以基層社區(qū)為核心的公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理體系研究

于成琪,梁 暉,門偉莉

(1 首都醫(yī)科大學(xué)第三臨床醫(yī)學(xué)院,北京 100020;2 北京市西城區(qū)什剎海街道辦事處,北京 100009;3 中國(guó)政法大學(xué)法治科學(xué)計(jì)量與評(píng)價(jià)中心,北京 100088)

基層社區(qū)作為國(guó)家體制機(jī)制轉(zhuǎn)型、社會(huì)結(jié)構(gòu)變革、利益格局變動(dòng)以及思想意識(shí)變遷的前沿陣地,長(zhǎng)期以來(lái)都是政府工作、學(xué)術(shù)研究和社會(huì)實(shí)踐者重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的關(guān)鍵防線。世界衛(wèi)生組織提出,“社區(qū)參與”作為初級(jí)衛(wèi)生保障政策的基本原則之一,是有效應(yīng)對(duì)傳染病的關(guān)鍵[1]。

在疫情防控過(guò)程中,我國(guó)在公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理體系建設(shè)和重大公共衛(wèi)生事件防控體制機(jī)制運(yùn)行方面的不足顯現(xiàn)了出來(lái);基層社區(qū)在公共衛(wèi)生應(yīng)急治理中的重要作用也日益凸顯。在此背景下,以基層社區(qū)為核心,開(kāi)展公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理體系研究,對(duì)基層社區(qū)公共衛(wèi)生事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有積極意義[2]。

1 國(guó)內(nèi)外研究與實(shí)踐現(xiàn)狀

1.1 國(guó)際應(yīng)急協(xié)同治理研究現(xiàn)狀

多數(shù)學(xué)者認(rèn)同協(xié)同治理理論起源于德國(guó)物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立的協(xié)同學(xué),但對(duì)其概念內(nèi)涵學(xué)界尚未達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。歐洲民事安全體系分析(Analysis of Civil Security Systems in Europe)[3]曾比較分析歐洲22個(gè)國(guó)家和8個(gè)區(qū)域組織,認(rèn)為受國(guó)家文化傳統(tǒng)、行政管理體制機(jī)制、自然環(huán)境和地理環(huán)境、突發(fā)事件等因素影響,不同國(guó)家的協(xié)同應(yīng)急管理體制共性和差異并存。相關(guān)研究的焦點(diǎn)涉及應(yīng)急協(xié)同治理的總體框架模型、治理結(jié)構(gòu)、挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)措施、民眾在突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)同治理中的作用等。

應(yīng)急協(xié)同治理的管理框架和模型闡明協(xié)同治理在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)過(guò)程中的運(yùn)作流程和規(guī)律。如將危機(jī)管理劃分為Reduction、Readiness、Response、Recovery四個(gè)階段[4];將管理框架分為緊急處理中心、地方危機(jī)指揮中心、危機(jī)處置隊(duì)伍、國(guó)家協(xié)調(diào)小組及地方協(xié)調(diào)小組五個(gè)部分[5];公共部門協(xié)同管理應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注協(xié)同管理邊界界定與效能評(píng)價(jià)[6];非正式溝通、臨時(shí)會(huì)議和志愿者等非正式合作元素對(duì)建立合作關(guān)系非常重要,合理授權(quán)、規(guī)則和權(quán)威等級(jí)等正式組織體制元素是維持合作長(zhǎng)期穩(wěn)定的必要條件[7];領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)伙伴關(guān)系對(duì)彌合利益相關(guān)者滿意度和維持合作的可持續(xù)性至關(guān)重要[8]。

對(duì)于應(yīng)急協(xié)同治理結(jié)構(gòu),學(xué)者們從達(dá)成共識(shí)、制訂計(jì)劃和目標(biāo)、構(gòu)建信任、明確權(quán)力關(guān)系、管理內(nèi)部沖突五個(gè)階段分析應(yīng)急協(xié)同的職能[9],從地方、州、聯(lián)邦三個(gè)層面分析美國(guó)國(guó)家的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)[10],從政府、學(xué)術(shù)界、工業(yè)界和民間社會(huì)的四方合作關(guān)系研究民眾、企業(yè)和第三部門等三元主體的聯(lián)合治理趨勢(shì)[11]。

應(yīng)急管理過(guò)程中機(jī)構(gòu)合作的挑戰(zhàn)來(lái)自溝通、環(huán)境、社會(huì)、政治、組織間、組織內(nèi)部和基礎(chǔ)設(shè)施等,其中機(jī)構(gòu)間通信和數(shù)據(jù)共享是主要挑戰(zhàn)之一。由于缺乏統(tǒng)一的技術(shù)平臺(tái)和明確的溝通準(zhǔn)則,機(jī)構(gòu)間難以實(shí)現(xiàn)交互操作[12]。

