主權;教學自主權;科學研究與社會服務自主權;境外科技文化交流和合作自主權;機構設置與人事自主權;財產管理使用自主權七項自主辦學權力。“學院辦大學”要按照責權利一致原則,賦予學院《高教法》規定的自主辦學權力。圍繞學院職責,可以將權力劃分為資源型權力和業務型權力。學院要成為相對獨立的辦學實體,資源是不可或缺的。學院所擁有的資源型權力即在人事、財務以及資產配置方面擁有的權力,具體指教職工的崗位設置、聘任、人才引進、職稱評定、績效考核等一系列的人力資源管理的權力,編制預算、經費統籌等一系列的財務資源管理的權力和資產配置的權力。學院是履行高校職能的主要載體,做好教學、科研以及社會服務等活動是學院的基本業務,所以學院所擁有的業務型權力具體指學科建設與招生權、教學管理權、科研管理權、學生管理權、社會服務權等權力。

“校院權力配置”指高校自主辦學權力在各級主體之間的配置情況。以配置層級為依據,可分為縱向和橫向配置,縱向配置強調不同層級間的權責劃分及資源分配,橫向配置強調不同利益群體間的權責劃分及資源分配[3];以配置屬性為依據,可分為靜態和動態配置,權力分配在靜態上要求職權法定,同時因為差異性的存在,權力配置還要求動態配置的法治化和行使的正當化[4]。權力配置的本質是組織實體的靜態結構與動態管理過程,要遵循責權對等、權責分明、系統優化等原則。所以本研究強調的“校院權力配置”指的是資源型權力和業務型權力在校院縱向主體間的靜態與動態配置,其中靜態配置主要指的是校院之間的機構及職責劃分,即高校規章制度中對于校院權力結構及分配的規定,而動態配置就是改革實踐中校院權力的具體分配及落實,即高校內部治理中校院權力結構的實際運行。

(三)“放管服”改革是落實“學院辦大學”的重要抓手

公共治理理論認為治理強調“宏觀層面的政府市場制衡”與“微觀層面的內部權力博弈”。如何厘清學校和學院間的權力配置,重塑新型校院關系,推動辦學效益的提升,是教育公共治理領域亟須解決的問題。高等教育“放管服”改革是深化管理體制改革的必由之路,是構建高等教育治理體系的重要抓手。“放管服”改革強調“簡政放權、放管結合、優化服務”的協調發展,“簡政放權”是前提,“放管結合”是核心,“優化服務”是目的。從公共治理的角度看,“放管服”適用于高校校院權力的縱向合理配置,充分體現學校、中層職能部門以及二級學院各主體的利益訴求并發揮作用,推動“學院辦大學”的實現。

“簡政放權”強調擴大學院的辦學自主權,但并非簡單地向學院放權,而是更好地發揮學校的引領作用,做到不缺位、不越位、不錯位,實現資源型權力合理放,業務型權力充分放。“放管結合”強調學校監管體系的變革與創新,在理順監管機制、創新監管方式的基礎上,規范并保證權力的順利下放。“優化服務”就是在放權和監管的同時,學校通過提高服務水平,不斷滿足學院的利益需求,提高學院辦學效率。以此形成以“學術自治”為基本邏輯的高校內部治理結構,實現“學院辦大學”。即：學校在確定辦學理念和發展戰略的基礎上,承擔設定目標、研究政策、宏觀調控、監控考核、提供公共服務的角色,通過轉變職能,減輕學院負擔,保證權力運行的效率與質量;學院成為比較獨立的辦學實體組織,擁有相對合理的資源型權力和充分的業務型權力,處理學科建設、教學質量、社會服務等事務,從名義上的“獨立”主體走向實質上的“治學”主體。

二、研究設計

自2017年《高教放管服改革意見》出臺后,多所高校積極探索校院關系的“放管服”改革模式。浙江省作為我國“放管服”改革的先行與試點地區,在高等教育領域“放管服”改革領域具有許多先進經驗。研究結合“放管服”改革和“校院權力配置”的內涵,選取混合研究范式研究“放管服”改革優化高校校院權力配置的現狀、問題以及未來路徑,以此推動“學院辦大學”的實現。

