中國式現代化視域下政府環境責任審計體系構建

胡菲菲

【摘要】中國式現代化賦予政府環境責任審計全新思路， 為國家環境審計工作實現智能化提供重要指引。本文立足中國式現代化視域， 探討智能化技術嵌入下政府環境責任審計體系建設思路、邏輯、內容， 以進一步明確政府環境責任審計體系運行流程。在此基礎上， 提出規范環境責任審計流程、 加速體系落地實施， 完善環境責任審計制度部署、 夯實體系運行基礎， 挖掘智能化技術應用深度、 提升體系全覆蓋能力的實施路徑， 助推中國式現代化視域下政府環境責任審計可持續發展。

【關鍵詞】中國式現代化；政府環境責任審計；大數據；區塊鏈

【中圖分類號】 F239? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）21-0096-6

黨的二十大報告明確強調“中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化…… 堅定不移走生產發展、 生活富裕、 生態良好的文明發展道路”。立足這一視角， 政府亟須迎合中國式現代化發展新要求， 全面推進環境審計改革。2023年2月， 國家發展改革委等11部門聯合出臺的《碳達峰碳中和標準體系建設指南》提出， “加快完善與強制性節能標準配套的能耗計算、 能效檢測、 節能評估、 節能驗收、 能源審計等標準”， 助推中國式現代化下碳達峰碳中和目標盡快達成。而作為一種新的環境監督手段， 政府環境責任審計是國家治理現代化的重要組成部分， 是推動碳達峰碳中和目標實現的根本要義， 亦是提升環境審計質效的有效措施。具言之， 政府環境責任審計通過對相關單位和機構在經濟活動中產生的環境問題展開監督、 評價、 鑒證， 可顯著提升審計效能， 實現審計全面覆蓋。尚需注意， 現階段政府環境審計仍存在內部定位模糊、 獨立性欠缺、 監督不嚴謹、 信息技術滯后等諸多難題， 難以發揮預期的環境審計監督效果（張凱，2023）。對此， 立足中國式現代化使命任務， 審計署著力推動審計實現現代化轉型升級， 以進一步明晰審計職能、 提升審計質量和信息化水平。此情形下， 政府精準把握中國式現代化對環境責任審計提出的新要求， 通過加大環保新技術資金投入、 提升環境衛生整治力度等舉措， 顯著增強政府環境責任審計效能。尤其是在數字化時代， 政府可通過智能化手段加快環境責任審計轉型速度， 優化既有審計流程， 賦能政府環境責任審計可持續發展。基于此， 面向中國式現代化， 探索政府環境責任審計體系構建思路， 對黨和國家加快數字化審計管理、 落實現代化建設戰略具有重要意義。

一、 我國政府環境責任審計發展及演變過程

20世紀80年代， 我國正式成立審計署， 并逐漸開展環境審計試點。經過數十年的發展， 我國政府環境責任審計已然走向成熟化、 專業化。從發展歷史來看， 政府環境責任審計主要經歷了四個發展階段， 即探索、 起步、 發展與改革階段（見表1）。

1. 探索階段（1983 ～ 1997年）。1983年9月， 我國正式建立審計署， 標志著環境審計開始步入探索時期。這一階段， 審計署主要針對環境資金保護、 環境資源保護等內容展開審計， 并陸續在全國范圍內開展環境保護補助資金、 排污費征繳等方面的審計（張瑛等，2022）， 為我國實施嵌入式審計提供基礎保障。1994年3月， 審計署頒布的《中國21世紀議程優先項目計劃》明確指出， “在自然資源管理決策中推行可持續發展影響評價制度…… 建立全國土地荒漠化的監測和信息系統”。這一政策為我國后續政府環境責任審計常規化發展奠定了良好基礎。

2. 起步階段（1998 ～ 2007年）。該時期， 審計署設立農業與資源環保審計司， 精準定位政府環境責任審計各項職能， 極大地提升了政府環境責任審計核心地位。通過專門的環境審計機構， 政府環境審計項目數量大幅上漲、 環境審計覆蓋范圍穩步擴大（張恬靜和李強，2021）， 推動政府環境責任審計工作逐漸邁向常態化。2005年7月， 審計署頒布的《關于2005至2007年環境審計工作的意見》強調， “環境保護是我國的一項基本國策， 做好環境保護工作是實施可持續發展戰略的關鍵”， 這說明環境責任審計正式起步。

