商住用地價格何以倒掛:策略選擇與干預激勵
——基于全國微觀地塊數(shù)據(jù)的經驗證據(jù)

付揚軍 曲衛(wèi)東

(中國人民大學 公共管理學院,北京 100872)

一、引言

隨著中國經濟轉型發(fā)展和產業(yè)結構的優(yōu)化調整,第三產業(yè)對GDP的貢獻率已從2003年的38.96%提高至2019年的63.48%,受新冠疫情對服務業(yè)的直接沖擊,2022年下降至41.83%(1)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局(http://www.stats.gov.cn,最后訪問時間2023年3月1日)。。但按照疫情之前的發(fā)展水平和趨勢,可以說中國經濟已進入以服務業(yè)為主導的新發(fā)展階段[1]。商業(yè)用地作為服務業(yè)發(fā)展的基礎投入要素,其出讓策略很大程度會影響未來城市產業(yè)發(fā)展的走向。此外,商住用地的出讓收入占地方土地出讓收入的絕大部分[2],研究城市內部商住用地的配置邏輯對于理解下一步中國土地財政制度改革具有先導性作用。然而,現(xiàn)有文獻對城市土地供給的研究大多集中在工業(yè)用地和商住用地的差異性出讓策略[3-4],忽視了商住用地本身存在的異質性。在此背景下,清晰把握地方政府對城市內部作為服務業(yè)載體的商業(yè)用地和關系人民安居樂業(yè)的住宅用地在出讓過程中是否存在特殊考量,具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

商業(yè)用地通常位于城市中心或區(qū)域性中心,按照地租地價理論,其地理位置越靠近城市中心,平均價值越高[5]。但本文通過使用土地微觀交易數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)(如圖1所示),商業(yè)用地的出讓單價從2013年開始低于住宅用地的出讓單價,并且二者之間的差距呈逐漸擴大趨勢。同時,商業(yè)用地出讓單價與住宅用地出讓單價之比在過去十多年時間持續(xù)下降,現(xiàn)已下降到0.60左右,這種城市內部商業(yè)地價明顯低于住宅地價的現(xiàn)象就是商住用地價格的倒掛[6]。似乎地方政府更愿意以相對較低的價格出讓實際價值較高的商業(yè)用地,這一現(xiàn)象背后隱藏了地方政府怎樣的干預機制和激勵,還有待進一步論證。

既有研究已經注意到地方政府在土地出讓策略上的差異[7-10]。一方面,地方政府通過高價出讓住宅用地獲取盡可能多的土地出讓金,從而增加預算外財政收入,滿足其短期財政激勵的需要。另一方面,區(qū)域之間存在為增長而競爭的動機,地方政府采用低價甚至補貼等方式供給工業(yè)用地進行招商引資,以便取得“優(yōu)先發(fā)展權”,在此過程中,地方官員的晉升激勵或長期財政收入激勵占據(jù)主導地位。但以上研究大多將商業(yè)用地和住宅用地作為一個整體進行考慮,隱含了地方政府對兩類用地的偏好是一致的。然而從二者的功能定位以及外部性來看,仍然有一些區(qū)別值得斟酌。目前鮮有專門針對地方政府在商業(yè)用地和住宅用地出讓過程中策略差異性的研究,因此,有必要從理論分析和實證角度研究商住用地出讓價格倒掛現(xiàn)象及背后地方政府的干預機制和激勵。基于上述目的,本文首先考察了商業(yè)用地和住宅用地出讓價格的倒掛程度,然后從土地出讓方式的角度揭示了地方政府干預商住用地出讓的機制,最后探討了各種干預激勵下地方政府對商住用地出讓策略的調整。

