黨內法規與黨內規范性文件關系論兼論黨的全國代表大會報告的性質

胥壯壯

（復旦大學 馬克思主義學院 上海 200433）

在我國的國家治理體系中有三個主要的組成部分：以憲法為統領的國家法律體系，以黨章為核心的黨內法規制度體系（包括黨內法規體系和黨內規范性文件體系），以及以黨的全國代表大會報告為統領的綱領性文獻體系。目前學術界關于黨內法規的研究多從中國特色社會主義法治體系的角度來理解，更多關注黨內法規自身的概念、屬性、功能及其與國家法律的關系。這導致了一些問題，例如將黨內規范性文件納入黨內法規范疇的廣義黨內法規論，認為黨內所有用以規范和保障黨的行為的規范性文件均屬于黨內法規，[1]以及傾向于將黨的中央委員會全體會議審議通過的決議、決定等文件納入黨內規范性文件。此外，這種研究方法也可能降低了黨的全國代表大會報告等綱領性文獻的地位，容易引發“黨內法規寬泛化、黨內政策法規化”的問題。[2]因此，黨內法規的研究需要跳出現有的思維局限，從國家治理體系這一更寬廣、系統化的視角進行科學定位，全面審視黨內法規、黨內規范性文件和黨的綱領性文獻等的關系和作用。

一、黨內法規與黨內規范性文件關系的歷史演進

黨內法規是一個從黨的制度建設實踐中逐步總結抽象出的概念，其與黨內規范性文件關系的演變可以分為以下幾個關鍵階段。

（一）1921—1990年：黨內法規與黨內規范性文件混同推進

在1990年《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》尚未出臺以前，科學明確的黨內法規概念尚未提出，各個歷史階段的黨內法規兼具黨內規范性文件的特點，既具有規范性作用，又能夠靈活適應社會發展變化，無論在實踐還是理論上，黨內法規與黨內規范性文件均沒有明確的界分，也可以說這一時期的黨內法規（不包含黨章）實際上是具有黨內法規意義的黨內規范性文件。

首先，在形式上，黨內法規與規范性文件的名稱與表述形式表現出混同現象。一是名稱混同。1990年以前的黨內法規并沒有特定名稱，特別是在改革開放以前主要被命名為決定、指示等，反映了這一時期黨內法規的應急性特點；改革開放后，鄧小平強調了“而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”，[3]（P333）這使得黨內法規的穩定性得到逐步重視，如制定了《中共中央、國務院關于高級干部生活待遇的若干規定》（1979）、《關于黨內若干政治生活的若干準則》（1980）、《機關檔案工作條例》（1983）等，但此時仍然存在大量以意見、決定、通知命名的黨內法規，如《中共中央關于實行干部考核制度的意見》（1979）、《中共中央辦公廳關于中央直屬機關領導體制問題的通知》（1979）、《中共中央關于禁止在對外活動中送禮、受禮的決定》（1980）等。二是文本表述混同。這一階段被定性為黨內法規的相關文件既有黨內法規常用的條文式表述，也有黨內規范性文件常用的段落式表述。

其次，在特點上，黨內法規的穩定性與黨內規范性文件的靈活性混同，且在不同歷史時期側重點也有所不同。黨內法規自身的穩定性要求與革命形勢瞬息萬變的靈活性要求使得革命時期黨內法規制度建設體現了在確保靈活性的前提下尋求穩定性的特點。新中國成立后，黨執掌全國政權并進行社會主義革命與建設，面對“一窮二白”的國情以及不穩定的國際局勢，繼續發揮自身發動群眾的優勢，這一時期的黨內法規的首要特點仍舊體現了靈活性，但穩定性逐漸顯現。改革開放之后，隨著民主與法制建設的恢復與推進，穩定性成為黨內法規的首要特征，但由于改革處于初始階段，其仍存在一定程度的靈活性。