3. 發展階段（2008 ～ 2012年）。發展階段旨在將環境審計納入國家審計發展規劃中， 促使環境審計成為我國審計核心業務之一。這一時期， 環境審計項目實現全面普及， 并與其他專業審計逐漸融合， 基本形成統一的環境審計工作格局， 為我國審計領域持續拓展提供根本遵循（郭三杰等，2021）。2008年7月， 審計署《2008至2012年審計工作發展規劃》提出， “推動中央單位內部管理的領導干部經濟責任審計工作的開展， 加強經濟責任審計業務指導和督促檢查”。上述內容進一步將審計分為經濟責任、 資源環境、 財政審計等六大類型， 真正使得環境責任審計上升至國家戰略高度。

4. 改革階段（2013年至今）。黨的十八大以來， 我國陸續出臺了一系列政策推動政府環境責任審計高質量發展。2017年6月， 中共中央辦公廳、 國務院辦公廳頒布的《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》提出， “推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局”。這一政策下， 我國基本建成“三足鼎立”審計新格局， 標志著政府環境責任審計全面形成開放新格局。國務院于2022年12月頒布的《擴大內需戰略規劃綱要（2022－2035年）》進一步強調， “加強數據、 知識、 環境等領域產權制度建設， 完善自然資源資產產權制度和法律法規”。在系列政策的驅動下， 政府環境責任審計結合大數據技術， 打造全國審計“一盤棋”模式， 開辟了一條中國式現代化特色發展道路。

二、 中國式現代化視域下政府環境責任審計內涵的再認識

在全面推進中國式現代化時代背景下， 數據資產與智能化技術相融合是助推環境審計領域發展的核心要義（葛廣宇，2022）。基于此， 政府環境責任審計數字化轉型已然成為大勢所趨， 利于提升審計監督效率及治理水平， 實現審計全覆蓋。是以， 在政府環境責任審計體系構建初期， 本文需明晰中國式現代化在政府環境責任審計中的核心作用， 重新界定環境責任審計的內涵， 確保最大范圍地探究政府環境責任審計， 為中國式現代化建設提供強有力的基礎保障。然而， 于連超等（2022）、 李世輝和葛玉峰（2017）認為， 現有研究對于政府環境責任審計概念未形成統一共識， 導致相應審計定位不清晰、 審計監督不嚴謹、 審計流程不明確。本文基于中國式現代化建設要求， 從審計主體、 職能、 類型、 格局等宏觀視角重新審視政府環境責任審計體系的內涵。

1. 政府環境責任審計主體的再認識。審計署建立以來， 國家審計機關通過不斷改革， 開辟了一條獨具中國特色的審計之路（綦好東等，2022）。一直以來， 政府環境責任審計主體涵蓋國家審計機關、 注冊會計師和社會審計機構。Li等（2023）、 陳旭等（2022）認為， 在中國式現代化視域下， 政府環境責任審計不僅要以國家審計機關、 注冊會計師、 社會審計機構為主體， 還涉及民間審計組織、 派出機構、 內部審計機構和人員等主體。例如， 國家審計機關作為政府環境責任的關鍵審計主體， 在中國式現代化推進過程中不僅具有財政審計、 經濟責任審計等責任， 而且擁有生態環保資金管理權限和監督權限， 能夠規范資金使用者行為， 實現生態文明建設現代化。基于此， 面向中國式現代化， 政府需要從不同角度重新審視環境責任審計主體的重要性作用， 以助推政府環境責任審計工作高質量發展。