本文可能的創(chuàng)新與貢獻主要有以下三方面。其一,研究視角上,既有文獻集中關注地方政府在商業(yè)用地和住宅用地之間的出讓策略選擇,鮮有對于商業(yè)用地和住宅用地二者之間差異性的研究。其二,研究方法上,本文使用了更為精確、時間跨度更大的微觀土地交易數(shù)據(jù),同時為更好地識別和度量土地位置,采用了多種POI指標加以控制,并進一步考慮了拿地企業(yè)特征對于土地出讓價格的影響,結果更加可靠。其三,本文剖析了商住用地出讓過程中的價格倒掛現(xiàn)象和背后的機理,豐富了現(xiàn)有地方政府土地出讓行為策略和動機的相關研究。

二、理論分析與研究假設

(一)商住用地出讓價格差異

現(xiàn)有針對土地供給策略的研究往往將商住用地作為一個整體[10],隱含了地方政府對商業(yè)用地和住宅用地的出讓策略具有相同的考量:兩者提供的商品和服務與工業(yè)產品的不同之處都在于供給、交易和消費過程必須是在本地發(fā)生,即具有一定的區(qū)位壟斷性,因此商業(yè)用地和住宅用地的出讓策略選擇并不存在差異。然而,二者在功能定位與外部性方面的區(qū)別仍值得斟酌。正如張凱等(2021)[11]研究發(fā)現(xiàn),商業(yè)用地能夠對周邊住宅用地持續(xù)產生正向溢出作用,地方政府會有意識地利用這種溢出效應。住宅用地未來能夠為居民提供持續(xù)的居住服務,并為所在地的商業(yè)和工業(yè)提供持續(xù)穩(wěn)定的消費需求和勞動力要素。但如果只考慮其居住屬性,住宅用地本身并不直接提供商業(yè)服務(2)盡管居民小區(qū)內部確實存在某些住宅從事商業(yè)經營的情況,但由于其服務范圍和規(guī)模相對較小,在此本文只考慮其主體功能。,同時在我國房地產稅暫缺的情況下,住宅用地對地方政府的有形貢獻在于土地出讓環(huán)節(jié)的土地出讓金和交易時的相關稅費,對當?shù)鼐蜆I(yè)、GDP和稅收的直接貢獻十分有限。相較而言,商業(yè)用地則具有三重優(yōu)勢。首先,商業(yè)用地本身所提供的商業(yè)服務從長遠上看能夠持續(xù)為地方發(fā)展提供穩(wěn)定的就業(yè)、稅收和GDP,同時,商業(yè)繁榮也為當?shù)鼐用裉峁┝硕嘣纳罘绞健Ｆ浯?商業(yè)用地具有明顯的溢出效應,抬高了周邊的住宅價格,且這種溢出效應較為持久[11]。最后,在一定程度上,部分商業(yè)地產滿足了地方官員晉升激勵的需求。例如,萬達廣場從拿地到運營平均開發(fā)周期為22個月,地方行政長官的任期通常是3年左右,這樣的時間安排可以保證項目在官員任期內完成,使其享受到該政績(3)來自于網絡報道(http://news.winshang.com/html/025/8989.html)。,同時,高端品牌地產項目的引入也可以提升區(qū)域聲譽和商業(yè)發(fā)展。

通過對商業(yè)用地的比較分析可以發(fā)現(xiàn),商業(yè)用地同時具備了住宅用地和工業(yè)用地的部分性質。一方面,商業(yè)用地的區(qū)位優(yōu)勢決定了其在土地出讓過程中能夠為地方政府提供高額的土地出讓金,滿足了“土地財政”假說的基本動機;另一方面,隨著現(xiàn)代物流運輸方式和信息技術水平的提升,商業(yè)用地所提供的商品和服務不再局限于本地,而是面向區(qū)域、全國甚至海外市場。區(qū)位壟斷性的打破意味著商業(yè)用地會成為追求晉升和本地經濟績效的地方官員招商引資的工具,地方官員為在橫向晉升競爭中獲勝會以相對較低的價格出讓商業(yè)用地,以便吸引更多的商業(yè)項目進駐,這一點與工業(yè)用地的出讓邏輯類似,滿足了“土地引資”假說的基本動機。因此,地方政府在進行商業(yè)用地出讓時,會綜合權衡長短期收益,要么選擇在短期內獲得高額的一次性土地出讓金和長期的不確定收益,要么暫時獲得相對較低的土地出讓金和長期更高水平的就業(yè)、稅收、經濟增長以及正向溢出效應。對此,本文認為理性的地方政府會更傾向于后者,并提出一個可供檢驗的假設。

