特許經營公共基礎設施PPP 項目融資模式分析

李紅霞 山西萬家寨水控工程投資有限公司

隨著我國經濟水平和人民高質量生活需求的不斷增長，公共基礎設施的服務類型和投資規模越來越大，單純依靠政府的財政預算已經無法充分滿足新時期的基礎設施建設需求，基礎設施的公益性和自然壟斷性導致其難以得到充足的資金實現可持續發展，難以提高建設效率和運營質量。這種現象會讓政府越來越難以承擔公共基礎設施建設和管理所帶來的沉重負擔，導致政府負債率過高，嚴重影響了社會的高質量發展進程。因此，創新公共基礎設施融資理論，拓展多樣化、新形式的融資模式、渠道和方法，為公共基礎設施建設提供更加充足的資金來源保障，是提高我國發展質量的必然途徑。PPP 項目融資模式是政府與社會資本在公共基礎設施項目中進行合作運營的融資模式，通過引入社會資本的方式極大地拓寬了基礎設施建設和運營的融資渠道，讓公共基礎設施的發展質量在市場競爭的環境中不斷提升，實現了自身的可持續發展，是目前我國特許經營類的公共基礎設施建設和發展的重要模式。

一、特許經營公共基礎設施及PPP 項目融資概念

(一)特許經營公共基礎設施

對公共基礎設施的特許經營指的是政府按照相關規定，采用市場競爭機制，依法授權合法的法人或組織機構，在一定期限和范圍內，以協議合同的形式明確雙方的權利、義務和風險，對某項市政公用事業產品或某項公共服務進行投資、建設、運營并獲得收益的經營模式。特許經營公共基礎設施的主要行業類型有公共交通、供水、供電、供氣、供熱、通信、垃圾處理、污水處理等，具有基礎性、自然壟斷性、成本聚集性、收益長期性等主要特征。其基礎性指的是公共基礎設施提供的產品和服務是其他生產經營活動的基礎條件，其價格是其他生產經營活動的成本之一，是社會穩定和發展的基礎。其自然壟斷性一方面是公共基礎設施的投資規模大、變動小，具有非流動性和專用性特征，建成后天然形成了市場競爭屏障；另一方面是其具有主觀的地區依附性，公共基礎設施提供的服務主要是針對當地人群的當地消費，具有天然的地域壟斷性。其成本聚集性指的是公共基礎設施的建設投入高、管理成本高，部分成本會在長期的使用中產生高度聚集沉淀，難以呈現出明顯的收益。其收益長期性指的是公共基礎設施的經營期限較長，變動性極低，能夠實現長期、穩定的收益。政府為了降低公共基礎設施的建設成本，提高服務質量，拉動經濟內需，將部分適合于市場競爭的公共基礎設施的建設和經營權通過特許經營的形式實現政府和社會資本的共同建設和經營管理，有效解決了我國公共基礎設施建設總量低、資金來源不足、服務質量不高等問題，對我國社會的高質量發展和人民生活水平的提高起到了良好的推動作用。

(二)特許經營公共基礎設施PPP 項目融資

PPP 是Public-Private Partnership 的簡稱，指的是政府和社會資本合作模式。在公共基礎設施的特許經營中開展PPP 項目融資，指的是在政府特許經營的公共基礎設施項目中，政府和社會資本以PPP 模式進行合作建設和經營管理。在特許經營公共基礎設施PPP 模式中，政府與合適的社會資本開展公共基礎設施項目的合作，利用社會資本的充足的資金投入，實現基礎設施項目的高效建設和經營；社會資本主要負責設施設計、建設、運營、維護等主體工作，政府負責對設施的產品和服務價格與質量的監督和管理，共同實現資源的最大化利用；在合同期內，政府給予社會資本相應的政策扶持和補貼，基礎設施產生的收益也歸社會資本所有；合同期滿后，公共基礎設施項目的經營權和收益回歸政府所有。特許經營公共基礎設施PPP 項目最主要的目的就是借助社會資本來建設公共基礎設施，融資活動是項目的核心，高效、合理的融資模式和運作方式對提高設施建設質量和效率、提高服務質量有著重要意義。