2. 政府環境責任審計職能的再認識。傳統政府環境責任審計認為監督是審計的關鍵職能（張佩和吳昊旻，2022）， 而現代化政府環境責任審計則強調既要重視監督職能， 還要注重評價、 鑒證、 管理、 服務等多種職能。在全面推進中國式現代化進程中， 政府環境責任審計是以經濟監督、 經濟評價和經濟鑒證三種監督職能為主。其中， 周華等（2022）指出， 經濟監督職能是政策審計工作者的基礎職能， 主要負責督導被審計單位實施的經濟活動是否符合政府環境責任審計制定的相關規則。經濟評價職能是指政策審計工作者對被審計單位財務報表、 會計信息以及相關績效信息開展的審查。經濟鑒證職能指審計工作者對被審計單位經濟資料以及經營活動開展的審計監督（徐榮華，2022）。綜合來看， 上述職能可有效助力被審計單位化解相關難題， 提升政策環境責任審計質量與效率， 為加快中國式現代化建設提供基礎保障。此外， 面向中國式現代化新征程， 政府環境責任審計更需要突出服務職能， 以監督、 鑒證、 評價、 管理等服務職能為宗旨， 全面革新環境審計職能， 為中國式現代化建設夯實服務支撐。

3. 政府環境責任審計類型的再認識。深化政府環境責任審計體系改革， 已然成為促進中國式現代化建設的重要議題。面向中國式現代化， 政府環境責任審計類型逐漸豐富， 形成專項審計、 綜合審計、 整體審計和局部審計等多類型審計活動。專項審計和整體審計可結合形成一體化審計模式， 既能夠對一定范圍和時期內的環保事項展開審計， 也可以就某一事項的合規性、 真實性、 效益性進行審計。無論是在專項審計或是整體審計類型下， 政府均以維護人與環境可持續發展為第一要義， 助推中國式現代化建設。石鈺和王磊（2019）指出， 綜合審計類型包括政府環境財務審計、 政府環境績效審計、 政府環境合規審計和政府環境制度審計。其中： 政府環境財務審計主要監察被審計單位資源環境財務信息是否可靠； 政府環境績效審計旨在監察被審計單位環境績效信息的精準性； 政府環境合規審計旨在審查政府所領導單位環境業務行為、 環境財務行為是否符合規則； 政府環境制度審計重點審查政府領導單位， 監察該單位履行環境責任的相關流程以及規范是否真實、 完整。局部審計是政府對被審計單位一定期間的財務、 業務、 經營管理等信息進行有目的的審計和重點審計， 例如對被審計單位展開現金審計、 利稅審計和銀行存款審計等內容。綜上， 中國式現代化下， 政府可從單一維度或多個維度對不同環境責任類型展開審計， 顯著豐富了我國環境責任審計類型， 有利于政府環境責任審計實現高質量發展。

4. 政府環境責任審計格局的再認識。中國式現代化可顯著推動政府環境責任審計由“財務審計”向“經濟效益審計”轉變， 有益于政府建立三位一體環境責任“大審計”格局。政府以“大審計”理念為基準， 能夠形塑現代化政府環境責任審計格局， 針對政策落實程度和實際情況提出審計建議， 全面提升政府環境責任審計質效， 為中國式現代化建設提供有力支撐。面向中國式現代化建設， 政府環境責任審計可有效整合“紀巡審”三方資源， 構建監督合力， 形成銜接順暢、 配合有效的三位一體政府環境責任“大審計”格局， 促進審計監督效能提升。Zeng等（2020）、 周龍和黨雪姣（2018）認為， “大審計”格局的提出促使審計人員不再局限于財務收支審計， 而是“跳出審計看經濟”， 深度考察被審計單位財政情況， 賦能中國式現代化發展。于此， 政府審計人員需要具備宏觀經濟和政策觀念， 深刻領悟黨和國家的戰略方針， 不斷開闊自身政治視野和思維， 繼而形成政府環境責任“大審計”格局， 為中國式現代化建設提供戰略支撐。

三、 中國式現代化視域下政府環境責任審計體系建設方案

1. 構建思路。面向中國式現代化， 依托大數據、 區塊鏈技術構建政府環境責任審計體系， 可促使系統趨向嚴謹化、 高效化、 自動化。針對于此， 本文構建政府環境責任審計體系旨在解決以下困境： 首先， 面向中國式現代化， 政府環境責任審計體系建設應關注哪種環境審計業務， 才可實現政府環境責任審計可持續發展？其次， 政府環境責任審計體系構建需要借助哪些智能化手段展開設計， 才能更好地契合中國式現代化建設要求？最后， 根據上述政府環境責任審計內涵與原理， 如何構建體系流程、 實踐應用方案以及實施路徑？基于上述一系列問題， 綜合梳理相關內容和實踐研究， 形成中國式現代化視域下政府環境責任審計體系構建思路， 實現一站式服務和監督， 全面提升審計質量與效率， 繼而為加快中國式現代化發展提供強有力支撐。