H1在控制區(qū)域發(fā)展背景和地塊特征后,商業(yè)用地的出讓價格低于住宅用地的出讓價格。

此外,具有不同特征的地塊所發(fā)揮的作用有所不同,即使相同地塊在不同城市間的出讓策略也可能存在差異性,這取決于地方政府的異質性偏好。從商業(yè)地塊本身的特征來看,一方面,面積更大的商業(yè)土地在商業(yè)建筑及其配套設施建設完成后,該地塊內部所包含的業(yè)態(tài)更加多元化,提供商品和服務的規(guī)模效應更強,同時,商業(yè)發(fā)展所產生的價值對周邊住宅地產的正向溢出效應也會更強,進而帶動周邊房地產市場的繁榮。因此,地方政府對面積更大的商業(yè)用地可能會傾向于采用更低的價格去吸引心儀的投資者。另一方面,距離市中心更近的土地其區(qū)位溢價更高,城市中心土地資源緊張且人口集聚效應更強,導致了靠近城市中心的區(qū)域土地供需矛盾更激烈,出讓土地的溢價更高,因此,地方政府在進行土地出讓時會傾向于獲得相對較高的土地出讓金,導致相較于距市中心更遠的商業(yè)用地而言,距市中心更近的商業(yè)用地的出讓價格更高。從城市層面的特征來看,不同經濟社會發(fā)展背景下的地方政府間的供地策略也會存在差異性[12],尤其是商業(yè)用地與地區(qū)第三產業(yè)的發(fā)展密切相關。第三產業(yè)增加值占GDP比重越大的城市,其服務業(yè)發(fā)展水平和規(guī)模效應越高,對地區(qū)經濟增長的拉動作用越強,理性的地方政府可以接受較低的價格出讓商業(yè)用地,以便為心儀的投資者提供優(yōu)惠的條件。綜上,本文提出如下假設。

H2面積更大的商業(yè)用地價格更顯著地低于住宅用地出讓價格。

H3距市政府距離越遠的商業(yè)用地價格更顯著地低于住宅用地出讓價格。

H4城市第三產業(yè)占GDP比重越高,商業(yè)用地價格低于住宅用地出讓價格越顯著。

(二)“招拍掛”策略選擇

在對商住用地價格差異理論分析的基礎上,本文希望進一步明確地方政府通過何種方式干預商住用地出讓市場從而引致了這種價格差異,現(xiàn)有從土地出讓方式研究地方政府供地策略的學術文獻為本文提供了思路[13]。2002年5月原國土資源部頒布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》,明確規(guī)定了商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。此后,招拍掛成為了商住用地出讓的唯一方式,因此,這里主要梳理招拍掛相關的文獻。

招標、拍賣和掛牌通常都會被視為高度市場化的土地出讓方式,三者之間的差異卻經常被忽略[14-15]。招標出讓是土地行政主管部門發(fā)布招標公告,主動邀請?zhí)囟ɑ虿惶囟ǖ母傎I人參加投標,根據(jù)評標結果確定土地使用權人。這類出讓方式往往適用于大型區(qū)域發(fā)展的項目用地,在現(xiàn)實中招標出讓的地塊占比很低。拍賣出讓是土地出讓人發(fā)布拍賣公告(至少在拍賣開始前20天),由競買人在指定的時間、地點進行公開競價,根據(jù)出價結果確定土地使用權人。與招標和掛牌出讓相比,拍賣是一種競爭最激烈的方式,由于拍賣更符合價高者得的原則,往往導致較高的成交價格。掛牌出讓是土地出讓人先發(fā)布掛牌公告(至少在掛牌開始前20天),按公告規(guī)定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布,接受競買人的報價申請并及時更新掛牌價格,掛牌期限截止時若仍有兩個或兩個以上的競買人要求報價的,出讓人應當對掛牌宗地進行現(xiàn)場競價,出價最高者為競得者,因此,掛牌出讓也被稱為兩階段拍賣[16]。