（二）1990—2012年：黨內法規與黨內規范性文件關系的轉折階段

1990年《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》的制定出臺，首次明確了黨內法規的科學內涵以及制定程序，開始在理論層面認識到黨內法規的獨特性與規范性，使黨內法規在內容、形式與程序上逐步規范，標志著黨內法規與黨內規范性文件的關系進入轉折階段。然而，實踐層面依然存在具有黨內法規意義的黨內規范性文件的局面，特別集中地表現在中央辦公廳法規室等主編的《中國共產黨黨內法規選編（1978—1996）》《中國共產黨黨內法規選編（1996—2000）》《中國共產黨黨內法規選編（2007—2012）》三部選編中。雖然三部選編名為“黨內法規選編”，但其中包含了大量以決定、意見、通知、解釋、答復等命名的規范性文件，如《中共中央紀律檢查委員會關于對黨章第四十條第一款所稱的“特殊情況”如何理解的答復》（1996）、《中共中央關于進一步加強和改進國有企業黨的建設工作的通知》（1997）、《中共中央紀律檢查委員會、監察部關于中央紀委第四次全會重申和提出的國有企業領導人員廉潔自律有關規定的解釋》（2000）、《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》（2005）等。

這一階段的黨內規范性文件主要分為兩類：一類是單純的黨內規范性文件，主要發揮政策部署以及落實黨內法規的作用；另一類是具有黨內法規意義的黨內規范性文件，雖然形式上是規范性文件，但實際發揮了黨內法規的作用，且具有以下特點：一是前身關系，即某些規范性文件可視為后期出臺條例的前身，如《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》（2005）、《中共中央關于進一步加強和改進國有企業黨的建設工作的通知》（1997）可以看作《中國共產黨統一戰線工作條例》（2020）以及《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》（2019）在此階段的文本表現形式；二是內容規范性，即此類規范性文件中含有黨內法規規范，如《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》規定“要保證民主黨派成員和無黨派人士在各級人大代表、人大常委會委員和人大專門委員會委員中占有適當比例”，[4]（P149）發揮了黨內法規的規范性作用。可以說，黨內法規與具有黨內法規意義的規范性文件共存的局面反映了這一時期關于黨內法規與黨內規范性文件的關系進入轉折階段，既開始認識到黨內法規的獨特性與規范性，又因為制定黨內法規條件的不成熟等現實原因而采取以黨內規范性文件的形式發揮黨內法規的規范性作用。這一階段的研究不僅揭示了黨內法規與規范性文件的復雜關系，也為后續的法規建設提供了寶貴的經驗和啟示。

（三）2012—2019年：黨內法規與黨內規范性文件關系向相互獨立發展

2012年《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《黨內法規制定條例》）以及《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》的制定出臺，不僅深化了對黨內法規的認識，而且首次明確了黨內規范性文件的科學內涵，進一步認識到黨內法規與黨內規范性文件之間的差異性，推動二者關系發展到相互獨立階段。

黨內法規與黨內規范性文件關系向相互獨立發展的趨勢主要表現在以下兩個方面：一是表現形式。通過對黨內法規與黨內規范性文件構成要素的詳細比較（見表1），可以發現盡管黨內規范性文件的制定主體是部分擁有黨內法規制定權的主體，黨內規范性文件的作用范圍涵蓋黨內法規作用范圍，黨內規范性文件的普遍約束力與反復適用性是黨內法規抽象性表現的一個方面，但黨內法規與黨內規范性文件名稱的互不交叉，最終印證了二者相互獨立的特征。二是實踐進程。于2017年出版的由中共中央辦公廳法規局主編的《中央黨內法規和規范性文件匯編（1949年10月—2016年12月）》在書名上就對黨內法規與規范性文件進行了明確區分，徹底改變了以往將黨內法規與黨內規范性文件共同概括為黨內法規的命名方式，這一命名的變化不僅反映了實踐層面對黨內法規與黨內規范性文件之間差異性的深刻認識，也突顯了二者在結構和功能上的獨立性。然而，黨內法規與黨內規范性文件在表現形式和實踐進程中反映出的差異性與獨立性，并不意味著二者之間沒有任何交集。前所提及的二者在制定主體、作用領域、特點等方面的交叉，揭示了二者在功能上具有互補作用。黨內法規主要發揮建章立制的作用，而黨內規范性文件則成為黨內法規的有益補充。此階段的發展為黨內法規與黨內規范性文件的關系提供了新的理解視角，強調了其相互獨立而又互補的特性，為進一步完善黨內法規體系和推動黨的建設新的偉大工程提供了重要的理論支撐和實踐指導。

表1 黨內法規與黨內規范性文件構成要素比較①本表根據《中國共產黨黨內法規制定條例》（2012）與《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》（2012）整理而成。

