我國重大傳染病疫情預警體系的問題與對策綜述*

王卓怡,韓 蕾,胡美榮,潘錦儀,岳遠雷

(湖北中醫藥大學醫學人文學院,湖北 武漢 430065)

傳染病給社會帶來的巨大風險及其特殊性、復雜性日益突出,如何有效預防和控制重大傳染病疫情是當前我國以及世界各國所面臨的重大公共衛生安全問題。本文通過對我國重大傳染病疫情預警體系建設的文獻進行篩選、研讀、數據分析、歸納整合,探究學界對重大傳染病預警體系建設研究的內容,發現、分析并解決我國重大疫情預警中的倫理和法律困境,以期能促進和完善我國公共衛生預警體系建設。

1 研究綜述

1.1 概念界定

重大傳染病疫情,從法學的角度來解釋,即是某種傳染病在短時間內突然暴發,波及范圍廣泛,其發病率往往超過常年的發病水平,對社會公眾的生命健康造成或者可能造成嚴重損害的后果。由于其具有不可預知性、突發性強以及傳播廣泛的特點,不僅會對個人身心健康造成影響,甚至會對社會的穩定和經濟發展帶來嚴重的損害。因此,有針對性地做好重大傳染病疫情預警機制,可有效保障社會經濟的良好發展[1]。傳染病預警則是指根據傳染病的發生、流行趨勢的預測,及時發出的傳染病預測和警報[2],從而提高社會對傳染病預防控制的主動性和預見性[3]。

1.2 研究目的

為了解近年來我國對于重大傳染病疫情預警的研究現狀,梳理我國在應對傳染病疫情預警方面存在的倫理及法律困境,提出解決對策。筆者通過對我國2002—2022年間主題確定為“重大傳染病疫情預警”的相關文獻史料進行系統地研讀和梳理,了解并掌握其總體歷史演變發展變化的脈絡,以較客觀的視角呈現我國學者對這一核心問題展開的探索研究;同時,借助定量分析的方法,挖掘其潛在的動態規律和因果聯系,以期能夠進一步從多層次、多角度來展現我國重大傳染病疫情預警的研究發展現狀,揭露其中的不足,及時反饋并提出解決的對策,補齊疫情預警的短板。

1.3 資料和方法

本文對我國重大傳染病疫情預警的研究進行文獻梳理,通過“中國知網(CNKI)”“萬方”“維普”“讀秀”等期刊數據庫平臺,以“重大傳染病”“疫情”“預警體系”等為關鍵詞進行相關主題檢索,檢索的文獻時間限定為2002—2022年,一共檢索出182篇論文。

通過文獻研究法、歷史研究法和思辨研究法等分析方法,對所收集的文獻進行整理、比較和歸納,并按照以下標準對其篩選、排除:一是文章內容僅從公共衛生應急管理層面提出對策性研究;二是僅梳理公共衛生政策變化,未涉及傳染病防控和預警結合的相關政策研究;三是單純論述預警制度的發展、變遷的,并未說明在公共衛生領域尤其是傳染病方向的預警制度分析;四是僅從學者本身對重大傳染病預警的思考,未有效結合官方政策性文件;五是僅梳理相關調查數據,未對其進行實質性的論述。最終獲取82篇文獻樣本。

1.4 現狀分析

筆者通過對文獻樣本在時間上的縱向分析以及內容上的橫向對比,發現學者對我國重大傳染病疫情預警的研究主要側重在體系建設研究、所存在的問題及與其相關的對策等方面。因此,我們運用頻次統計的方法,對符合要求的82篇樣本進行分析,統計和歸納出我國對于重大傳染病疫情預警的問題及解決對策的論述,并利用折線圖予以記錄、分析相關基礎數據。

筆者通過對文獻樣本的梳理,統計出我國有關重大傳染病疫情預警研究的文獻在各年段的增減數量(見圖1)。

圖1 有關重大傳染病疫情預警文獻數量走勢圖(2002—2022)