招標出讓的對象主要是具有綜合目標或特定的社會、公益建設條件的地塊,在出讓土地時遵循的是分高者得的規(guī)則,而拍賣和掛牌出讓土地嚴格遵循價高者得的基本原則,因此,本文主要聚焦于拍賣和掛牌兩種出讓方式。拍賣出讓和掛牌出讓的核心區(qū)別在于掛牌出讓的第一階段,掛牌起初并不需要當場競價,只有公告規(guī)定的掛牌截止時間,當有競買人表示繼續(xù)競價時才會轉入現(xiàn)場競價,采用類似拍賣的方式。且即使此階段僅有一個競買人報價,只要報價不低于底價依然可以成交。這就意味著,掛牌的第一階段賦予了地方政府相當大的自由裁量權,正如一些研究表明[16],地方政府會事先通過各種渠道與意向競買人進行溝通,對項目開發(fā)規(guī)劃、競買人資質等各方面進行了解,確定自己心儀的“意向競買人”。同時,對出讓地塊感興趣的開發(fā)商也會盡可能向土地出讓人傳遞自身能力出眾的信號。當?shù)胤秸_定意向競買人后,會采取掛牌的方式在第一階段幫助意向企業(yè)以更低的價格和更高的概率取得土地使用權。首先,地方政府可能在掛牌出讓文件中為自己的意向競買人量身定制限制性條件,以此將部分候選人排除在外;其次,在正式開始報價時,意向競買人會先發(fā)制人,率先給出掛牌報價,向其他競買者傳遞自己是“內定”的隱藏信號,以使其他競買人直接放棄跟進。通過以上方式,地方政府能夠挑選到自己的意向競買人,同時,意向競買人也能夠以略高于底價的價格獲得土地,雙方都滿足了自身的需求。盡管也有研究表明,掛牌出讓的方式帶來了腐敗、土地出讓金的損失以及更多的土地違法行為等[16-18],但是在實踐過程中掛牌仍然是地方政府干預土地市場的有效方式[13]。

既有研究已經表明地方政府更傾向于通過招拍掛的方式出讓商住用地,采用協(xié)議的方式出讓工業(yè)用地[7,13],但對招拍掛差異和商住用地類型進行區(qū)分的研究還較為缺乏。基于地方政府出讓商業(yè)用地和住宅用地的不同考量,可以推測,地方政府在進行商業(yè)用地的出讓時更傾向于掛牌出讓的方式,以便選擇自己的意向競買人,實現(xiàn)“土地財政”和“土地引資”雙重動機的平衡。由此,提出如下假設。

H5相較于住宅用地,地方政府更傾向于掛牌出讓商業(yè)用地,從而使其出讓價格更低。

(三)商住用地出讓的干預激勵

商住用地出讓策略差異的背后,地方政府是主導力量,作為長期以來中國土地一級市場的壟斷供給方,地方政府為何在商業(yè)用地和住宅用地的出讓過程中采取不同的策略,其深層次的原因何在?本文希望從對現(xiàn)有地方政府土地出讓行為動機的研究中發(fā)現(xiàn)線索。