2. 構建邏輯。為滿足中國式現代化建設新要求（人與自然和諧共生、 全體人民共同富裕、 物質文明和精神文明相協調等內容的現代化）， 審計部門需依托智能化技術構建政府環境責任審計體系。中國式現代化視域下， 政府環境責任審計體系主要涵蓋數據資源層、 平臺支撐層、 審計應用層、 信息交互層、 系統管理層五個層級， 具體技術框架如圖1所示。其中： 數據資源層涉及資源庫的搜索與維護； 平臺支撐層是承上啟下的一環， 旨在為其他層級提供多種服務； 審計應用層可實現多系統互聯互通， 促進審計業務協同發展； 信息交互層通過在不同環節建立數據接口， 可達成數據互用互通目的； 系統管理層旨在統籌各環節疑點、 資金、 權限實際情況。

3. 體系構建。

（1）數據資源層。數據資源層通過審計數據庫， 為各層級以及審計主體提供財務、 業務和調查等多類型數據。同時， 該層級具備多種數據挖掘功能， 涵蓋數據采集模塊、 數據預處理模塊、 數據轉換模塊三部分（見圖2）。首先， 數據采集模塊依托大數據技術設置了多個引擎， 可將采集后的數據集中于數據庫中， 便于后續審計人員進行調取、 應用。審計人員依據提前制訂的方案， 可明確政府環境責任審計具體內容、 目的、 主體， 并通過查詢被審計單位環境審計相關數據來源、 格式， 明確劃分數據采集重點與采集范圍， 確保全流程采集相關數據。其次， 數據預處理模塊涉及數據清理、 數據集成和數據規約三個環節， 按照數據處理流程清洗冗余數據、 修補缺失數據、 排除錯誤信息、 光滑噪聲數據， 提高政府環境責任審計信息準確性。最后， 審計人員通過數據轉換模塊， 將清理、 篩選后的數據轉換為適合審計應用層、 信息交互層和系統管理層使用的信息， 并在剔除數據結構中的干擾項目后， 進一步提升政府環境責任審計精準性， 為加快中國式現代化發展提供強有力支撐。

（2）平臺支撐層。平臺支撐層是承上啟下的一層， 在數據資源層所集成資源基礎上為用戶提供服務， 實現集中部署、 共享資源、 獨立管理等目標。平臺支撐層主要囊括數據服務模塊和功能服務模塊， 旨在為審計應用層提供數據服務和功能服務。其中， 數據服務模塊涉及共用核心服務、 共用支撐服務、 審計支撐服務、 元數據服務、 主數據服務、 數據目錄服務等內容， 可有效強化政策責任審計責任功能。功能服務模塊主要包括通用功能服務、 數據采集功能服務、 數據預處理功能服務、 數據挖掘功能服務、 疑點線索管理功能服務、 權限管理功能服務和業務協同功能服務。這些功能服務能夠根據需要添加不同類型模型， 在不同審計流程中重復使用。綜合來看， 平臺支撐層能夠為政府環境責任審計體系下數據資源層和審計應用層高效化運行提供根本支撐， 筑牢中國式現代化審計基石。

（3）審計應用層。審計應用層是銜接數據資源層、 平臺支撐層、 信息交互層和系統管理層的橋梁。通過應用程序接口， 該層可將不同工具組件和服務功能按照預先設定規則， 推送至相應審計環節和機構， 實現各項業務協同處理。一方面， 審計應用層可將審計管理系統、 現場審計系統、 聯網審計系統嵌入政府環境責任審計體系， 使審計人員能夠協同處理業務。另一方面， 根據政府審計工作操作要求， 審計應用層可將政府環境責任審計體系與既有系統（現場審計實施系統）相結合， 推動政府環境責任體系和現場審計互聯互通， 為后續政府環境責任審計工作提供較大便利。此外， 審計人員能夠利用國家既有審計資源（金審工程、 疑點管理平臺、 審計底稿平臺）， 與政府環境責任審計體系實現資源共享， 賦能中國式現代化視域下政府環境責任審計體系高效化運行。