二、PPP 項目融資模式對特許經營公共基礎設施發展的重要意義

(一)提高設施的經濟效益和建設效率

特許經營公共基礎設施PPP 項目是由社會資本負責基礎設施的設計、建造、運營和維護等主體工作，其建設成本越低和運維的成本越低、質量越高，則社會資本的收益就越高，因此，可以充分發揮社會資本的建設和經營能力，降低項目成本，從而提高公共基礎設施的經濟效益。而政府負責對設施產品、服務的價格與質量的監督和管理，利用行政手段，可以有效保障設施符合建設標準，其產品和服務符合人民需求，其價格能夠在保證社會資本具有一定收益的基礎上保持在較低的價位上，更好地體現公共基礎設施的公益性和社會性特征。從設施建設和管理運營的角度來看，社會資本的總體效率普遍更高。

(二)拓展項目融資渠道，提高項目財務穩定性

傳統的公共基礎設施主要由政府出資建設和管理，更加注重設施的公益性，其對經濟效益并不重視，其服務價格相對較低，基本沒有收益甚至需要大量的政府補貼才能維持正常運轉，這是黨和國家為人民服務的重要體現。但由于當前人民對生活質量的需求提升，公共基礎設施的服務類型和規模需求在不斷增長，只依靠政府進行投資建設顯然難以滿足社會的發展需求，極大的增加了政府的債務負擔。因此，通過PPP 項目融資模式，將公共基礎設施以特許經營的形式準許社會資本入場，可以極大地拓展公共基礎設施的建設融資渠道，增加建設基金來源，有效緩解政府的財政預算和債務壓力，既能夠有效擴大內需，整合社會資源、激發社會存量資本，增強經濟增長動力，也能夠讓公共基礎設施的建設更加順利、完善。另外，特許經營公共基礎設施PPP項目融資模式是以項目為主體的融資模式，基礎設施的經營收益和政府的補貼扶持效益是償還貸款的主要資金來源，融資活動的信用擔保是由設施的預期收益、資產和政府補貼扶持力度來決定的，實現了政府與社會資本的利益共享和風險共擔，能夠有效保障項目的收益穩定性，提高財務穩定性，也是促進公共基礎設施實現可持續發展的有效手段。

(三)提高公共服務質量

參與到公共基礎設施PPP 項目中的社會資本通常在項目領域之中有著良好的社會信譽、先進的技術手段和豐富的運維經驗，其能夠提供的公共服務質量必然更高、成本更低，有能力也有意愿提供更加完善、高質量的公共服務，有利于提高人民的生活質量。政府部門只需要加強對社會資本的運維監管，不需要進行大量的實際工作，既能夠有效降低政府的投入成本，也能夠將政府資源集中在服務評價和監督考核工作中來，以更少的資源、更高的效率、更嚴的監管來促進公共服務的質量提升。

三、特許經營公共基礎設施項目PPP 融資模式構架和保障

(一)PPP 項目融資模式的主要構架

特許經營公共基礎設施項目PPP 融資模式的主要構架包括投資結構、融資結構、資金結構和信用保證結構4 項內容。

1.投資結構

投資結構是項目的資產所有權結構，投資結構的不同會影響項目資產的擁有形式、現金流控制、權益和義務。PPP 項目的主要投資結構是政府和社會資本共同組建項目公司(SPC)的形式，包括公司型合資結構和合伙制結構。公司型合資結構是有限責任制的SPC，SPC 既要符合我國的相關的公司經營法律法規的規定，也要遵守國家公共基礎設施相關政策和政府與社會資本簽訂的公私合作PPP 協議的規定。SPC 的投資方式政府和社會資本，共同對公共基礎設施項目的重大活動進行決策，依據出資比例和PPP協議進行權益和義務的規范，是適用范圍最廣、最常規的PPP 項目投資結構。合伙制結構是兩個或以上的合伙人組建的SPC，不需要在政府部門進行注冊，承擔無限連帶責任，其組建和運作靈活高效、成本低廉，但風險較高，適用于風險小、時間短、規模小的公共基礎設施項目。

2.融資結構

融資結構是公共基礎設施PPP項目的主體結構和內容，在項目的投資結構明確的情況下，設計合理的融資結構來對投資方的融資目標、要求、方法等進行確定，是提高融資效率和質量的重要工作。公共基礎設施PPP 項目的融資模式主要以投資方直接融資為主體，政府融資、銀行貸款、租賃、機構融資和債券等形式為輔助，根據實際的項目需求、融資成本、融資風險、融資效率等方面內容進行合理選擇。

