財政風險管理視角下地方投融資平臺風險控制研究

梁 強 溫州濱海新城投資集團有限公司

引言

隨著我國各級地方投融資平臺的飛速發展與擴張，我國各地方政府的投融資平臺的負債率與負債規模也在急速攀升。當前我國的經濟現狀具有一定的不穩定性，在這種客觀環境下，我國各地面臨著較大的財政風險，原因之一便是地方政府的公共支出責任和財力能力之間的不匹配。在這種客觀存在的重壓下，導致投融資平臺誕生在了我國各地方政府的管轄區域內，并且具有一定突破體制及政策的多重優勢，可以為實現地方工業化及城市化的快速發展做出重要貢獻。但是，各地方投融資平臺在利用金融資本來促進地區經濟與社會快速發展的同時，也容易積累高額債務，導致政府財政風險問題嚴重。因此，本文將以財政風險視角為出發點，探討我國現階段各級地方政府的投融資平臺與其財政風險的關系，闡釋其關聯程度，并提出了針對這類財政風險管理問題的建議。

一、地方投融資平臺的發展現狀及風險

投融資平臺的歷史可追溯至我國20 世紀90 年代，此時，在政府職能的轉變和投融資體制改革的實施背景下，我國沿海東部地區已經孕育出了投融資平臺，并一直發展至今。據統計，我國各地方政府的投融資平臺已經有了3 000 多家，這其中超過七成是縣區級的公司平臺。這類平臺的特征是各地方政府對其注入貨幣資金(如財政資金)、固定資產(如地下管網)、無形資產(如土地使用權)等來創建的各種類型的企業，如以建設城市為目標的投資公司、資產經營公司等，在此基礎上，再加以政府的幫助，如回購協議、政府補貼及政府償債基金等，以此保證公司平臺的正常還款。

客觀上，上述這類公司平臺有效推動了各地方工業化及城市化的進程，但與此同時，在經濟快速發展的背后，也埋下了巨額債務的隱患。據統計顯示，我國投融資平臺的債務規模截至2021 年末已達到30 萬億元，而這其中來自銀行的債務占了絕大多數。各地方政府利用投融資平臺借貸的債務數額占據地方政府平均總債務的70%。而且上述各平臺公司有的隱匿著巨大的財務風險，其主要體現在債務資金的使用不規范，還債資金的來源不確定、不穩定以及公司財務狀況分析堪憂等。另外，通過對我國各個地方政府投資和融資平臺收益來源、現金流動狀況以及資產負債結構的剖析，不同的地方政府投資平臺存在著資產非流動的特征，其可動用的、容易折現的資產很少，同時各平臺的流動債務規模很大，遠超流動資產的規模，各平臺公司的營業凈利潤難為正值，導致各企業的盈利手段主要來自于政府的補貼收入以及對固有資產的處置收入；此外，平臺公司很難實現投資和經營活動的凈現金流為正，而公司的融資活動現金流常常是借款。綜上所述，以一般企業的標準來看，各地投資和融資平臺運行情況都未達到最佳狀態，企業的資金過度依賴于政府補貼、資產處置及銀行借貸。各個地方企業所發生的上述財務問題，說明各個地方政府的投融資平臺都存在著資金鏈不穩的情況，并且隨時都有可能發生嚴重的債務危機。而且，因為平臺公司基本上都有當地政府的隱性保證，這也使其承擔著許多的公共服務職能。綜上所述，從各地方政府的職能來看，當投融資平臺企業出現運營失敗的現象時，那么企業未清償的債務只能由地方政府財政來進行償還，這使得企業債務轉變成了政府債務，導致各地方政府財政風險急劇增長[1]。

二、地方投融資平臺風險類型

(一)項目風險

項目風險的主要組成部分是資金流、投資類型、利潤形式、投資主體等。此外，最主要的風險還包含以下三點：第一，項目在籌資后進行新建啟動的風險。投融資平臺在項目啟動時，各地方政府為了緩解財政壓力，會盡可能地減少資金投入，進而擴大舉債籌資的規模，這就造成了舉債融資的門檻降低，從而使公司的償債能力變差。第二，在資本市場上，土地使用權因被資本化而引起的債務清償風險。當前階段，我國的投融資方與地方政府共同處在一種“土地財政、融資平臺、商業貸款”的基本模式中，在地方政府偏向于利用土地收益獲得巨額財政收入的同時，又會因為土地租賃價格的增長而產生更多的合作平臺，進而會導致此類風險的出現概率大大增加。第三，由于項目本身的低效益而伴隨的清償風險。部分企業存在基礎建設設施周期長、補償能力低的現象，這就造成了在低收入性的建設項目中會產生資金循環，如果后續資金無法及時到位，就容易將風險積累至下一期的項目建設中。