（4）信息交互層。信息交互層涵蓋傳輸協議、 信息披露、 資源共享等內容， 主要目的是為推動政府環境責任審計體系多個主體實現互利共贏， 助力中國式現代化發展。信息交互層能夠根據審計人員設定規則， 形成統一標準推動各級主體展開數據共享。首先， 信息交互層利用共識機制將不同參與者所提建議傳輸至各級主體， 最終生成統一報告。為確保審計數據最終的精準性， 各級主體需要在審計數據傳輸過程中， 對傳輸協議實施審查與修訂， 確保信息交互層所傳遞數據均真實、 可靠。其次， 為保障數據形式、 規模的一致性， 以及政府環境責任審計的可持續發展， 信息交互層會進行審計信息披露， 明確不同主體間的責任關系。這一條件下， 不同層級主體會形成相互制約、 相互促進的審計關系， 使其逐漸明晰自身責任， 提高政府環境責任審計工作效率， 助推中國式現代化可持續建設。最后， 審計交互層可將信息披露內容以及反饋內容傳輸至資源庫存儲， 以便政府環境責任審計各環節能夠共享數據資源， 實現體系高效化運行。

（5）系統管理層。中國式現代化視域下， 系統管理層是助推政府環境責任審計體系高效化運行的關鍵層級， 主要涵蓋資金管理、 疑點線索管理、 權限管理三大模塊。其一， 資金管理模塊涵蓋政府財政資金、 大氣污染防治資金、 資源環境專項資金， 旨在對資金管理的可靠性和效益性展開審計。其二， 疑點線索管理模塊主要依據審計人員對現場審計的調查、 判斷結果， 展開進一步確認和延伸處理。第一步， 制訂核查方案。系統管理層可明確審計過程中的疑點內容， 并制訂相應核查方案。第二步， 收集證據。根據核查方案， 審計人員實施核查審計活動， 收集相關證據， 以確認疑點是否屬實。第三步， 判斷疑點重要性。按照疑點實際產生情況、 影響范圍以及風險程度， 判斷疑點重要性， 為后續進一步行為提供指引。第四步， 整理匯總疑點處理結果。審計人員可對疑點處理結果開展整理和匯總， 編制相應審計報告， 以便審計機構和被審計單位參考。第五步， 提出建議和措施。對審計疑點實施進一步的分析和研究， 提出相應建議和措施， 協助被審計單位更好地應對審計。其三， 權限管理模塊主要涉及用戶、 部門、 職務和功能四大管理內容。其中， 用戶管理能夠隨機設置政府環境責任體系用戶的使用權限， 主要對該用戶開展一系列添加、 刪除、 查詢等操作； 部門管理旨在對部門收支分析和計劃執行報關等進行管理與查詢； 職務管理是對不同職位人員分析其在體系中具體承擔的責任和扮演的角色； 功能管理是指在財務、 生產、 人事、 評估等方面的管理與決策。另外， 權限管理模塊還涉及模型管理。通過模型管理功能， 擁有權限的被審計單位能夠開展模型調用、 編輯、 轉換、 共享等活動。系統管理層具體運行演示如圖3所示。

4. 運行流程。在中國式現代化背景下構建的政府環境責任審計體系， 可憑借跨系統操作、 全流程監督等功能， 大幅提升政府環境責任審計工作質效。同時， 該體系可通過數據資源層、 平臺支撐層、 審計應用層、 信息交互層、 系統管理層協同運轉， 共同推動中國式現代化視域下政府環境責任審計體系可持續運行， 提升政府環境責任審計運作效能。為更好助力中國式現代化建設， 政府環境責任審計體系需要明晰具體運行流程， 確保體系能有效落實， 如圖4所示。

第一， 在產生環境審計數據時， 數據資源層可進行數據自動采集、 處理與轉換。第二， 將轉換后的數據傳輸至審計應用層和信息交互層， 為審計人員提供真實、 有效的數據支撐。第三， 平臺支撐層及時對任一環節請求作出服務， 進一步提升政府環境責任審計體系運行效率。第四， 系統管理層對內部各環節疑點、 資金、 權限展開合規性審查和管控， 并將結果反饋至各層級進行循環處理。綜合而言， 中國式現代化視域下， 政府環境責任審計體系能夠借助大數據、 區塊鏈技術實現高效化、 自動化運轉， 助推政府環境責任審計工作高質量發展。