當前關于地方政府土地出讓動機的研究文獻主要分為三支:一是基于“土地財政”的假說,強調地方政府大量策略性出讓土地是為獲得土地出讓金,緩解分稅制改革后地方政府面臨的財政壓力[19],正是這種財政壓力導致地方政府對土地出讓收入這一預算外收入產生了過度依賴。一些研究表明,當土地出讓收入占到地方財政收入的一半左右,且地方政府面臨更大的財政壓力時,其出讓土地的動機更強[20-21]。二是基于“土地引資”的假說,認為中國特殊的分權體制導致地方政府存在為增長而競爭的需求,土地要素成為地方政府及其官員實現(xiàn)其目標的重要工具[22-23]。大量文獻從土地出讓視角實證檢驗了“官員晉升錦標賽”理論[24-26],由于地方官員的晉升與其所轄區(qū)內的經濟績效緊密相關[27],土地資源作為地方政府壟斷的重要生產要素,日漸成為地方政府發(fā)展區(qū)域經濟、地方官員實現(xiàn)政治晉升的主要工具[7,28]。三是基于“土地融資”的假說,提出地方政府將土地出讓收入作為擔保和償債來源發(fā)行地方債,用于城市基礎設施投資建設,而城市基礎設施的改善反過來會資本化到地價之中,進一步提高土地出讓的收入[29]。地方政府設立城投公司等融資平臺,利用儲備土地注資并將土地出讓收入作為償債來源,獲取金融機構的貸款,用于城市發(fā)展建設,而利用土地進行融資的動機根本上還是由于地方政府面臨著財政的壓力。因此,本文主要考察地方政府在“土地財政”動機下的財政壓力、“土地引資”動機下的晉升壓力分別對商住用地出讓策略的選擇存在何種差異。此外,有研究也發(fā)現(xiàn)地方政府面臨的經濟增長壓力會直接影響地方政府土地供應的用途結構、規(guī)模和空間分布等[30-31]。因此,本文提出如下假設。

H6地方政府面臨的財政壓力、官員晉升壓力和增長壓力可能會對商住用地出讓策略的選擇起到調節(jié)作用。

三、模型設計和數(shù)據(jù)

(一)計量模型設計

為了考察地方政府是否會以更低的價格出讓商業(yè)用地。本文采用土地特征價格模型,盡可能控制影響土地價格的城市社會經濟背景、地塊本身屬性以及區(qū)位特征等因素,其中區(qū)位是影響商住用地土地出讓價格極其重要的因素,需要重點關注。對此,本文設計了基準模型式(1)。

Yijt=β0+β1Xijt+λLandij+γCityjt+μj+δt+εijt

(1)

其中,被解釋變量Yijt是土地出讓單價,表示城市j內的地塊i在時間t的出讓單價;核心解釋變量Xijt為土地用途的虛擬變量,即商業(yè)用地為1,住宅用地為0;β1為本研究所關注的處理效應,可以理解為如果一塊住宅用地轉變?yōu)樯虡I(yè)用地用途出讓其價格的變動情況;μj為城市層面的固定效應,相當于控制了不同城市不隨時間而變化的相對固定屬性,如海拔、地形、氣候、水文等地理特征,以及樣本期內基本公共服務、基礎設施等方面沒有變化的因素,因為這些屬性會造成城市間商住用地出讓價格的系統(tǒng)性差異;δt為時間固定效應,控制了全樣本土地出讓價格的時間趨勢,如整個樣本期商住用地出讓價格無論在哪個城市都呈現(xiàn)出整體上漲的趨勢;εijt為隨機誤差項,包含了除控制變量外的影響商住用地出讓價格的不可觀測因素;同時在計量模型估計中采用城市層面的聚類穩(wěn)健標準誤。