如圖1所示,選擇文本分析法和調查問卷及質性訪談法對浙江省的高校①進行抽樣調查,從“擴大學院辦學自主權”“完善校院兩級監管體系”“提供優質滿意公共服務”三個維度檢驗“放管服”改革是否優化了高校校院權力的靜態配置和動態配置,存在何種問題與矛盾,進而為實現“學院辦大學”提供建議與啟示借鑒。

圖1 “學院辦大學”研究分析框架

(一)樣本選擇與研究方法

1.文本分析：高校章程是對內部治理結構規定的最高綱領,對樣本高校的章程進行文本分析,深入了解其校院機構之間的機構及職責劃分,從而明確其校院兩級權力的靜態配置關系。因此選取6所樣本高校的大學章程(詳見表1),借助質性分析軟件——NVivo 11進行文本分析。

表1 章程文本分析的樣本高校

2.問卷調查：在校院權力靜態配置分析的基礎上,使用調查問卷對高校校院兩級權力的動態配置情況進行分析,揭示樣本高校校院權力配置現狀。選取12所樣本高校(詳見表2)的學院領導及老師(中層以上領導與一般行政管理人員的比例約為4∶1)作為調查對象。問卷主要圍繞五個維度展開：學院基本情況、校院兩級權力配置的權力下放情況、校院兩級權力配置的權力監管情況、校院兩級權力配置的優化服務情況以及校院權力配置的總體評價等。

表2 問卷調查的樣本高校及人員分布(單位：人)

3.質性訪談：選取7位高校教授(詳見表3),圍繞“放管服”改革對校院兩級權力配置的影響對其展開深度訪談,明確“放管服”改革的成效及問題。

表3 質性訪談樣本的基本信息

(二)數據采集與處理

第一步：整理提取6所大學章程中關于校院權力配置的相關內容作為分析文本,按照“章程文本—發現類屬—維度歸納—范疇提煉”的流程進行剖析：開放編碼階段通過對6所大學章程的文本貼標簽,把意思相近的內容歸為一個類屬,共得到24個類屬;主軸編碼階段對24個類屬進行深層次的邏輯凝練,形成11個維度;選擇編碼階段將各個維度概念進行邏輯整合,最后得到4個范疇(詳見表4)。

表4 范疇與維度及內涵對應表

第二步：通過3個月的問卷收集工作,收回問卷172份,排除回答不完整與隨意性以及主觀色彩過于濃厚的11份問卷,最終得到可分析的有效問卷161份。對回收的161份問卷進行描述性統計分析,以揭示高校校院權力配置的現狀。

第三步：在文本分析和問卷調查的基礎上,通過實地或者電話訪談的方式對7位教授進行深度訪談,整理得到將近30000字的訪談文本。對文本進行編碼處理,歸納出高校校院權力配置的問題及原因。

三、“學院辦大學”的校院權力配置關系透視

調查發現“放管服”改革推動了部分高校(如Z大學、S大學等)校院權力配置的完善,學院擁有比較充分的自主辦學權,基本實現“學校辦學院”向“學院辦大學”的轉變。但是整體來看,目前“放管服”改革并沒有與高校內部治理結構改革完全適配,在放權、監管與服務提升方面仍存在問題。

(一)權力下放流于形式化,校院主體深陷沖突泥潭

調整校院權力配置的基礎是學校向學院合理放權,賦予學院相應的自主辦學權力。但從調查中發現,校院權力配置的“放管服”改革中的“放”總體呈現權力下放流于形式化,校院主體深陷沖突泥潭的態勢。