在黨內法規與黨內規范性文件的發展進程中，二者逐漸展現出相互獨立的特點。對這一理解的深化，不僅揭示了黨內法規與規范性文件的內在差異，而且有利于各自的功能得到充分發揮和體現。然而，雖然理論層面上的概念內涵強調了二者的相互獨立，但在實踐發展需求方面仍存在一定的不匹配和挑戰，主要問題反映在黨內規范性文件的制定主體范圍上。例如，黨內規范性文件的制定主體并不包括黨的中央組織，但在《中央黨內法規和規范性文件匯編（1949年10月—2016年12月）》中卻收錄了眾多由中共中央或中共中央辦公廳印發的重要文件。這些文件，如《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）、《中共中央關于加強和改進新形勢下黨校工作的意見》（2015）、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于嚴禁黨政機關到風景名勝區開會的通知》（2014）等，雖然由黨的中央組織制定，其構成要素如作用領域、名稱、性質、特點等卻完全符合黨內規范性文件的要求，但是這些文件的實際效力往往高于黨內規范性文件。這一現象引發了一系列疑問：此類由黨的中央組織制定的文件究竟應歸屬于何種類別？它們與黨內規范性文件之間的確切關系是什么？這些問題不僅需要進一步深入的認識和解析，而且揭示了由黨的中央組織制定的具有普遍適用力與反復適用性的文件在定性方面存在明顯空白。這一空白反過來又催生了廣義黨內法規論的產生。通過對這一時期黨內法規與黨內規范性文件關系的詳細分析，我們雖然可以看到其在理論與實踐層面上取得的進展，但仍然存在一些尚待解決的復雜問題。這些問題的存在，進一步強調了黨內法規與黨內規范性文件研究的重要性和緊迫性，也為今后的研究提供了新的方向和視角。

（四）2019年以來：黨內法規與黨內規范性文件的關系向相得益彰演進

自2018 年《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022 年）》印發以來，黨內法規制定工作便提出了“堅持黨內法規和規范性文件相得益彰”的要求，[5]體現了二者關系正在朝相得益彰階段發展的方向邁進。所謂“相得益彰”是指黨內法規與黨內規范性文件在互相協作、互相補充的基礎上，更能顯出各自的好處。[6]（P1427）這種關系的形成，預設了黨內法規與黨內規范性文件之間必須有根本區別、邊界清晰，且互為補充的特性。2019年，《黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》（修訂后被命名為《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》，以下簡稱《備案審查規定》）的修訂，對黨內規范性文件的內涵進行了重新界定，并首次對黨內法規與黨內規范性文件效力位階進行了明確。這一重要步驟標志著黨內法規與黨內規范性文件的關系從過去的相互獨立階段向更加協同和互補的相得益彰階段發展。這一演進不僅在理論上豐富了對黨內法規與黨內規范性文件關系的理解，而且在實踐層面為黨內法規的構建和執行提供了有力支撐。

從差異性來看，在2012年版的《黨內法規制定條例》與《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》中，黨內法規與黨內規范性文件被明確區分，分別設立了專門的制定主體與文件名稱，使二者在表現形式上具有明顯的差異性。而在2019年版的《備案審查規定》中，雖然取消了對黨內規范性文件制定主體以及對其文件名稱的專門規定，但與之相配套的《黨內法規制定條例》規定了二者的實質性差別，這一變化不僅在法規文字表述上進行了精煉，還對黨內法規規范事項保留原則（凡是涉及創設黨組織職權職責、黨員權利義務、黨的紀律處分和組織處理的，只能由黨內法規作出規定）進行了總結提煉，明確了黨內法規雖然是黨組織制定的具有普遍約束力與反復適用性的文件，但并不屬于黨內規范性文件的范疇。這一重要認識將黨內法規和規范性文件的差別推進到了實質內容層面，為黨內法規的未來發展提供了堅實的理論基礎。

從邊界來看，2019年修訂的《備案審查規定》將黨內規范性文件的基本內涵明確為“黨組織在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、在一定時期內可以反復適用的文件”，[7]（P938）表明黨內規范性文件的制定主體由先前特定的黨組織轉變為各級各類黨組織，文件名稱不再拘泥于決議、決定、意見、通知等，充分體現了黨內規范性文件的多樣性和廣泛性，擴大了黨內規范性文件的適用范圍。這一修訂回應了理論界提出的實踐中存在的問題，例如無黨內法規制定權的主體制定的可反復適用的文件，中央黨內法規制定主體制定的不以7種名稱命名的文件，或中紀委、中央工作機關、省區市黨委制定的不屬于“備案規定”列舉情況的文件便無從歸屬等，[8]有力地消除了黨內法規與黨內規范性文件之間的模糊地帶，進一步凈化了將黨內規范性文件誤歸為黨內法規的理論誤區。