Landij表示一系列影響土地出讓價格的地塊層面控制變量,本文借鑒相關文獻選取了地塊層面的控制變量[32-33],具體包括表1中所列的土地來源、供地方式、土地等級、距醫(yī)院距離、距中學距離、距小學距離、距市政府距離、距區(qū)縣政府距離。土地來源劃分為新增建設用地和存量建設用地,由于利用存量建設用地的成本明顯高于新增建設用地,且在土地開發(fā)過程中可能面臨較多不確定因素,因此地方政府對兩種來源的不同偏好會直接影響其土地出讓價格[34]。供地方式劃分為拍賣、招標和掛牌,以控制不同出讓方式對出讓價格的影響。為了更好地識別和度量區(qū)位因素的影響,本文采用了多種方式加以控制。首先,市縣國土資源管理部門在土地出讓之前會根據(jù)區(qū)域社會經濟發(fā)展水平、土地資源現(xiàn)狀綜合評估后確定土地等級,然后根據(jù)土地等級確定其基準地價。樣本期內土地等級劃分了十八級,一級為最高,等級越高,意味著土地的地理位置越好;其次,距醫(yī)院、中小學等公共服務的距離也在很大程度上反映了城市內部土地區(qū)位的差異[35];最后,市政府以及區(qū)縣政府所在地一般為區(qū)域中心,周邊各方面條件優(yōu)越,因此,距離這些區(qū)域越近,地價越高。Cityjt表示一系列影響土地出讓價格的城市層面控制變量,包括人均GDP、第三產業(yè)占比、人口密度、固定資產投資占比、中學生人數(shù)、科教&財政支出占比、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)等。現(xiàn)有文獻已經證實了區(qū)域經濟發(fā)展規(guī)模和產業(yè)結構、城市人力資本水平和投入等都可能直接或間接影響地區(qū)土地出讓價格的整體水平[7,22]。

表1 變量描述性統(tǒng)計結果

(二)數(shù)據(jù)與描述性統(tǒng)計

本文使用的商住用地出讓相關數(shù)據(jù)來自中國土地市場網,采用Python爬取了2007—2020年間全國出讓的250多萬宗土地的詳細信息,包括了合同簽訂日期、項目位置、地塊用途、成交價格、地塊面積、土地來源、供地方式、土地級別、土地使用權人等特征數(shù)據(jù)。本文以地級市和副省級城市為研究對象,考慮到四個直轄市的行政劃分比較特殊,西藏、中國香港等樣本缺失嚴重,都予以剔除,同時將少數(shù)民族自治州、省直轄縣級市等地區(qū)的數(shù)據(jù)予以剔除,最終實際使用的數(shù)據(jù)只包含286個地級市(含副省級城市)。進一步去除關鍵變量缺失值和異常值,最終獲得331 101個土地交易觀測值。為了驗證所用土地微觀交易數(shù)據(jù)的準確性和完整性,本文按照年份加總土地出讓面積和土地出讓價格,與相應年份的《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》和《中國國土資源公報》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行對比,發(fā)現(xiàn)兩種來源的數(shù)據(jù)高度匹配,驗證了本文所用的土地微觀交易數(shù)據(jù)的真實性。

土地微觀交易數(shù)據(jù)庫可以直接獲取土地出讓單價、土地用途、土地來源、供地方式和土地等級等這類變量,但是對于地塊距醫(yī)院、中小學、市政府、區(qū)縣政府的距離等變量仍然需要借助其他工具實現(xiàn)。首先,城市內部市政府、區(qū)縣內部區(qū)縣政府所在地是唯一的,地塊和這類POI數(shù)據(jù)是一一對應的關系,因此,本文采用高德應用程序編程接口(API)批量獲取兩級政府所在地經緯度,利用土地微觀交易數(shù)據(jù)中項目位置字段,批量獲取地塊所在的經緯度信息,最終,計算出各地塊距所在區(qū)域的市政府、區(qū)縣政府的最近距離。但是,一個城市內部的醫(yī)院、中小學布局并非是唯一的,不存在和地塊的一一對應關系,在地理位置上相對分散,因此,本文先批量獲取這類POI數(shù)據(jù)的經緯度信息,然后與地塊經緯度一并載入ArcGIS軟件,借鑒相關空間數(shù)據(jù)分析的方法,計算得到地塊距所在城市醫(yī)院、中學、小學的最近距離,從而更好地控制地塊層面的區(qū)位特征。