根據圖1可以進一步發現,整體上每個自然年均有研究成果的發表,在2002—2019年期間的分布呈現上下波動狀態且波動起伏不大。在2002—2004年期間的小幅度波動,與我國發生的重大傳染病疫情相對應。近幾年出現的重大傳染病與圖表中相對應的年份波動情況相符。且從圖1可以發現,我國對于重大傳染病疫情預警的研究從2009年起略微呈現上升的趨勢。隨著科技的發展,我國引入了更多的信息技術手段,在2013—2016年期間發表的文獻大多與信息化建設相關,體現出我國學者對重大傳染病這一問題有了更深入的學習和研究。隨后,在2015年后發表的文獻呈下降的趨勢,但是在2019—2022年期間急驟上升,這與重大傳染病疫情暴發相對應。

2 我國重大傳染病防控預警制度存在問題之研究現狀

2.1 有關我國重大傳染病預警體系中存在問題的統計

通過對82篇文獻逐一篩選統計,發現學者對我國重大傳染病預警制度的研究主要集中在預警信息系統、預警機制、傳染病預警法律法規等方面。本文通過運用數據統計和具體分析相結合的方式,闡述了我國重大傳染病預警制度存在的主要問題。

通過對82篇文獻樣本中關于重大傳染病疫情預警體系問題的統計,經梳理,獲取了以下15項相關的統計數據(詳見表1)。

表1 關于我國重大傳染病預警制度存在問題的統計數據

2.2 對我國重大傳染病預警體系存在突出問題的分析

筆者進一步分析了重大傳染病疫情預警體系中的15個問題,將其歸納為5個具有代表性的問題,詳見表2。

表2 我國重大傳染病預警制度體系中的代表性問題

2.2.1 重大傳染病預警信息公開不及時、不準確

筆者把信息公開不及時、預警信息與常規疫情信息混同、預警過程繁雜性、信息流通滯澀性、疫情信息瞞報謊報,歸屬于傳染病疫情預警信息公開不及時、不準確。

有研究者認為,由于人類的認識有限,導致對疫情風險識別有困難,在常規監測信息公開與預警信息發布這兩種制度下,政府基于審慎原則而遲延公布信息,則會導致公開失去意義[4],信息的可信度與客觀真實性有待考證。還有研究者表明,我國實行的層級式預警權限配置不明晰,使得信息失真和流通折扣的現象層出不窮,而信息瞞報謊報的現象則易導致決策者無法及時獲得準確有效的信息,而公布信息會引發社會群眾的恐慌,激活社會中的不安定因素,容易加大交叉感染的風險,增加傳染病的暴發概率,從而引發更嚴重的后果[5]。《中華人民共和國傳染病防治法》第三十八條規定,公布疫情應當及時準確,而衛生行政部門作為疫情知曉的重要前哨關口,在我國實行的“逐級上報、授權發布”制度下,難以進行群體監測預警[6],導致信息公布不及時,缺乏時效性。除此之外,也有學者指出,我國有關疫情信息的共享只停留在衛生系統內部,對于不同層次、不同部門判斷和并未實行信息共享機制,形成“信息孤島”,增加了醫療機構和衛生行政部門協同預警新發傳染病的難度,易導致信息流動不順暢、信息知曉不及時的倫理和法律問題[7]。

2.2.2 重大傳染病預警協同機制不健全

預警協同機制不健全,主要表現在風險判斷、早期監測、信息研判、預警機制運作四個方面。筆者把預警判斷缺乏專業性、早期監測預警不及時、部門應急指揮運轉不及時、醫療資源匱乏歸屬于預警協同機制不健全。

有研究者指出,對于未知傳染病的預警摻雜了社會因素、經濟因素等,因害怕引起社會恐慌而沒能及時預警,是預警主體政治性與預警判斷專業性的矛盾,是預警風險判斷的失衡和信息研判的失誤[5]。有學者表明,我國傳染病監測機制及相應的法律制度十分健全,但實際上存在不同主體重復管理、信息不對等的問題。我國有三大傳染病監測系統,即全國疫情報告系統、全國疾病監測點系統和單病種監測系統,沒有形成統一的傳染病監測平臺,所以造成監測不到位、預警不及時[8]。也有研究者認為,分級分類就診未落實,導致疾病蔓延,加劇感染風險,重大傳染病防治的應急預案不健全,保障體系不完善,沒有預先制定周詳計劃和方案,協調機制不完善,應急指揮運轉困難,導致人員物資配備不規范,患者流動難以精確掌握[9],部門之間協同不到位,配合不能做到環環相扣,防控難以形成合力,在此背景下預警倫理和法律問題將得不到解決。