(二)管理風險

首先，平臺在運行時存在許多的管理風險。例如：因為信息透明程度低而引發的監查不力、責權不明所帶來的管理風險。在政府擔保下的投融資平臺建設往往會因為市場化程度低，導致信息泄露。市場參與度低，管理機制缺乏以及問責制度不明都會帶來這類風險。其次，因平臺運行效率低而帶來的管理風險。當前我國一些地方存在盲目舉債、資金流向落實不明、項目前期準備不足等現象，這都容易導致項目資金發生利用效率低下的情況。最后，因不完善的退出機制導致的管理風險。投融資平臺在破產后，其債務會轉移至擔保部門的身上，而擔保部門往往是各地政府，這就容易造成平臺的信用風險和銀行壞賬的情況發生[2]。

(三)制度風險

投融資平臺的迅速發展，究其原因是土地使用權及收益權的資本化。截至2022 年末，我國各地方政府承諾以土地租賃收入作為償債資金的債務份額約占25 萬億元人民幣，涉及省份12 個、市區300 多個。

三、引起地方投融資平臺風險的原因

(一)地方政府的財政權力和事權不匹配

我國實行分稅制以來，這類矛盾的尖銳程度在我國各基層逐年顯著，在這種經濟背景下，各地方政府的財政支出責任不斷提高，迫使基層政府的財政預算壓力急劇升高，從而被迫舉借債務。此外，我國省以下財務制度不完善，平均轉移支付比例偏低，傾斜力度偏小，這也導致了基層政府不能得到一個可靠且穩定的財政收入來源，導致自身平衡能力差。上述情況所引起的可支配財力不足，最終便迫使各地方政府通過舉債來保障自身職能的順利履行。

(二)財政政策的影響

我國對經濟進行了宏觀調控，特別是中央實行的積極財政政策，極大地促使了各地方政府的債務增長。因此，要使中央投資的杠桿效應得到最大程度的發揮和引導作用，就要求中央應給予各地方政府適當的稅收減免以及直接的資金支持[3]。

(三)預算管理軟約束力差

當前我國各地方政府財政預算的反映事項只包括了基金預算收支、一般預算收支等事項。這就導致各地方政府的許多借款收支無法計入到預算管理中去，致使地方政府對債務的統計、清算不全面，尤其是預警體系無法健全，也進一步導致決策人員對地方政府具體存在的債務情況無法做到精確把控。盡管地方財政機構最重要的職責是對政府債務進行全面的管理，但從目前的實際情況來看，由于在地方各級政府和其職能部門中，舉債建設是一種普遍情況，涉及部門較多，資金使用范圍較廣。因此，政府對規范債務的統籌難度非常大。因此，也就造成了各個地方政府的財政部門，只能對一些需要自己來償還的債務進行統籌管理。政府的預算管理之所以具有隨意性，就是因為負債預算的混亂，這導致當地投融資平臺的債務更易產生無節制擴張，并擴大政府的財政風險。

(四)投融資平臺組織經營結構不完善

我國當前各類投融資平臺里存在的運營商及管理者均為政府委派或任命，這導致各平臺的運營決定主要是由政府進行導向。融資規模通常是依據地方政府承接項目所需的資金需求而決定，并不能依據各平臺自身的償債能力決定。此外，各地方政府往往用非現金財產、使用權轉讓等方法向平臺公司注入資金，長此以往便會導致在運營過程中，政府與平臺雙方的權利和義務責任不清晰，進而致使完整的管理結構以及自負盈虧且獨立運營的法人結構無法在投融資平臺中正常形成。另外，當前階段我國各地方政府的投融資模式缺乏約束性也較為明顯，例如政府在整體債務規模、投資方向及風險責任等方面缺乏約束性。

四、財政風險管理視角下地方投融資平臺風險控制策略

(一)加強內部管理，推動投融資平臺市場化發展

目前，我國大部分的投融資平臺產業都是國有獨資公司，其人員管理和相關的具體業務都是由各個地方政府直接控制的。一般來說，國資委對企業的資產管理進行把控，黨委則負責企業的人事任免事項，發改委主要監管企業項目的選擇，財政部門又專門負責企業的資金管理，這導致各投融資平臺僅擁有相對較弱的話語權。投融資平臺政企分開問題仍很突出。所以，在我國的投融資平臺內部治理方面，仍需進一步深化改革，并從多方引入優秀的戰略投資者，充實投資和融資平臺資金實力，整合新的管理思路，以此來推動投融資平臺運營的市場化，從而減少政府的債務風險。