從互為補充的視角看，2019年版《黨內法規制定條例》增加了關于黨內法規與黨內規范性文件關系的具體內容，一是擴展了前置審核的適用范圍，即將先前關于黨內法規前置審核的內容“是否同上位黨內法規相抵觸”[9]（P1363）修訂為“是否同上位黨內法規和規范性文件相抵觸”，[7]（P935）二是改正或撤銷的情形修訂，即將先前關于黨中央責令改正或撤銷的情形由“同中央黨內法規相抵觸的”[9]（P1364）修訂為“同上位黨內法規和規范性文件相抵觸”，[7]（P937）確立了中央規范性文件的效力位階高于部委及地方黨內法規的原則。總體來說，2019年的修訂強調了黨內法規與黨內規范性文件的互補性，提出了更為精細化的操作原則，這一發展方向不僅符合實踐的需要，也反映了黨內法規制定工作的日益成熟和精進。

二、黨內規范性文件的具體理解及其判定

黨內法規與黨內規范性文件的關系發展到相得益彰階段并不意味著二者的關系已經完善與健全，從現實層面而言，黨內規范性文件概念外延的擴大也帶來相應的問題，即黨組織制定的具有普遍約束力與反復適用性的文件是否均屬于黨內規范性文件，進一步來講，黨的全國代表大會報告以及黨的中央全會審議通過的文件是否屬于黨內規范性文件的范疇，黨內規范性文件的判斷標準應如何界定。

（一）黨內規范性文件的判斷標準

規范性文件并非黨內規范性文件的簡稱，按照制定主體劃分，其可分為行政規范性文件、黨內規范性文件等。而《備案審查規定》中關于黨內規范性文件內涵的界定，首先明確了一般性標準，即規范性文件要具有普遍約束力、在一定時期內可以反復適用，[7]（P938）這成為判斷黨內規范性文件的基本標準。其次，制定黨內規范性文件的主導主體是黨組織，這是黨內規范性文件的主體性要求。之所以強調主導主體，是因為2019年版《黨內法規制定條例》中規定了“制定黨內法規涉及政府職權范圍事項的，可以由黨政機關聯合制定”，[7]（P934）而黨內規范性文件的制定也應與之相適應，這一要求強調了黨政聯合制定的規范性文件在現實中的重要作用。

然而，除了一般性和主體性標準外，還需考慮黨內法規與黨內規范性文件之間的位階關系，確保與憲法法律不相抵觸，這是判斷黨內規范性文件的關系性標準，因為在2019年修訂的《備案審查規定》中就規定了合法合規性審查的內容，明確了黨內規范性文件與憲法法律相一致，強調了以黨章為統領的原則。也即是黨內規范性文件的判斷不可僅僅依據以上三項標準中的任何一項，而應基于一般性標準、主體性標準以及關系性標準進行綜合判斷。通過深入理解和適當運用這些標準，有助于確保黨內規范性文件的科學合理判斷，促進黨內法規制度體系的健康和有序發展。

（二）黨的全國代表大會報告及其性質

在黨的歷史上，不同歷史階段黨的全國代表大會審議通過的報告有所不同。中共二大開啟了作工作報告的先河，陳獨秀“代表中央局向大會作一年來的工作報告”；[10]（P79）黨的五大黨章將作工作報告的要求制度化，指出黨的全國代表大會的工作之一為“討論與批準中央委員會、中央監察委員會及其他中央各部工作的報告”，[11]（P87）中央委員會所作的報告一般稱之為政治報告，其他則為軍事報告、組織報告等；自中共十二大開始，黨的全國代表大會審議的報告被進一步界定為中央委員會報告以及中紀委所作的工作報告，其中，中共十三大、十四大還審議通過了中央顧問委員會所作的工作報告。因此，以報告主體為標準進行分類，黨的全國代表大會審議通過的報告主要包含兩類，一類為中央委員會報告，一類為具體的中央工作機關報告，也就是說，黨的全國代表大會報告即為黨的全國代表大會審議通過的中央委員會報告，與黨的全國代表大會審議通過的報告是兩個截然不同的概念。