2.2.3 重大傳染病的預警主體權責規定不明確

筆者把預警主體權限配置不準確、信息系統公開主體授權混亂,歸屬為預警主體權責規定不明確。

有研究者表明,在現行法律框架下,立法者設置封閉集中化的預警主體權限,較高級別的行政機關有發布預警信息的權限,這些機關僅僅只有發布信息的權力,而如何獲得信息內容,則依靠于發現疫情的基層機關層層上報而來,極易導致獲得預警信息的戰線拉長,傳遞效率低下,難以實現預警信息的實時化、及時化[10]。同時有專家學者認為,有多部法律規定了預警主體的權限,因而在理論中形成了關于預警主體的兩種觀點,出現了分歧,這個分歧投射在事件中就是預警的滯后。由于并沒有法律法規明確地規定預警權限主體,地方政府對于突發不明原因傳染病的預警權也不明晰,導致地方政府得知新型傳染病的消息后,卻不能依法及時披露,更沒有及時作出防控響應的要求,錯失了寶貴的“窗口期”[11]。筆者認為,地方政府在發現傳染病的同時卻不能有效預警,面臨著倫理和法律難題,作出預警與否對于整個社會的發展、疫情的走向有著截然不同的結果。法律對預警主體規定的不明確造成地方政府不能及時發出預警并采取應對措施,由此導致地方決策者無法作出有效決策,容易錯失防控良機[12]。

2.2.4 重大傳染病預警法律體系不完善

我國應對重大傳染病疫情主要以《傳染病防治法》《中華人民共和國突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》作為法律依據。而《突發事件應對法》在預警制度方面有較為詳細的規定,但基于其針對性不強,故實際應用效用并不顯著。另外兩部法律概括性較強,且無實質性的規定,也缺少具體的制度設計。而法律的混同、泛泛而談必然會在重大傳染病突發之際,讓實踐者無法可依,預警倫理問題難以依照針對性法律解決。筆者將法律法規運行缺位、法律適用存在沖突歸屬于法律法規不健全。有研究者表明,我國現行的適用法律中均未提及授予特定部門制定傳染病疫情信息公布制度權限的授權性條款,存在規定模糊、互不協調、授權混亂的問題[13]。有研究者認為,《傳染病防治法》雖明確國家建立傳染病預警體系,但并未做出具體實行方案,也未對預警級別做出具體的劃分標準,欠缺具體操作方法[14]。除此之外,也有研究者指出,在不同的法律制度下,有發布疫情信息權的主體存在差異,且基于“特別法優于普通法”“新法優于舊法”的原則,不同法律制度之間對同一事項的規定不一致,不利于我國法治的統一,難以協調[15]。在疫情防控初期,數以億計的個人隱私信息被征用,而相關法律沒有明確規定誰來收集并且使用這些信息,僅有《傳染病防治法》第九條規定國家支持與鼓勵單位和個人參與傳染病防治工作,但對單位和個人如何依法收集、使用個人信息尚未做出具體規定。所以,有部分學者認為,在當時的背景下,相關立法幾乎沒有意識到大數據在今后的醫療衛生工作中能有巨大的應用價值,這體現出相關的法律法規存在一定的滯后性[16]。

2.2.5 傳染病預警風險意識缺乏

筆者將公眾傳染病危機意識低等問題,歸屬于傳染病預警風險意識缺乏[17]。有研究者認為,個別工作人員對新發重大傳染病的觀念認識不足、防控意識不強,忽視了新發傳染病預警的重要性,導致預防工作不到位,未能及時控制流動人群,加大交叉感染的傳播概率,釀成嚴重的突發性公共衛生事件[18]。筆者認為,新發重大傳染病具有突發性、不確定性,公眾缺乏風險意識,警惕性不高,決策者無法做到在“早預防”的基礎上“早預警”。