首先表現為校院兩級權力下放無序,“授權下放”取代了“制度分權”。大學章程中更多強調學院的責任與定位,缺乏對校院權力下放相關內容的合理性規定,尤其表現在學院經費的來源與管理、資產使用與管理、師資隊伍建設、學院招生、對外交流與合作等方面,且缺乏規章制度來明確校院的職責與權力。這種不規范的放權,使得權力集中于學校及職能部門層面,學院辦學受到過多的行政干預,并且“會因為學校政策及領導的變更、學院規模的變化等問題而不斷隨意調整放權內容(1-XY教授)”。其次表現為校院兩級權力下放有限,缺乏“學院辦大學”的充足性權力。根據調查發現,學校集權型、學院分權過渡型及學院分權型是目前高校存在的三種模式：學校集權型呈現“學校辦大學”的特點,學校通過權力控制推動學院工作;學院分權型呈現“學院辦大學”的特點,學校通過放權激勵學院發展;學院分權過渡型位于中間狀態,呈現學校漸進分權的特征,學院基本可以自我發展,其中學校集權型和學院分權過渡型的比例占到了84%。整體而言,在資源型權力方面,自主用人權、自主理財權、資產配置自主權還主要集中在學校層面,其中教師職稱的評審權、教師的解聘權以及自主理財權還需要進一步下放。在業務型權力方面,學院缺乏學科專業設置、國際交流合作及機構設置自主權。權力下放的有限,某種程度上體現了“權虛責實”的放權悖論,業務型權力的擴大,資源型權力的不足導致學院缺乏崗位設置、職稱評審、教師引進、績效分配、經費管理等方面的決策權和剩余控制權,主體性不足,造成了學院責權利的失調,降低了學院處理隨機事件、突發事件的應急能力,影響了自主辦學效率。最后表現為校院兩級權力下放失衡,學院之間“放權”差異較大。校院兩級權力配置會因為學校層次、學院發展水平的差異呈現不同的權力下放狀態,高層次高校權力下放程度高于地方高校,“高水平學校的學院辦學自主權多點,地方性學校的學院辦學自主權少點,這是合理的(3-LJH教授)”。同層次高校權力下放程度差異較大,同為省屬重點高校的C大學和S大學,因為戰略定位的不同,S大學權力下放的規范性與充足性不如C大學。同一高校不同學院間的差異也較大,“學院規模、學校的政策傾向、學院領導的專業素質對校院權力下放有著重要影響,但這種不均衡不能忽視,學院要加強內部建設,縮小差異(4-LJ教授,5-ZTX教授)”。

總的來看,“放管服”改革并沒有充分推動權力下放,陷入“管死放亂”的怪圈。這可能是因為高校對于大學章程的認知程度不夠,忽略了學院制的地位以及出現了校院之間的不信任。我國高校長期處于一種科層制結構當中,強調集中統一,注重管理效率,忽略了學院作為基層學術型組織的地位,獨立性不強。部分高校存在校院雙方不信任的現象。學校領導擔心放權會出現“權力濫用”、“權力腐敗”,擔心“學院領導只會從本學院的自身出發,忽略整體發展(1-XY教授)”,學院可能會過于重視利益而輕視責任,“接不住,用不好”。學院領導認為權力不會真正下放,“仍需要大量費時費力的審批備案(2-YL教授)”。

(二)權力監管未得到有效保障,協同治理停留于口號層面

加強放權的監管,有利于避免權力的失范與濫用。校院兩級權力配置中需要建立健全監管體系,實現“放管結合”。在調查中發現,目前高校的監管體系缺乏實效性,權力監管未得到有效保障,協同治理停留于口號層面。

在監管主體上,學術和民主權力的主體參與度不夠,調查結果中只有38%的教師認為“監督體制合理運行”,黨委、紀委、行政部門等黨政機構還是監管主體,“學術委員會、教授委員會、教職工大會、學生會等不能發揮完全的監管作用(6-CX教授)”,整體來看,黨內監督、行政監督為主、學術監督、民主監督為輔的監管形式還是高校的基本模式。在監管內容上,與權力下放的適配度不足。如經費統籌與使用、人才隊伍建設、學術交流活動等內容的監管還不到位,“學院和教授擁有經費使用自主權,但無論是預算審批、中期考核、事后決算,和放權之前沒有本質區別(5-ZTX教授)”,目前還是對學院權力運行的動因、過程、結果的統一監管,事前、事后監管更多。在監管方式上,65%的教師認為“學校實施分類考核、目標考核制度,校院兩級監督考核體系在不斷完善”。但是考核體系的完整性、科學性,考核標準的明確性與可實施性,考核形式的客觀性與創新性,考核結果的運用與反饋等方面還有不足,導致目標責任制效用一般。