民眾在對(duì)突發(fā)事件的評(píng)估、處置及溝通等應(yīng)急協(xié)同治理中的作用往往被忽視[13]。但鑒于芬蘭和美國(guó)在健康保護(hù)行為上的差異具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義,來(lái)自該兩國(guó)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,民眾在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮著重要的協(xié)作作用[14]。

1.2 公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理相關(guān)研究

公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理相關(guān)研究的重點(diǎn)包括公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同的組織架構(gòu)、運(yùn)作模式、政府間合作機(jī)制及面向不同治理對(duì)象的治理方式等。

運(yùn)用協(xié)同治理理論分析公共衛(wèi)生應(yīng)急治理的機(jī)制是公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的組織架構(gòu),基于權(quán)威引導(dǎo)的縱向協(xié)同、基于利益共容的橫向協(xié)同和基于責(zé)任共擔(dān)的內(nèi)外協(xié)同是其生成路徑,信息識(shí)別與共享、資源整合與分配、行動(dòng)貫徹與執(zhí)行是其實(shí)踐原則[15]。我國(guó)學(xué)者認(rèn)為公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的基本策略是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,以政府為主導(dǎo),非政府組織、企業(yè)、公眾等多元主體參與[16];并從構(gòu)建法治保障體系、完善政府協(xié)同治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制、運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)、合理配置區(qū)域合作應(yīng)急資源和充分利用社會(huì)力量等方面健全重大突發(fā)公共事件區(qū)域協(xié)同治理的體制機(jī)制[17]。

公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)同的運(yùn)作模式應(yīng)建立涵蓋聯(lián)合系統(tǒng)的拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)、關(guān)鍵技術(shù)、業(yè)務(wù)模式、技術(shù)路線等的城市應(yīng)急聯(lián)合系統(tǒng)[18]。該系統(tǒng)有集權(quán)、授權(quán)、代理、協(xié)同等模式,應(yīng)在模式分析后建立協(xié)同式模型[19];在我國(guó),按照行政區(qū)劃建立的區(qū)域社會(huì)聯(lián)動(dòng)救援體系應(yīng)綜合考慮行政區(qū)域、地理交通、救援資源等方面的異同[20];跨域突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理周期的重要環(huán)節(jié)應(yīng)包括:應(yīng)急資源共享、應(yīng)急信息通報(bào)共享、聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)合應(yīng)急處置、聯(lián)動(dòng)應(yīng)急預(yù)案編制及府際應(yīng)急合作協(xié)議等機(jī)制[21];建議以法律法規(guī)為保障,結(jié)合突發(fā)事件的類型和級(jí)別,從組織架構(gòu)、預(yù)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、資源儲(chǔ)備利用等方面構(gòu)建公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)式動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)組織[22];政府部門間的制衡程度、能力及部門的工作經(jīng)驗(yàn)是影響協(xié)同的顯著因素[23],其協(xié)同工作順利與否是應(yīng)急管理工作成敗的關(guān)鍵[24]。

公共衛(wèi)生事件應(yīng)急資源協(xié)調(diào)及謠言的協(xié)同治理中應(yīng)急資源的跨部門多區(qū)域協(xié)同需建立集成化信息資源綜合平臺(tái)將有限應(yīng)急資源進(jìn)行合理高效配置,并根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求及時(shí)調(diào)整國(guó)家治理規(guī)則[25]。由于謠言具有情景規(guī)約性、媒體議程特征以及情緒寄生性等共性[26],公共衛(wèi)生事件突發(fā)期間社會(huì)恐慌、從眾心理、投機(jī)心理和物資缺乏等不利因素引發(fā)的公共衛(wèi)生事件中物資搶購(gòu)等問(wèn)題,為進(jìn)一步優(yōu)化重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體制機(jī)制中的市場(chǎng)監(jiān)督處罰機(jī)制、監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、謠言治理機(jī)制、信息公開(kāi)機(jī)制、應(yīng)急物資儲(chǔ)存調(diào)配機(jī)制提供應(yīng)用場(chǎng)景[27]。另外,謠言治理過(guò)程中的多主體協(xié)同治理至關(guān)重要[28],應(yīng)著眼于信息公開(kāi)共享協(xié)同機(jī)制,構(gòu)建信息傳播模式并提出優(yōu)化建議[29]。

1.3 基層社區(qū)國(guó)際研究現(xiàn)狀

基層社區(qū)是一個(gè)“讓市民參與決策的制定,使市民對(duì)社區(qū)建立認(rèn)同感及向市民提供所需服務(wù)”的組織[30];而社區(qū)工作由居民決定付諸行動(dòng)、社區(qū)工作者給予支持、采取集體行動(dòng)解決問(wèn)題的工作[4]。社區(qū)工作者被認(rèn)為是社區(qū)社會(huì)工作者或具有專業(yè)社會(huì)工作背景、工作執(zhí)照并從事社區(qū)服務(wù)的職業(yè)社會(huì)工作者;因崗位不同承擔(dān)引導(dǎo)、促成和治療等不同職責(zé)[31]。