3 我國重大傳染病防控預警制度存在問題的對策研究

通過對82篇文獻樣本的分析,梳理概括出其應對我國重大傳染病預警制度中所存在問題的五個對策,其出現頻率如表3。

表3 應對重大傳染病疫情預警體系中所存問題的對策

3.1 加強傳染病預警信息監測,提高預警靈敏度

有研究人員建議,預警信息的發布應當具有提前性,遵循預防原則,在確定疫情具有不可控風險的第一時間就對外公布,避免出現謠言[19],減少輿情監管的難度,提醒社會公眾提前儲備物資,做好初期的防護工作,避免出現嚴重或不可逆的后果。也有研究者提出,鼓勵社會第三方組織和民眾積極參與到傳染病預警體系的管理中來,建立基層信息相互通報系統,加強各個主體之間的緊密合作,確保信息數據能夠準確、高效上報給政府,以便決策者能夠及時作出應對[20]。有部分研究者主張,建立“智能+疫情預警”模式,應用大數據與區塊鏈等算法技術,對疫情信息數據進行全面監測,實時記錄,結合多維信息形成完整的信息鏈條,促進政府部門與各機構聯系,避免在信息收集、分析時出現信息孤島,在準確度、隱私保護等方面加強監管[21],做到精準防控與及時發布,可較大程度地提高信息溝通的效率,為傳染疾病早發現、早防范、早治療提供重要決策依據。

3.2 加強傳染病疫情預警協同機制的建設

有研究者指出,政府要尊重認可專家作出的專業判斷和治理意見,注重對公共衛生的專業化研判,要合理充分運用當地優質資源,廣泛吸收本地專家參與疫情調查,讓公眾盡可能地參與疫情的各個環節[22]。有不少學者建議,在早期監測上,須常態化搜集信息,利用“三間分布”法匯聚準確數據,科學選取監測標準[23],選用專業人員運用先進設備常態化普查、定點監控等方式及時更新監測動態,對于監測到的異常信號保持高度的敏感性。也有研究人員主張,強化保障體系的建設,運用“互聯網+醫療”模式,實行遠程醫療服務,減少感染風險[24],建立醫療防疫物資庫,完善應急醫療物資儲備制度,并定時檢查更新,保證物資的有效使用[25]。另外還有研究者表明,要做好預警級別劃分,規定級別標準,建立傳染病防控預警響應機制和應急預案,落實疫情分級管理制度[26],增強其實際可操作性并加強演練,不斷修整,注重每個環節之間的關聯性和配合度,加強資源共享,使信息協同、行動一致,構建政府與社會共同參與的疫情防控模式。只有多維度、各環節、深層次綜合施策,才能筑牢傳染病的防護墻。

3.3 明確預警主體權責界限

一方面,有研究者表明,在疫情預警的權責主體上需修訂法律,厘清關系。完善預警權限分散化配置機制,將對突發不明原因的傳染病預警權限分散到地方衛生行政部門,推進權利的下放[27]。應明確預警制度的核心,把焦點放到對社會大眾公開透明預警信息。應開放分散預警權限,將預警權力下放到基層衛生部門。增強專業機構的獨立性,擴大有權預警主體范圍。還有研究者表明,預警主體之間應該分工協作,以社會性倫理問題為基礎,首要解決人民在突發傳染病之時的生活保障問題,公共衛生預警信息的發布應劃分為行政和科研,且“科研預警”應早于“行政預警”。各級政府及其衛生行政部門或獨立預警機構之間的分工,應以管轄區域為準[28]。另一方面,不少研究者認為,當前我國重大疫情預警的發布權仍可保留,但建議將預警權交到各級衛生行政部門上[29],將其作為獨立的預警主體,有利于衛生行政部門的工作職能在疫情預警實踐中得到充分的發揮,突出預警的專業性。筆者認為,在以人民健康為中心的理念下,應當從決策責任角度,在法律法規中針對“預警信息發布主體及其權限”予以修正,在下放權力的同時,做到各主體權責一致,與法律規定不沖突。