根據前所論述的黨內規范性文件的判斷標準，黨的全國代表大會報告的制定主體是黨組織，且在全黨全國范圍內具有普遍約束力與反復適用性，滿足了黨內規范性文件的一般性要求與主體性要求，但是，從黨的全國代表大會報告與憲法法律及黨章的關系來看，黨的全國代表大會報告具有更高的戰略地位和引導作用。例如黨的十九大報告提出的“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規’措施”，[12]（P54）對監察法的制定具有前瞻性的指導和引領作用；同時，黨的十九大黨章的修改也融合了黨的十九大報告確立的重大理論觀點和戰略思想。因此，黨的全國代表大會報告的地位和功能遠遠超過一般的黨內規范性文件。

關于黨的全國代表大會報告的性質，我們可以通過歷史的發展軌跡來觀察和分析。自黨的十二大以來，隨著黨的全國代表大會會議議程的不斷完善和深化，黨的全國代表大會報告的性質也得到了逐漸明晰和精煉的界定。通過這一歷史發展脈絡，我們可以觀察到從“黨的各項工作的基本依據”[13]（P128）到“黨和人民集體智慧的結晶”[14]（P79）到“政治宣言和行動綱領”[15]（P111）再到“馬克思主義的綱領性文獻”，[16]（P136）是對黨的全國代表大會報告性質認識的逐漸深化，且至中共十七大趨于規范和穩定。《中國共產黨第二十次全國代表大會關于十九屆中央委員會報告的決議》將黨的二十大報告的性質界定為“是黨和人民智慧的結晶，是黨團結帶領全國各族人民奪取中國特色社會主義新勝利的政治宣言和行動綱領，是馬克思主義的綱領性文獻”。[17]（P61）所謂“綱領”，在黨的理論和實踐中具有深遠的意義，“是黨向世人公開宣告自己的奮斗目標以及實現目標的原則和路徑的一面旗幟”，[18]是黨的理念、方針和策略的集中體現。而黨的全國代表大會報告，作為中國共產黨定期表現黨的綱領的載體，[19]具有無可替代的重要地位。

（三）中央委員會全體會議審議通過的文件及其性質

自黨的十一屆三中全會以來，中央委員會全體會議的議程開始走向規范化，審議通過的文件類型也呈現固定化趨勢，主要包括中央政治局工作報告、準則、條例，建議、意見、方案以及決議、決定等。這一變革不僅反映了黨和國家領導制度的不斷完善，也展示了民主法治建設的穩步推進。其中，中央政治局工作報告作為中央領導機構的工作總結和展望，反映了黨的中央層面的主要工作方向和決策思路。準則、條例是黨的中央全會審議通過的中央黨內法規，規范著黨的組織行為和黨員干部的行為。意見、方案主要涉及機構改革和行政管理體制改革領域，如《關于黨政機構改革的方案》（1993）、《關于深化行政管理體制改革的意見》（2008）等，這類文件是針對黨和國家機構改革的指導性文件，具有規劃圖和施工圖的重要作用，為全國人大制定國務院機構改革具體文件（如《第八屆全國人民代表大會第一次會議關于國務院機構改革方案的決定》（1993））提供指導作用，是黨的領導核心地位的重要體現。建議類文件主要關聯經濟和社會發展規劃，具有“宏觀性、戰略性、指導性”，[20]（P775）不僅起到了綱領性的作用，而且是未來一段時期國家經濟社會發展的行動指南，如《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（2020）等。決議、決定文件是黨的重要決策載體，根據是否具有反復適用性，可細分為兩類：一是不具有反復適用性的決議、決定，這類文件主要集中在特定事件和人事任免方面，具有針對性和一次性特征，如《關于召開黨的第十九次全國代表大會的決議》《中國共產黨十三屆五中全會關于同意鄧小平同志辭去中共中央軍事委員會主席職務的決定》等；二是具有普遍約束力及反復適用性的決議、決定，這類文件常常涉及黨的基本理論、基本路線和基本綱領等重大政治問題，具有長期指導意義，如《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》等，這類文件不僅滿足黨內規范性文件的一般標準與主體性標準，更在地位功能上高于黨內法規和黨內規范性文件，屬于綱領性文獻。