20世紀(jì)90年代的研究重心是從微觀角度研究社區(qū)居民等行為主體。如澳大利亞對(duì)居民參與應(yīng)急管理模式的認(rèn)可度研究[32]。也有研究認(rèn)為志愿者往往為非專業(yè)人員,在一定程度上會(huì)妨礙應(yīng)急管理活動(dòng)的開(kāi)展[33];社區(qū)應(yīng)急管理中應(yīng)組建完全隸屬于學(xué)校的社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍[34]。

在我國(guó)的危機(jī)治理研究中,研究人員更注重從政府應(yīng)急管理理論層面探討社區(qū)工作者的社會(huì)角色定位:如面對(duì)公共危機(jī)時(shí),基層政府應(yīng)注重與公眾在治理能力建設(shè)方面的互動(dòng),構(gòu)建“政府多元協(xié)作”的危機(jī)管理整體格局,從管理體制和用人機(jī)制等方面對(duì)基層人才隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制進(jìn)行改革[35]。當(dāng)城市管理中心下移時(shí),社區(qū)工作者發(fā)揮重要的承上啟下的作用,承擔(dān)更多以往由政府相關(guān)部門辦理的事務(wù)性工作[36]。

國(guó)際上,社區(qū)還肩負(fù)快速抗原/抗體檢測(cè)、咽拭子檢測(cè)等防疫任務(wù)[37],并用相對(duì)完善的基層醫(yī)療系統(tǒng)為確診/疑似感染者提供醫(yī)療支持。越南采取與中國(guó)類似的措施,建立醫(yī)療保健工作者、醫(yī)學(xué)生、社區(qū)工作者、社會(huì)團(tuán)體和民眾團(tuán)體的協(xié)作機(jī)制[38]。以社區(qū)為單位減少互動(dòng)和增加身體距離是許多非洲國(guó)家公共衛(wèi)生戰(zhàn)略的核心部分[39],在疫情防控中發(fā)揮重要作用。

1.4 公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理相關(guān)實(shí)踐

公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理體系建設(shè)具有重要的實(shí)踐價(jià)值。一方面,社區(qū)協(xié)同治理分擔(dān)了政府機(jī)構(gòu)的壓力;另一方面,社區(qū)通過(guò)內(nèi)部交流建立良好的人際關(guān)系,確保居民心理健康[40]。以社區(qū)為單位的活動(dòng)可以在相互尊重和信任的基礎(chǔ)上為建立與公共衛(wèi)生有關(guān)的可持續(xù)社區(qū)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。世界衛(wèi)生組織強(qiáng)調(diào)社區(qū)層面在公共衛(wèi)生事件恢復(fù)和重建中的重要作用[41]。社區(qū)提供的基層醫(yī)療保障、治理措施、資源提供和服務(wù)提供[42]對(duì)重大公共衛(wèi)生事件后重建提供保障。

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)的治理環(huán)境與治理結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化。從政府系統(tǒng)外部看,企事業(yè)單位、社會(huì)組織、基層組織、志愿者等社會(huì)力量在中國(guó)公共治理中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。從政府系統(tǒng)內(nèi)部看,突發(fā)事件表現(xiàn)出越來(lái)越強(qiáng)的“跨界”性[43]。2003年的“非典”疫情后,中國(guó)應(yīng)急管理體系進(jìn)入以“一案三制”為基本框架的“全面開(kāi)創(chuàng)與發(fā)展”階段[44]。黨的十八大以后,國(guó)家組建國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)和應(yīng)急管理部加強(qiáng)突發(fā)事件的全過(guò)程管理、整合分散在各職能部門的應(yīng)急管理職能。新冠疫情發(fā)生后,疾病預(yù)防控制局(副部級(jí))正式掛牌成立,全面負(fù)責(zé)疾病預(yù)防控制體系、疫情監(jiān)測(cè)預(yù)警體系、疾病控制科研體系建設(shè)和公共衛(wèi)生督察、傳染病防治監(jiān)管等工作。在政社間關(guān)系上,政府繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)分權(quán)、加大對(duì)社會(huì)力量的吸納和協(xié)調(diào)力度。

2 基層社區(qū)在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件過(guò)程中面臨的困境

有效的社區(qū)參與是公共衛(wèi)生戰(zhàn)略實(shí)施落地的關(guān)鍵因素[26]。我國(guó)重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作正在向全過(guò)程、精細(xì)化、專業(yè)化、專門化轉(zhuǎn)變,但仍存在一些問(wèn)題。