3.資金結構

資金結構指的是融資中項目的股本金和債務金的出資形式、比例關系和來源等內容，是由投資結構和融資結構共同決定的，也對整個項目的融資結構起到重要的影響。股本金主要包括投資方的投入資金、公募資金、無擔保貸款資金、零息債券資金和政府資金等，債務金主要包括銀行貸款資金、市場投資資金、政府信貸資金和融資租賃資金等。根據公共基礎設施項目的類型和規模的不同，項目資金結構中的股本金和債務金的來源、出資形式和比例關系也會有所調整。例如公路這種長期建設項目，主要使用投資方直接投資、建設材料投資等有助于設施建設的投資形式。

4.信用保障結構

政府和社會資本的風險共擔是PPP 項目融資模式的信用保障結構的基礎，公共基礎設施PPP 項目通常具有規模大、投資多、周期長、效益低、穩定性高等特點，其融資模式以項目為主體，基礎設施的經營收益和政府的補貼扶持效益是償還貸款的主要資金來源，融資活動的信用擔保是由設施的預期收益、資產和政府補貼扶持力度來共同決定的。其信用保障結構主要由財務擔保和非財務擔保兩種類型。財務擔保包括完工擔保、超支擔保和非預見費用擔保等內容，需要項目投資方、主要是社會資本提供擔保資金；非財務擔保主要包括長期服務購買協議、長期供貨協議等合同協議等PPP 協議內容，需要政府與社會資本提前簽訂協議來對未來收益進行擔保。

(二)PPP 項目融資模式的核心保障

1.責任和權利保障

明確政府、社會資本和SPC 的責任、權利和義務，形成完整的規章制度，是保障公共基礎設施PPP 項目融資順利完成的重要內容。政府是項目的責任主體、發起者和監管者，政府發起公共基礎設施PPP 項目的核心目的是為人民提供安全、穩定、高質量的公共服務，對融資活動、建設活動和經營管理活動有著絕對的監督和規范的責任和權利，需要對設施建設質量、服務質量、管理質量等進行績效考核，同時對投資方的收益回報也有著扶持、保障的義務，需要制定針對性的財政補貼預算方案和稅收優惠政策，還要對特殊和突發事件進行緊急處置，全面保障項目的順利開展。社會資本是項目的主要資金提供者，要承擔大部分的融資資金，符合PPP 協議和國家規定，在合同期限內有著對項目的特許經營權和收益權。SPC 是項目的主要建設者和經營管理者，要保證基礎設施的建設質量和經營管理質量，要負責項目的設計、原料采購、簽訂合同、資金監管、工程建設、質量監督、經營管理、項目移交等主要的公共基礎設施建設和服務提供工作。

2.投資回報保障

在PPP 融資活動中做好投資回報財務管理預算和經濟效益預測分析工作，對相關的財務指標進行科學設計和分析評價，是提高PPP 項目投資回報保障的重要工作。政府要加強與社會資本的溝通交流，明確雙方的投資目標，在平等互惠、公平公正的基礎上進行物有所值評價、項目實施方案評價和項目社會影響評價；雙方要通過聘請專業的財務管理機構，提高財務分析和管理能力，提高基礎設施PPP 項目收益的預算準確性，對項目的整體投資量、建設效率和運營管理質量進行全過程財務管理，有助于提高項目融資的效率性和效益性。PPP 協議既要滿足政府的高質量的公共服務提供需求，也要滿足社會資本的投資回報需求，做好公共基礎設施的社會效益和經濟效益的良好平衡，實現公共基礎設施的高質量、可持續發展。

四、結語

公共基礎設施建設是保障我國人民生活質量、促進經濟穩定發展的重要基礎，通過特許經營公共基礎設施PPP 項目融資活動的形式，不斷拓展公共基礎設施建設和經營管理的融資渠道，充分激發社會資本的發展活力，利用社會資本的技術、經驗和資源提高公共基礎設施的建設效率、經濟效益和服務質量，既有利于促進我國經濟的現代化調整和轉型升級，促進經濟的高質量發展，也有助于我國政府職能的快速轉變，提高公共服務質量和效率，提高國家治理能力和人民的生活水平。進一步加強對特許經營公共基礎設施PPP 項目融資模式的研究，不斷創新融資構架，規范融資保障，拓展融資渠道，對提高特許經營公共基礎設施PPP 項目融資質量和效率、提高公共服務質量有著重要的推動作用。