總之，能夠定義為黨的綱領性文獻的文件只有中央綱領性文獻一個層級，其制定與審議主體僅包括黨的全國代表大會以及黨的中央委員會全體會議。其中，黨的全國代表大會報告不僅要根據社會發展情況與工作經驗總結出黨的一般綱領，還要圍繞這一綱領制定基本路線以及在內政外交、國防、治黨治國治軍等各領域的具體綱領，反映了黨的整體意志和方向，是綱領性文獻的主軸與核心。中央全會審議通過的具有普遍約束力與反復適用性的決議、決定、建議等綱領性文獻則是圍繞黨的全國代表大會報告所制定的綱領而展開的具體戰略部署。主要包括對黨的歷史作出經驗總結、對黨的建設作出部署、對經濟社會發展作出頂層設計、對農村改革發展以及社會主義精神文明建設等重要事項提出發展戰略與目標要求。這些文獻以作出重大決策和戰略部署為核心內容，是綱領性文獻體系的重要組成部分。綱領性文獻以黨的全國代表大會報告為統領，確保了黨的全局工作的統一性和連續性，反映了黨的先進性和領導核心地位。通過這一機制，黨能夠有效地統一全黨全社會的意志和行動，確保了黨的理論和實踐活動的科學性、先進性和有效性，為實現黨的歷史使命和戰略目標提供了堅強的理論支撐和實踐指導。

三、黨內法規、黨內規范性文件與綱領性文獻之間的關系

在明確黨內規范性文件的判斷標準與明晰黨的全國代表大會報告、中央全會審議通過的文件性質的基礎上，還需要進一步明確黨內法規、黨內規范性文件、綱領性文獻三者之間的聯系與區別。

（一）黨內法規與黨內規范性文件的關系

黨內法規與黨內規范性文件都屬于以黨章為核心的黨內法規制度體系。黨章作為黨內法規與黨內規范性文件的統領與核心，賦予了二者之間的連接性并確保了二者在內容和實施上的協調和一致。從制定主體來看，黨的全國代表大會負責黨章的制定和解釋，黨的中央組織、中紀委和黨中央工作機關、省、自治區、直轄市負責黨內法規的制定。各級各類黨組織則負責黨內規范性文件的制定。這種分層次的制定體系體現了黨的組織原則和集中統一領導原則。從審查內容來看，黨內法規與黨內規范性文件均不得與黨章相抵觸。合章性審查確保了黨內法規與黨內規范性文件在實施過程中的合法合規性。從內容上看，黨章總綱體現了黨的政治主張，黨章條文部分規范了黨的根本制度，是黨的根本行為規范。而黨內法規是對黨的領導與建設活動的建章立制，黨內規范性文件是對具體事項進行的安排，二者都是對黨章內容的合理延伸與具體化。

“法治”屬性是黨內法規與黨內規范性文件的重要區別。黨的十八屆四中全會將黨內法規體系納入了中國特色社會主義法治體系之中，使得黨內法規具有了“法治”屬性。與黨內法規不同，黨內規范性文件并沒有被納入中國特色社會主義法治體系之中，因而不具備“法治”屬性。具體而言，黨內法規與黨內規范性文件的區別主要表現在形式、內容與功能三個方面。在形式上，黨內法規主要采用條文式的法規表達方式，結構嚴謹，表述準確，便于解釋和執行；黨內規范性文件則是段落式的政策表達方式，雖不構成法律規范，但更靈活、更注重實際情況的具體描述和指導。在內容上，“在加強基層黨組織建設、選人用人等方面，更多的是依據黨內法規，而在加強理論創新、理論武裝、黨性鍛煉等方面，更多的規范性要求是由規范性文件提供的”，[21]（P838）因而黨內法規具有長期穩定和普遍約束的特點，而黨內規范性文件具有針對性和較強時效性。在功能上，黨內法規主要負責建章立制，確立黨的基本制度和行為規范；黨內規范性文件在黨內法規不具備制定條件時發揮先行先試的作用，以及推動黨內法規的貫徹落實。