2.1 基層社區(qū)應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)不健全

2018年應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革后,我國(guó)各級(jí)基層組織應(yīng)急管理工作雖然取得了快速發(fā)展,但我國(guó)基層社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革仍處于探索階段。如基層應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)不健全在很大程度上制約著相關(guān)工作的高效開(kāi)展:部分街道、社區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村莊的基層應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革尚未開(kāi)展或處于起步階段;已開(kāi)展機(jī)構(gòu)改革的基層應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)既無(wú)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)設(shè)置,也無(wú)固定的人員編制;社區(qū)、農(nóng)村等基層應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)不健全、不完善,與最大限度地保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的要求存在現(xiàn)實(shí)差距。

2.2 基層社區(qū)應(yīng)急管理規(guī)范化程序化水平不高

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)關(guān)鍵在于建立科學(xué)完善的規(guī)章制度,理順管理流程,實(shí)現(xiàn)應(yīng)急響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化、制度化,過(guò)程管理規(guī)范化、程序化。當(dāng)前,我國(guó)不少基層應(yīng)急管理工作的效果在很大程度上取決于基層工作人員的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)急能力,應(yīng)急管理工作法治意識(shí)不強(qiáng),標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、規(guī)范化、程序化水平不高。社會(huì)力量參與基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和應(yīng)急救援時(shí),缺少必要的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。社區(qū)民眾與基層政府工作人員、居委會(huì)、社區(qū)醫(yī)護(hù)人員、志愿者發(fā)生沖突的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.3 社區(qū)服務(wù)人員體系存在人員不足

為應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件,加強(qiáng)社區(qū)基層組織的預(yù)警能力,我國(guó)關(guān)注基層社區(qū)力量的動(dòng)員和招募[45],但防控工作依然被動(dòng)。目前社區(qū)服務(wù)體系人員大部分是業(yè)余或志愿人員,他們除參與社區(qū)工作外,還需兼顧日常工作。一旦出現(xiàn)專業(yè)性要求高或工作時(shí)間長(zhǎng)的崗位,社區(qū)服務(wù)體系人員即出現(xiàn)極大缺口。臨時(shí)培訓(xùn)的非專業(yè)人員往往無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)有效勝任專業(yè)的工作,在提供日用品配送、早期心理疏導(dǎo)和衛(wèi)生健康宣傳教育[46]等社區(qū)互助服務(wù)時(shí),也存在社區(qū)工作者短缺、社區(qū)工作時(shí)間長(zhǎng)、防控工作量大的問(wèn)題。

2.4 社區(qū)信息聯(lián)通體系交互性低

資源的有效協(xié)同能促進(jìn)社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理的有序性、高效性,其中最關(guān)鍵的是信息資源。雖然各社區(qū)通過(guò)建立居民微信群等措施有效完成對(duì)社區(qū)居民的情況監(jiān)測(cè)、早期匯報(bào)、健康狀況監(jiān)測(cè)積極,盡力保障居民知情權(quán)。然而,各社區(qū)都存在一定比例的老年人,他們往往通過(guò)“口耳相傳”的方式獲取信息。由此導(dǎo)致的信息滯后對(duì)其自身乃至整個(gè)社區(qū)產(chǎn)生極大的安全隱患。另外,面對(duì)重大公共衛(wèi)生事件,人們常常通過(guò)非官方渠道獲取虛假信息滿足心理上的安全感或生活上的行為指引,社區(qū)尚無(wú)更好的方法引導(dǎo)居民通過(guò)官方渠道和權(quán)威媒體及時(shí)了解動(dòng)態(tài)。

社區(qū)還缺乏更高效的途徑保障居民發(fā)言權(quán)。目前,大部分社區(qū)是“自上而下”的單方面頒布和解讀上級(jí)政策措施,未實(shí)現(xiàn)主動(dòng)收集社區(qū)居民對(duì)防疫政策的意見(jiàn)和建議。社區(qū)工作模式的靈活性及其與居民的緊密聯(lián)系意味著在進(jìn)行疑似病例篩查和社區(qū)疫情流行病學(xué)調(diào)查方面理應(yīng)更高效。

2.5 社區(qū)響應(yīng)體系工作方法老舊

完善的工作體系是提升社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理效能的方法論,但當(dāng)前社區(qū)工作缺乏一定靈活性,智能化程度不夠。基層社區(qū)除嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)指令外,忽視自身的特性,未達(dá)到增強(qiáng)資源整合力度、提高協(xié)同治理效率的目標(biāo)。民政部特別提出應(yīng)加強(qiáng)基于大數(shù)據(jù)的社區(qū)預(yù)防教育信息化和智能化[47],建立社區(qū)聯(lián)合預(yù)防和控制機(jī)制[48]。但在疫情的防控中,人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)在社區(qū)工作中仍處于初始階段。