3.4 完善傳染病預警法治

研究者們普遍提出需厘清《傳染病防治法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》三者有關預警規定的關系[30],明確預警的每一級別、啟動主體和標準,適當放寬預警權限,提高預警靈敏度,以及明確規定預警之后應采取的具體措施。也有研究者提出,有必要在《傳染病防治法》中規定有關責任部門未履行預警職責時應承擔的法律責任,建立垂直的疫情預警問責制度,有利于打消相關執行人員的僥幸心理,提高預警意識,能以最快的速度做出預警防控措施,使得政府能夠有序應對突發傳染病[31],可有效避免防治不及時等問題。還有研究者提出,在信息飛速流通、個人信息極易泄露的時代,在面對重大傳染病時,群眾對醫療電子化仍有顧慮,應注重大數據在醫療衛生領域的立法,在加強信息共享的同時,需依法收集、使用,著重提升隱私保護水平[32],對相應主體進行事先授權并在事中監督,為了保證數據的最大應用化和最大化保護,建立完善的責任倒查追究制度,做到嚴堵漏洞、不留隱患。筆者認為,完善并落實法治建設是健全傳染病預警制度的基石,做到“四早”,用法治思維建立一套有效的傳染病防治體系。

3.5 提高公眾對疫情風險的意識

有研究者表明,我國應基于風險社會的要求來統籌把握重大傳染病疫情的預警防控工作,落實危機管理常態化,提高危機意識,建立一條“早防范、早發現、早預警、早準備”的防線[33]。也有研究者主張,無論是政府行政人員還是醫療救治人員,都應當對傳染病持有高度警覺性,對其開展新發重大傳染病的應急處理培訓與演練,實行考核制度[34],加強對傳染病的危機風險意識,提高風險判斷能力,將社會公眾的健康與生命安全放在第一位,提高應對傳染病疫情的反應速度。還有不少研究人員建議,積極開展對傳染病以及突發疾病預警的宣傳教育工作,落實“群防群測”制度[35],廣泛普及傳染病防控知識,提高公眾對傳染病的認知程度,鼓勵公眾進行日常健康監測[36]。筆者認為,面對新發疾病,政府要積極做好預防工作,及早探索和研究疾病的性質,做好對社會群眾的群防群控工作,以便更好地預防傳染病,降低因疫情給社會帶來的倫理和法律隱患。

4 小結

通過分析我國重大傳染病疫情預警體系的相關文獻及研究現狀,可歸納出以下特點。

一是相關研究內容多樣化、新穎化,但部分內容重復性較高。目前,我國重大傳染病預警體系存在的問題主要歸集于預警機制不健全、傳染病預警法律法規不完善。這些研究雖有利于構建和完善預警體系,但忽視了重大傳染病疫情預警倫理問題的分析,影響學界對該問題的深入研究。

二是部分研究提出的問題及對策較為宏觀,相關文獻對重大傳染病疫情預警所涉及的方面未進行深入分析,缺乏具體操作方法的建議,致使其可操作性不高、針對性不強。

三是受疫情的影響,我國學界越來越重視重大傳染病疫情預警在法律上的研究,從立法政策、法律制度、法治機制等角度提出參考性建議,為完善我國公共衛生法律體系貢獻力量。但是,忽視了從倫理學視角加強重大傳染病疫情預警機制對策研究,為我們下一步開展相關研究指明了方向。

四是目前研究存在的局限。首先,本文立足于20年間我國學者對于重大傳染病預警研究的梳理與總結,統計結果明顯,但對預警體制的橫向縱向對比不足;其次,對于有關我國重大傳染病預警體系中的問題與對策之研究綜述,雖作了較為全面的探討,但倫理對策研究還有待深化。

綜上所述,現有研究對我國重大傳染病預警所存在的問題和對策作了較為全面的分析和探討,這對我國完善重大傳染病預警起著重要的作用。本文歸納的數個問題和對策,在一定程度上對學術研究具有作用。但對相關預警機制倫理對策的研究還應深化、具體化,提高其可操作性。