總的來看,目前高校未形成監管體系,這主要是因為利益相關者之間沒有形成協同治理的模式,呈現一種高校內部治理主體、目標、機制的碎片化。監督制約機制普遍缺失,政府層面的監管制度不健全,師生等利益相關者未充分發揮監督作用,監管沒有與放權形成合力。

(三)公共服務配套措施不完善,學院承接權力的流暢性堵塞

公共服務為合理的校院兩級權力配置提供保障,高校中層職能部門應該承擔服務型角色,為權力下放提供對接配套服務,保證權力的正確運行。但調查發現,目前高校職能部門更多的還是一種監管者的身份,55%的教師認為在學校權力下放過程中,行政部門就是學院的上級部門,沒有提供完善的公共服務配套措施,影響了學院承接權力的流暢性。

首先權力下放缺乏有效的對接配套服務措施,如資源型權力中的科研經費管理問題。報銷難、報銷煩現象嚴重,“報銷程序復雜,我們這些教書的還要自學財務管理知識,每天浪費在報銷上的時間很多,財務處應該重視,好好解決(5-ZTX教授)”。學院經費使用自主權受限,“有些專項課題經費的審批報銷太復雜,學院領導、學校領導的時間無法預知,耗在簽字上的時間特別多,有些金額少的項目,都懶得報(7-CDB教授)”。如業務型權力中的教師專業培訓、專家講座、國際合作等學術交流事項的流程復雜,存在“無章可循、互相推脫等現象(3-LJH教授)”,同時有59%的教師認為學校應該提供更多教學與科研、國際交流與合作等工作的業務培訓及交流平臺。其次是權力下放的對接配套服務存在差異。調查發現,以S大學為代表的高校以“最多跑一次”改革為抓手,將“放管服”改革與校院兩級管理改革有機結合,全面優化審批、服務事項,形成責任、審批及服務清單,深化機關服務工作。而發展相對較弱的學校(如Q學院)改革進展較慢,學校與學院之間的工作對接方面還存在復雜的審批蓋章材料、較長的工作處理時限等問題。

總的來看,高校職能部門的越位及缺位現象較為嚴重。從內容上看,對院系發揮“管理”的作用,從形式上看,成為了院系的“上級部門”。導致這種現象出現的原因可能是“官”文化的持續影響,職能部門成為政府管理體制在高校建制中的延續,且在制度設計中缺乏全面清晰的制度規定,導致工作人員行政思維、權威等級觀念較重,忽略了“服務”“協調”的基本職能。學校行政部門還沒有針對減輕學院辦學負擔提供足夠服務以推動學院的發展,“需要進一步增加公共服務供給,提高公共服務的縱深感(5-ZTX教授)”。

四、“學院辦大學”的實踐路徑與展望

推動“學院辦大學”的實現,需要從完善大學章程體系、推動服務型高校和實體性學院建設三個方面克服放權合理性不足,權力監管體系不完善及公共服務不配套等深層次問題。

(一)完善大學章程體系建設,推動權力下放法治化

依法調整大學章程,完善高校校院權力合理配置,推動學校和學院的角色轉變。要重視章程在大學治理中的地位,規范章程立法程序、充分保證章程建設和執行的民主性和自律性,提升政府和學校民主權力主體對章程執行的監督問責,完善大學章程體系建設。同時在章程文本以及配套的政策制度中明確賦予學院更多的辦學權力,推動資源型權力合理放權、業務型權力充分放權,實現校院兩級權力配置的法治化。

為了避免“近親繁殖”“貪污腐敗”等現象,需明確權力下放的邊界,資源型權力強調合理放權,即學院擁有相對自主的理財權、用人權及資源配置權。自主理財權,是學院經濟上的相對獨立,“統一領導、一級核算、二級管理、專項調控”,合理配置校院經費,自主統籌學院經費,自行收支,減少學校審批。自主用人權,是在學校總體控制范圍內、基本政策條件允許內,學院有權自主設崗、聘用及考核人員。自主資源配置權,是在學校提供的資源條件及政策標準下,擴大學院采購、分配、使用和管理教學、科研資源的自主權。學科專業的不同導致學院的發展各異,學校管理標準很難兼顧統一。將學院的教學、科研、學科建設、人才發展、對外交流合作、社會服務等事務交由學院管理,使得學院回歸學術組織本質,才是“學院辦大學”的發展方向。所以業務型權力強調充分放權,即在法律允許的范圍內,學院應該在規劃制定、黨建工作、人才培養、學科建設、科研、國際交流合作與社會服務等方面擁有充分自主權。