面對(duì)復(fù)雜人員構(gòu)成,社區(qū)內(nèi)部缺乏共同遵循的集體行為規(guī)則,在沒(méi)有兼顧所有利益相關(guān)者的前提下,無(wú)法確保治理主體的積極性和主動(dòng)性。社區(qū)各機(jī)構(gòu)日常工作中呈條塊分割狀態(tài),出現(xiàn)重大公共衛(wèi)生事件后治理資源的混亂和工作割裂會(huì)直接影響協(xié)同治理的效果,如何真正建立聯(lián)防聯(lián)控、醫(yī)防結(jié)合的社區(qū)響應(yīng)體系成為急需解決的問(wèn)題。

3 以基層社區(qū)為核心的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)同治理體系建設(shè)舉措

構(gòu)建以基層社區(qū)為核心的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)同治理體系是持續(xù)推進(jìn)我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革、協(xié)調(diào)基層應(yīng)急管理工作統(tǒng)籌發(fā)展的重要嘗試。具體可以從完善基層社區(qū)應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)、擴(kuò)充基層社區(qū)服務(wù)人力資源,夯實(shí)基層社區(qū)應(yīng)急協(xié)同管理規(guī)范化基礎(chǔ)、建立權(quán)威高效的制度執(zhí)行體制機(jī)制,提高基層社區(qū)應(yīng)急協(xié)同管理意識(shí)、構(gòu)建協(xié)同互補(bǔ)的應(yīng)急資源儲(chǔ)備體系,加強(qiáng)基層社區(qū)信息聯(lián)通體系交互性、增強(qiáng)基層社區(qū)早期監(jiān)測(cè)預(yù)警能力等方面入手,著力推進(jìn)以基層社區(qū)為核心的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)同治理體系。

3.1 完善基層社區(qū)應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu),擴(kuò)充基層社區(qū)服務(wù)人力資源

建設(shè)以基層社區(qū)為核心的應(yīng)急協(xié)同治理體系是我國(guó)應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜多變的公共衛(wèi)生事件的重要舉措。為此,應(yīng)做好總體設(shè)計(jì),在短時(shí)間內(nèi)做出應(yīng)急方案,統(tǒng)籌社區(qū)決策、資源配置、信息傳遞、生活物質(zhì)保障、生活秩序維護(hù)等各種基層力量和資源,改革并完善基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu),組建基層應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),明確基層組織內(nèi)部權(quán)責(zé)并將之落實(shí)到各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、街道相關(guān)單位、組織、部門,具體到崗位。明確社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)等正式組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置與崗位職責(zé),為應(yīng)急管理提供基礎(chǔ)支撐。增強(qiáng)社區(qū)干部與居民自治小組等下轄非正式組織的信任關(guān)系和合作關(guān)系,在危機(jī)出現(xiàn)時(shí)凸顯自治組織的治理優(yōu)勢(shì)。設(shè)立專門組織保障志愿者組織利益。增強(qiáng)對(duì)志愿者組織的精神認(rèn)可,形成社區(qū)與志愿者之間的制度化、規(guī)范化合作關(guān)系,為志愿者提供相應(yīng)保障和激勵(lì)方案。

要想真正掌握疫情防控的“主動(dòng)權(quán)”、完善基層社區(qū)應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)、高效運(yùn)行以基層社區(qū)為中心的公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理體系,基層社區(qū)工作人員隊(duì)伍建設(shè)是重中之重。擴(kuò)充基層社區(qū)服務(wù)人力資源,保障基層工作人員的基本權(quán)益和必要的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi),在優(yōu)化、協(xié)調(diào)、整合現(xiàn)有的警務(wù)人員、民兵、預(yù)備役、醫(yī)務(wù)人員、企事業(yè)單位應(yīng)急隊(duì)伍、志愿者等重要力量的基礎(chǔ)上,拓寬基層工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和能力提升渠道。在繼續(xù)完善社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)體系的同時(shí),建立健全基層工作人員動(dòng)力機(jī)制與壓力機(jī)制,深化基層防疫人員發(fā)展體制機(jī)制改革,完善基層公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理過(guò)程中人才的發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、激勵(lì)、反饋機(jī)制,吸引更多優(yōu)秀人才積極主動(dòng)進(jìn)入應(yīng)急管理隊(duì)伍,建立和健全基層社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同人力資源庫(kù);健全疾控機(jī)構(gòu)和城鄉(xiāng)社區(qū)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制,創(chuàng)新醫(yī)防協(xié)同機(jī)制,建立人員通、信息通、資源通和監(jiān)督管理相互制約的機(jī)制。力求實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)應(yīng)急治理工作具體事務(wù)從計(jì)劃、執(zhí)行、督辦、檢查,到總結(jié)、反饋環(huán)環(huán)相扣,各項(xiàng)工作落到實(shí)處。為參與基層公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)的特定人員提供充足的物質(zhì)保障、精神保障和制度保障。