（二）黨內法規與綱領性文獻的關系

黨內法規與綱領性文獻的關系構成了黨的組織和行為的重要框架，兩者的區別與聯系不僅體現了黨的理論與實踐的內在一致性，還彰顯了黨的集中統一領導的最高政治原則。首先，綱領性文獻與黨內法規所處的效力層級有所不同。綱領性文獻是體現黨的綱領的文件，是黨的路線、方針、政策以及黨中央重大決策部署的重要文件載體，代表了黨的統一意志，在基本內容上具有戰略性，屬于頂層設計的層面，主要包括黨的全國代表大會報告以及中央委員會全體會議審議通過的具有普遍約束力與反復適用性的決議、決定、建議等，只存在中央綱領性文獻一個層級。黨內法規主要包括中央黨內法規、部委黨內法規與地方黨內法規三個層級，中央黨內法規又包含準則、條例類主干黨內法規以及規則、規定、辦法、細則類具體黨內法規，其中準則、條例類黨內法規是由黨的中央組織制定，由中央委員會全體會議和中央政治局會議審議批準的體現黨的統一意志、規范黨的領導和建設活動，依靠黨的紀律實施的專門規章制度，主要對黨的基本制度以及黨組織職權職責作出規范。在中央黨內法規位階層面，主干黨內法規高于具體黨內法規，具體黨內法規不得與主干黨內法規相違背。因此，具體來看黨內法規共有四個層級，由高到低分別是中央主干類黨內法規、中央具體黨內法規、部委黨內法規、地方黨內法規，其中中央主干類黨內法規發揮主干作用。

其次，綱領性文獻與黨內法規之間相輔相成，黨內法規是綱領性文獻得以貫徹落實的重要保障。從黨章是綱領性文獻與黨內法規之間的重要連接點來看，一方面，綱領性文獻的產生過程需要相應黨組織嚴格履行黨章所規定的職權、職責；另一方面，黨的全國代表大會報告是黨章修改尤其是黨章總綱部分修改的重要依據，黨章吸收了黨的全國代表大會的重大理論觀點和戰略思想，二者的關系反映了黨內法規與綱領性文獻的相輔相成。從功能視角來看，綱領性文獻“靠黨的規章制度來落實，靠黨的紀律來維護，更靠廣大黨員干部的帶頭行動來實現”。[22]（P252）依據《黨內法規制定條例》關于黨內法規基本內涵的界定，就類別而言，黨內法規屬于專門規章制度的范疇；就本質而言，黨內法規是一種具備特定形式的紀律，[23]（P36）表明了黨內法規是綱領性文獻貫徹落實的重要制度保障。

（三）黨內規范性文件與綱領性文獻的關系

黨內法規體系與黨內規范性文件體系共同構成黨內法規制度體系，黨內法規與綱領性文獻的關系基本適用于黨內規范性文件與綱領性文獻的關系。一方面，黨內規范性文件與綱領性文獻具有不同的效力層級。如前所述綱領性文獻僅存在于中央層面，而黨內規范性文獻具有四個層級，從高到低依次為中央黨內規范性文件、部委黨內規范性文件、地方黨內規范性文件以及基層黨內規范性文件；將黨內法規與黨內規范性文件作為黨內法規制度體系的一個整體來看，黨內法規制度體系共有五個層級，從上到下依次為中央主干類黨內法規、中央具體黨內法規與黨內規范性文件、部委黨內法規與黨內規范性文件、地方黨內法規與黨內規范性文件、基層黨內規范性文件，同樣中央主干類黨內法規在黨內法規制度體系中發揮主干作用。另一方面，黨內規范性文件也是綱領性文獻得以貫徹落實的重要保障，因為黨內規范性文件是依據綱領性文獻作出的戰略部署與目標任務對具體事項進行安排的具有普遍約束力與反復適用性的文件，例如《中共中央、國務院關于進一步加強和改進大學生思想政治教育的意見》（2004）就是“為深入貫徹黨的十六大精神，適應新形勢、新任務的要求，提高大學生的思想政治素質，促進大學生的全面發展”而制定的。[24]（P145）

與此同時，黨內法規與黨內規范性文件必須與國家法律相一致，且符合合法性審查的要求。這一原則確保了黨的指導和國家法律體系之間的和諧統一，體現了法治的基本精神。而綱領性文獻是黨的領導思想和戰略方向的反映，它為國家法律提供了價值指導和目標引領，其效力位階高于黨內法規與黨內規范性文件，也是由黨的領導地位與執政地位所決定的。正如列寧所指出的，“我們的黨是一個執政黨，黨的代表大會所通過的決定，對于整個共和國都是必須遵守的”，[25]（P55）這一觀點強調了黨的中心地位和綱領性文獻在整個法治體系中的重要性。總之，在中國特色社會主義制度下，黨內法規、黨內規范性文件與綱領性文獻共同構建了一個協調統一的體系，這一體系在維護國家法治秩序、推動國家治理能力現代化方面起到了關鍵作用，為維護社會穩定和促進全面發展提供了重要的制度保障。