(二)強化風險控制管理，建立財政風險管理機制

“投資和融資”被稱為防止政府債務風險的一道“防火墻”，是由于該平臺在全國各地都承擔著政府債務的法律責任。這便導致各平臺的債務風險能否在其內部進行有效地預防和應對，將直接決定金融體系的安全運營及償付能力。因此，有必要對各平臺的風險管控機制進行合理合規的強化。具體措施主要包括以下兩方面：一方面，可以通過對融資和投資等方面的金融類活動建立科學的決策程序，以此來保障企業經營者的權威性，還聘請專家，以發揮專業、科學程序的監察作用；另一方面，通過對企業財務風險進行實時跟蹤，并詳細監測相關機制及各方面的預警系統，以此對投融資平臺的潛在財務風險進行實時的全程跟蹤、識別、評估、預測及監查。從而可以將每一項存在風險的金融活動落實到人，確定主要的風險承擔者，確定其責任和風險回報，實施嚴格的評估監理。

(三)強化財務管理，完善地方債務長效管理制度

地方政府要及時地對各種債務管理建立完善的長效系統管理機制，以此達到從外部對投融資平臺加強債務監管的目的，努力將各地方政府的債務控制在合理范圍內，并進行管控，其中應包括地方財政部門在政府債務管理系統中建立權威地位。同時要求政府各級財政單位對管理機構及人員進行明確，督促各部門建立健全債務管理體制及具體的實踐方法。各地方政府要對債務管理切實落實目標責任制，制定資金使用效率、債務規模、新增債務及償債金額等管理方案，以實時對政府債務的管理狀況進行跟蹤評估。地方政府的各級財政部門及審計單位也要深化橫向交流，加強財政和審計監督，以此督促各地對上述各項管理方法進行落實[4]。

(四)加強資金管理，提升資金流動性

對我國國庫的單一賬戶加強管理，取消財政資金收付的中間環節，提高財政部門使用預算外資金的效益。加強財政收支活動的規劃，確保國庫資金流動的平衡。細化和分析單位預算計劃，建立健全的、動態的、科學的財政收支預測系統，以提高我國國庫現金流動的預測能力，并努力減少預測誤差。與此同時，強化對閑置國庫資金的管理，提升國庫資金的安全性、流動性和盈利能力。

(五)依據財政實力，對投融資平臺進行統一授信

地方政府要真正做到公開、合法借貸，這樣才能達到政府減少過度依靠平臺的目的。除此之外，各地方政府本身的投融資行為也需要進一步擺脫常規束縛，以期可以高效率地籌集到足夠的可利用資金。另外，對投融資平臺來說，可以通過引入其他相關市場化的管理運營，實現平臺的企業化建設，引入新的現代化管理思路，逐步實現運營常態化，以此達到為平臺帶來更高收益的目的。此外，各地方政府加強自身財務管理的能力也很重要，應努力將財政預算計劃、預算運行和資金流向向社會進行公開，并接受各方監督，以此披露自身可能存在的財務風險，進一步避免各地政府的債務持續增長情況，以化解政府的財政危機。地方政府在利用合法手段公開舉債的時候，也應重視對其公開的合法條件。應努力實現透明、公平、公正、公開的治理目標，讓社會群眾對自身進行實時監督，廣泛聽取社會各界的意見和建議，并對群眾的意見及建議進行評估，最終對合理的意見及建議予以采納應用，不斷優化和創新各地政府的財務管理方式。在國家相關財政政策的允許范圍內，利用合法手段獲得相應的財政支持，并基于市場化競爭，衡量借貸是否能夠有助于政府的財政工作。同時，中央政府也應對各地方政府給予合理的支持，通過對各地方政府的政策支持，向其傳授降低財政風險的理論經驗，以此從科學管理、理論研究及政策指引三個方面對地方政府提供全方位的幫助，提高地方政府對本地財政的認知程度，不斷推動、創新投融資平臺的管理模式，將市場的經濟調節能力引入其中，最終通過上述方法，提高投融資平臺在相應客觀經濟條件下的競爭能力。

五、結語

本文圍繞地方政府投融資平臺的運作模式，對我國地方政府在當前經濟形勢下面臨的各種潛在財政風險進行了深入研究。當前我國各地方政府所處的外部經濟環境復雜，容易導致政府財政資源出現緊缺問題，而這類問題又會影響政府的經濟運行職能。投融資平臺可以很好地被地方政府用來引入資本，以達到實現政府職能的目的，并以此保證我國各地方財政的有序發展。