3.2 夯實(shí)基層社區(qū)應(yīng)急協(xié)同管理規(guī)范化基礎(chǔ),建立權(quán)威高效的制度執(zhí)行體制機(jī)制

在構(gòu)建以基層社區(qū)為中心的公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同治理體系的過(guò)程中,應(yīng)系統(tǒng)梳理、修訂、更新應(yīng)急管理相關(guān)法律制度,堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式,提高應(yīng)急管理的規(guī)范化、法治化水平。從國(guó)家政策、法律法規(guī)、管理?xiàng)l例、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急預(yù)案、操作規(guī)范等不同層次構(gòu)建并完善制度體系,為應(yīng)急管理提供堅(jiān)實(shí)的法治規(guī)范框架。有針對(duì)性的迅速推進(jìn)傳染病防治法等相關(guān)法律工作的修訂工作,普及重大新發(fā)、突發(fā)傳染病防控措施、公共衛(wèi)生事件和疫情防控法律法規(guī)、管理?xiàng)l例、制度辦法。

基層社區(qū)應(yīng)急管理規(guī)范化的具體工作可以重點(diǎn)圍繞應(yīng)急輪崗、信息傳送、應(yīng)急預(yù)案、操作規(guī)范、資源保障等各項(xiàng)制度建設(shè)研究制定覆蓋以基層社區(qū)為中心的我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)同管理全過(guò)程的標(biāo)準(zhǔn)化制度。具體包括但不限于:在公共衛(wèi)生事件防控常態(tài)化階段,研究制訂疾病預(yù)防與應(yīng)急預(yù)防的標(biāo)準(zhǔn)化文件,組織編寫基層組織政府和相關(guān)單位輪崗工作的地方規(guī)范,編制應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案和操作指南,規(guī)劃、統(tǒng)籌、開(kāi)辟應(yīng)急場(chǎng)所建設(shè)和應(yīng)急避難場(chǎng)所緊急調(diào)用的指導(dǎo)意見(jiàn),應(yīng)急救援隊(duì)伍及時(shí)高效組建、調(diào)配、管理與激勵(lì)辦法,應(yīng)急物資儲(chǔ)備與管理體系建設(shè)預(yù)案等。在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置與現(xiàn)場(chǎng)救援的規(guī)范化方面,可重點(diǎn)圍繞公共衛(wèi)生事件人員緊急調(diào)配流程、突發(fā)公共衛(wèi)生事件現(xiàn)場(chǎng)指揮人員工作規(guī)范、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急發(fā)現(xiàn)與報(bào)送等具體處置工作流程、突發(fā)公共衛(wèi)生事件臨時(shí)授權(quán)和權(quán)力界限等方面制定靈活高效的工作規(guī)范,既保障基層社區(qū)工作人員具有合理權(quán)限調(diào)配外部資源,又合理限制權(quán)力濫用,確保基層社區(qū)在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件時(shí)可深度參與執(zhí)行相關(guān)防控制度。在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置后的恢復(fù)與總結(jié)反饋階段的規(guī)范化方面,可重點(diǎn)圍繞制定公共衛(wèi)生事件總結(jié)反饋工作規(guī)范化、公共衛(wèi)生事件現(xiàn)場(chǎng)處置操作流程評(píng)估、公共衛(wèi)生事件損害損失及賠償救助評(píng)估等操作指南,進(jìn)一步理順和優(yōu)化基層社區(qū)在協(xié)同參與公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理過(guò)程的政策執(zhí)行制度,加強(qiáng)對(duì)基層社區(qū)應(yīng)急管理規(guī)范化工作的監(jiān)督和反饋。