(二)積極推動服務型高校建設,保證權力下放合理化

學校要理順監管機制,重視對學院的發展性評價,完善信息公開制度,確保信息溝通的多渠道和平衡糾偏機制,實施目標責任分類考核制,探索“一院一策”“一院一表”,不同主體以規模、質量、結構與效益為標準對學院資源型權力和業務型權力進行目標管理和績效考核;重視考核結果,將其作為學院辦學資源配置的重要依據和學院領導班子的考核與獎懲依據,注重對學院的成長性評價。[5]探索建立學院資源型權力權責清單、業務型權力負面清單制度,著力解決“由誰監管”“如何監管”“監管標準”等問題。創新監管方式,明確學院、項目負責人和相關管理部門的職責,探索“包干制”“法人責任制”“年度目標考核制”等,通過溝通備查、隨機抽查、專項巡查、日常檢查等方式對學院教學活動的組織、人才培養計劃的實施、師資隊伍的建設、科學研究和社會服務活動的開展、國際化項目推進以及資金的合法合理使用等內容進行適時監控,利用“互聯網+”等科技手段探索科研項目和經費等內容的全程網上監管,提升數據賦能的深度,重視事中事后和關鍵環節監管,同時探索校院統一的信息交互平臺建設,實現校院共管、協同治理。[6]

同時學校要以“學院需求”為導向,變革行政管理體制,探索“大部制”改革,改變職能部門的評價考核方式,突出其履行崗位職責的專業程度和實際工作產出,明確行政職能部門的服務定位,以對學院的指導、服務、協調、監督以及爭議解決為工作重心,以“最多跑一次”為抓手,整體優化工作流程、審批程序等環節,完善內部控制管理制度建設,提升學校層面的服務效能,減輕學院負擔,徹底釋放辦學活力。

(三)持續推動實體性學院建設,提升學院接權能力

對于學院來說,應該以“實體性”改革為抓手,理順學院內部治理體系,健全領導管理制度、加強學術自治建設、構建風險防控機制、強化監督管理,建立學院內部自我管理與提升的協同治理生態。通過大學章程明確學院黨委(黨總支)和學院行政班子職責,加強領導干部培訓,提高學院領導專業水平,增強校院之間的信任;健全并規范黨委會、黨政聯席會議、學術委員會、教職工代表大會以及學生代表大會制度建設,探索外部主體參與學院事務決策和監督評議制度,優化內部評估問責機制,落實學院“三重一大”決策制度,構建以學生為中心、黨政聯席會議領導、班子成員行政、教授治學、民主管理、制度保障的六位一體權力制衡范式,完善學院治理結構,規范學院內部決策、執行和監督權力的合理高效運行,推動依法、科學、民主管理的實現;同時重視“學院辦大學”理念文化的培育,提升多主體的價值認同,推動“學院辦大學”的治理理念、制度以及行為的和諧共生,形成“精神—制度”融構的協同治理模式,以此保障權力的合理承接。

本研究仍存在不足。受到教育行政體制、現有高校權力結構運行以及資源可獲取性不高等因素的影響,實證研究的樣本量沒有達到理想狀態,導致數據處理與分析可能不夠充分,無法幫助作者進一步深入探究權力配置的本質;建議措施如改變職能部門定位、探索清單管理制度等現階段的可實施性可能會受到阻礙。所以在后續研究中,作者會提升實證研究的樣本量與分析飽和度,同時探索研究建議的落地機制與路徑,提高研究的可利用性與參考價值。

注釋：

①考慮到內部治理結構的差異性,將中外合作辦學的學校排除在外,選取類型不同的高校作為研究樣本。