四、 中國式現代化視域下政府環境責任審計體系實施路徑

中國式現代化明確了新時期政府環境責任審計發展目標， 同時也為審計領域現代化布局提供理論支撐。尤其是隨著智能化技術的深層次應用， 政府環境責任審計體系需有機融合人工智能、 區塊鏈、 大數據等多項技術來實現轉型升級。需要注意的是， 應用智能化技術可能面臨多項技術不兼容、 數據類型不一致、 體系運行不穩定等諸多問題， 阻礙體系落地實施。鑒于此， 為助推中國式現代化視域下政府環境責任審計體系落地， 本文提出如下路徑。

1. 規范環境責任審計流程， 加速體系落地實施。中國式現代化全面推進過程中， 政府環境責任審計過程涉及多個政務部門及被審計單位。只有規范環境責任審計流程， 方能切實推進政府環境責任審計體系落地實施。對此， 政府應聯合相關審計主體不斷提高環境責任審計體系運行質效， 加速體系落地實施， 有效賦能中國式現代化建設。第一， 規范內部審計人員工作流程。政府應制訂明確的內部審計流程方案， 規范審計人員與不同部門工作對接流程和監督流程， 切實增強內部審計監督合力， 顯著提升政府環境責任體系運行效率， 從而助推中國式現代化建設。第二， 規范外部機構審計流程。政府充分發揮自身主導作用， 牽頭建立外部機構環境責任審計流程實施機制， 規范審計機關與外部市場監管部門、 其他機構的審計工作流程， 防范潛在審計風險， 以此推動中國式現代化視域下政府環境責任審計體系加速落地實施。

2. 完善環境責任審計制度部署， 夯實體系運行基礎。政府及相關單位在推進中國式現代化的新征程中， 建立健全環境責任審計制度， 優化環境責任審計部署， 為政府環境責任審計體系運行提供政策保障。一方面， 健全環境責任審計法律制度。我國應出臺綜合性市場監管法、 事中事后監管實施辦法， 通過充分吸納利益相關主體和社會公眾意見， 建立健全環境責任審計制度， 為中國式現代化建設提供支撐。同時， 地方政府應完善監管市場機制， 持續擴大政府環境責任審計監督的范圍和內容， 形成覆蓋事中、 事后監管重點領域的法律法規體系， 筑牢中國式現代化根基。另一方面， 細化環境責任審計工作標準。我國應持續優化授權事權清單， 統一業務標準， 優化細化執法工作流程， 在重視政府環境財務審計和環境合規性審計的基礎上， 不斷完善政府環境責任審計制度部署， 從而夯實政府環境責任審計體系運行基礎。

3. 挖掘智能化技術應用深度， 提升體系全覆蓋能力。中國式現代化要求政府環境責任審計體系涵蓋生態文明建設、 經濟建設、 文化建設等內容。為此， 審計署、 生態環境等相關部門需要遵循中國式現代化建設要求， 推動政府環境責任審計體系與智能化技術深度融合， 顯著提升政府環境責任審計體系全覆蓋能力。一方面， 挖掘大數據應用能力。各級政府應與培訓機構、 高新技術企業取得合作， 針對政府環境責任審計體系各項智能化技術不嵌套現象， 建立一支水平高、 專業強的技術型人才隊伍， 進一步挖掘大數據核心技術應用能力， 持續優化體系內部數字技術適配性， 提高體系全覆蓋能力。同時， 審計機關應依托大數據技術， 將不同主體、 領域和結構的數據引入數據庫， 擴大政府環境責任審計體系數據庫覆蓋范圍并提高其 數字化程度， 以信息化賦能中國式現代化建設。另一方面， 深化人工智能基礎建設。充分利用人工智能技術， 大力推進人工智能算法庫建設， 深化政府環境責任審計體系學習、 感知、 交互與決策的能力， 實現環境責任審計全覆蓋， 繼而為中國式現代化全面推進提供技術支持。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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（責任編輯·校對： 劉鈺瑩? 羅萍）