3.3 提高基層社區(qū)應(yīng)急協(xié)同管理意識(shí)、構(gòu)建協(xié)同互補(bǔ)的應(yīng)急資源儲(chǔ)備體系

公共衛(wèi)生和應(yīng)急知識(shí)普及教育是從根本上加強(qiáng)基層防線和化解風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期工程。在具體實(shí)施過(guò)程中,可以以街道、社區(qū)、鄉(xiāng)村、學(xué)校、社區(qū)或鄉(xiāng)村衛(wèi)生室等基層單位為重點(diǎn),協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、全民參與,推進(jìn)以政府為主體、社會(huì)多元主體協(xié)同參與相結(jié)合的應(yīng)急管理宣傳、教育、培訓(xùn)、統(tǒng)籌參與公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理工作,加強(qiáng)基層民眾積極參與應(yīng)急管理的意識(shí)和應(yīng)急知識(shí)儲(chǔ)備。把公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)工作中落實(shí)政策法規(guī)、條例規(guī)定及其具體功效作為教育培訓(xùn)的重要內(nèi)容,從根本上提高基層干部和基層民眾的安全意識(shí)、憂患意識(shí)和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。針對(duì)具體基層社區(qū)實(shí)際情況制作科普教育手冊(cè),將現(xiàn)代公共傳播平臺(tái)與傳統(tǒng)傳播媒介相結(jié)合,使用官方微信公眾號(hào)、廣播、電視、手機(jī)、業(yè)主群、布告欄、傳單、宣傳手冊(cè)等多種傳播媒介,開(kāi)展形式多樣、內(nèi)容豐富、時(shí)效性和針對(duì)性強(qiáng)的公共衛(wèi)生應(yīng)急治理知識(shí)宣傳。同時(shí),基層社區(qū)應(yīng)著手培育社區(qū)居民健康素養(yǎng)及公共衛(wèi)生應(yīng)急防控素養(yǎng),深入開(kāi)展公共衛(wèi)生知識(shí)宣傳教育活動(dòng),倡導(dǎo)文明、健康、綠色、環(huán)保的現(xiàn)代生活方式,提高基層公眾對(duì)公共衛(wèi)生事件的關(guān)注度和認(rèn)知水平,增強(qiáng)各級(jí)各類公眾在各類公共衛(wèi)生事件中的預(yù)防、自救、互救、恢復(fù)能力。同時(shí),通過(guò)教育建立公眾對(duì)社區(qū)群體共同命運(yùn)的感知,提高對(duì)社區(qū)的歸屬感和責(zé)任感[43]。加大對(duì)社區(qū)志愿者應(yīng)急力量的動(dòng)員和深度參與,進(jìn)一步深化網(wǎng)格化服務(wù)管理工作,切實(shí)增強(qiáng)群眾自我保護(hù)和自救互助意識(shí)、做好危機(jī)事件應(yīng)急演練、發(fā)揮業(yè)委會(huì)和社區(qū)網(wǎng)格作用,提高群眾風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和應(yīng)急技能,將重大公共衛(wèi)生事件的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)化解在防疫抗災(zāi)的第一線。

推動(dòng)基層社區(qū)技術(shù)、能力、人才、物品等應(yīng)急資源的儲(chǔ)備、管理、統(tǒng)籌和調(diào)度,構(gòu)建同時(shí)滿足物質(zhì)儲(chǔ)備、預(yù)期儲(chǔ)備、中長(zhǎng)期規(guī)劃儲(chǔ)備要求,基層政府儲(chǔ)備為主、基層民眾儲(chǔ)備多樣化協(xié)同為輔的基層公共衛(wèi)生應(yīng)急資源儲(chǔ)備體系。科學(xué)調(diào)整和確定資源儲(chǔ)備的種類、數(shù)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模,確保關(guān)鍵應(yīng)急資源的充足供應(yīng),以提升基層社區(qū)綜合公共衛(wèi)生應(yīng)急治理能力。

3.4 加強(qiáng)基層社區(qū)信息聯(lián)通體系交互性,增強(qiáng)基層社區(qū)早期監(jiān)測(cè)預(yù)警能力

信息線就是生命線,及時(shí)有效的社區(qū)防控信息聯(lián)通體系對(duì)于增強(qiáng)基層社區(qū)早期監(jiān)測(cè)預(yù)警能力、迅速形成有針對(duì)性的防控方案至關(guān)重要。在信息傳送方式上,可根據(jù)每個(gè)社區(qū)人口、醫(yī)療保健系統(tǒng)、公共衛(wèi)生能力及當(dāng)?shù)卣w疾控戰(zhàn)略等多種因素,通過(guò)建立有效的雙向溝通途徑使居民能夠有機(jī)會(huì)參與應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件,“自上而下”接收基層政府和社區(qū)防疫政策的同時(shí),“自下而上”地對(duì)疫情防控行動(dòng)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。雙向溝通途徑不僅有助于基層政府提高在基層工作中的滿意度,而且可進(jìn)一步激發(fā)基層民眾的參與熱情,更能及時(shí)解決應(yīng)急治理過(guò)程中出現(xiàn)的實(shí)際問(wèn)題。

在跨部門信息共享方法上,要進(jìn)一步建立跨部門信息共享與協(xié)同機(jī)制,通過(guò)及時(shí)對(duì)多源信息的匯總、清洗和去冗,對(duì)社區(qū)內(nèi)實(shí)際人口信息進(jìn)行更新、分析。充分整合各級(jí)政府及現(xiàn)有的信息及資源,設(shè)置專人專崗集中管理公共衛(wèi)生事件中客觀信息,實(shí)現(xiàn)基層信息服務(wù)多樣化、信息管理動(dòng)態(tài)化、信息傳遞時(shí)效化。另外,根據(jù)社區(qū)實(shí)際需求,探索在保護(hù)居民隱私和信息安全的前提下,實(shí)現(xiàn)成本低、效果好、魯棒性強(qiáng)的社區(qū)信息共建共享模式。在構(gòu)筑人防、物防、技防、智防相結(jié)合的社區(qū)防線,進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)疫情防控的精準(zhǔn)性、有效性、持續(xù)性、高效性[48]。通過(guò)搭建統(tǒng)一信息資源管理平臺(tái),聯(lián)通多平臺(tái)傳播渠道,在實(shí)現(xiàn)更高效的信息上傳下達(dá)功效的同時(shí),實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)信息的即時(shí)共享。

按照習(xí)近平總書記提出的“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”的現(xiàn)代化社會(huì)治理方式,依靠現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)統(tǒng)籌社會(huì)多元主體公共參與公共衛(wèi)生公共領(lǐng)域關(guān)系構(gòu)建,做好基層社區(qū)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防范、偽基站監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置監(jiān)督管理、應(yīng)急演練與救援實(shí)戰(zhàn)中多元社會(huì)力量與基層民眾等力量動(dòng)員等工作,鼓勵(lì)和促進(jìn)社會(huì)力量和市場(chǎng)力量有序參與,共同實(shí)現(xiàn)基層公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)同治理的合作、共治、善治,提高基層社區(qū)對(duì)公共衛(wèi)生事件的早期監(jiān)測(cè)預(yù)警能力。

3.5 更新響應(yīng)體系工作方法,增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)強(qiáng)度

基層社區(qū)在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急治理過(guò)程中不斷創(chuàng)新社區(qū)工作方式方法,實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)對(duì)公共衛(wèi)生事件的快速響應(yīng),更新響應(yīng)體系工作方法,增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)強(qiáng)度,提高基層社區(qū)在公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置能力。

在實(shí)際管理方法上,應(yīng)不斷強(qiáng)化基層應(yīng)急管理裝備的關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和關(guān)鍵技術(shù)支撐、創(chuàng)新應(yīng)急響應(yīng)體系工作方法,健全科技賦能、社會(huì)主體多元參與的模式。如加快現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、全球定位系統(tǒng)、人工智能、數(shù)字畫像等技術(shù)的應(yīng)用相關(guān)高技術(shù)成果的集成轉(zhuǎn)化,提高應(yīng)急管理的科學(xué)化、精細(xì)化、智能化、現(xiàn)代化水平。

另外,可以以健康小區(qū)創(chuàng)建為工作抓手,提高基層關(guān)鍵基礎(chǔ)的健康、健身設(shè)施和重點(diǎn)場(chǎng)所的公共衛(wèi)生水平;提高基層重要設(shè)備設(shè)施和應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)和移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施與現(xiàn)代科技手段作為常見(jiàn)突發(fā)事件的防御要件,加強(qiáng)社區(qū)特別是人口密集場(chǎng)所等高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的公共安全基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及配備,提高基層社區(qū)對(duì)公共衛(wèi)生事件的協(xié)同相應(yīng)與處置能力。

4 總結(jié)與討論

當(dāng)前,應(yīng)積極推進(jìn)以基層社區(qū)為核心的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)同治理體系建設(shè),按照“全面整合、結(jié)構(gòu)合理、制度完善、人員齊備、技術(shù)先進(jìn)、方法優(yōu)良”的目標(biāo),積極回應(yīng)國(guó)內(nèi)外公共衛(wèi)生環(huán)境的快速?gòu)?fù)雜變化,提高我國(guó)綜合應(yīng)對(duì)各類公共衛(wèi)生突發(fā)事件的能力。

疫情防控歷史多次證明,社區(qū)參與是遏制流行病暴發(fā)的關(guān)鍵[41]。在公共衛(wèi)生事件的多部門、跨機(jī)構(gòu)協(xié)同響應(yīng)中,基層社區(qū)是疫情防控的最前線,是政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)組織、志愿者團(tuán)體、家庭和個(gè)人之間的橋梁,是疫情防控的基本單元。本研究在調(diào)研國(guó)內(nèi)外應(yīng)急協(xié)同治理和中國(guó)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)同治理方面的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)基層社區(qū)在公共衛(wèi)生應(yīng)急治理具體工作中遇到的困境,從完善基層社區(qū)應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu),提高基層社區(qū)應(yīng)急管理規(guī)范化水平,擴(kuò)充基層社區(qū)服務(wù)人力資源,加強(qiáng)基層社區(qū)信息聯(lián)通體系交互性,更新響應(yīng)體系工作方法等舉措入手,為推進(jìn)我國(guó)以基層社區(qū)為核心的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)同治理體系建設(shè),筑牢應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生事件的基層防線提供參考。