城市層面的社會經濟數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》(2008—2021年),由于不同年份可能存在統(tǒng)計差異,需要對不同年份之間存在單位差異的數(shù)據(jù)進行單位換算。本文利用線性趨勢法對缺失數(shù)據(jù)進行填充,得到了相對完整的城市面板統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫,并通過年份和所在城市將土地微觀交易數(shù)據(jù)庫和城市宏觀經濟數(shù)據(jù)庫進行合并,得到了本研究的基本數(shù)據(jù)集,共包含有效觀測值295 715個。主要變量的定義和相關描述性統(tǒng)計結果如表1所示。

為初步判斷商業(yè)用地和住宅用地的出讓價格是否存在差異,本文首先對兩種用途的出讓價格進行逐年均值差異檢驗。從圖2可以發(fā)現(xiàn),在樣本期內商住用地的出讓價格整體上存在顯著差異,尤其是2010年之后,二者的差異更加顯著且呈現(xiàn)出持續(xù)快速擴大的趨勢。

圖2 2007—2020年商業(yè)用地與住宅用地出讓單價均值差異檢驗

四、實證結果

(一)基準回歸結果

表2匯報了通過式(1)計算得到的商住用地出讓價格作為被解釋變量的基準回歸結果,其中核心解釋變量為土地用途,雙向固定效應指年份固定效應和城市固定效應。從基準回歸結果系數(shù)看,列(1)在未控制任何控制變量的情形下,回歸系數(shù)在1%的水平上顯著為負,表明了商業(yè)用地的出讓價格顯著低于住宅用地的出讓價格,且價格差達到20.89%。列(1)的回歸結果很可能因為忽略了商住用地本身屬性特征的差異而產生遺漏變量偏誤,因此,列(2)控制了地塊層面的控制變量,尤其是通過多個變量對地塊地理位置進行了控制,回歸系數(shù)仍在統(tǒng)計意義上顯著,但是商住用地的價格差縮小為8.85%,說明如果忽略地塊層面的特征會導致商住用地的價格差異被極大的高估。列(3)進一步控制了城市層面的控制變量,商住用地的價格差異有所降低,表明有效控制了宏觀層面的因素干擾。列(4)—(6)是在列(1)—(3)的基礎上同時控制了年份和城市固定效應,發(fā)現(xiàn)商住用地的價格差異略微有所擴大,所有回歸系數(shù)均通過了1%水平上的顯著性檢驗。列(6)在控制地塊層面、城市層面控制變量以及雙向固定效應后,商業(yè)用地的出讓價格比住宅用地出讓價格低6.99%,本文的H1得到初步證實。

控制變量的回歸系數(shù)符號基本符合預期。在地塊層面的控制變量中,來源于存量建設用地比新增建設用地的出讓價格高出21.91%,土地等級越高的土地出讓價格越低,距醫(yī)院距離、距中學距離、距小學距離、距市政府距離和距區(qū)縣政府距離和土地出讓的價格都呈反向關系,并且距市政府距離所帶來的價格差異更大,也間接證明了既有文獻采用這一變量度量區(qū)位特征的合理性。在城市層面的控制變量中,中學生人數(shù)越多、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)越多,土地出讓價格越高。

(二)穩(wěn)健性檢驗

為驗證回歸結果的可靠性,本文做了如下穩(wěn)健性檢驗。

1.調整樣本期和考慮離群值影響

在進行校內外實訓的時候，學校方面應該注意對校內外的實訓環(huán)境進行整合。在進行校內實訓的時候，應該對校內相關資源進行豐富，并且對校內設施進行完善，從而保證校內實訓的整體效果。學校應該根據(jù)實訓的實際需要對已有資源進行彈性改變，對現(xiàn)階段行業(yè)市場的整體運行大趨勢進行較為詳細的了解，并且對現(xiàn)階段行業(yè)的人才需求情況進行研究，從而使校內實訓的展開變得盡量社會化，更加貼近社會實訓的效果。

首先,剔除特殊年份的樣本。中國土地市場網數(shù)據(jù)來源于土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng),2008年該系統(tǒng)正式整合完畢,在2009年1月1日起在全國范圍內統(tǒng)一運行。樣本期2007—2008年是該系統(tǒng)完善的階段,樣本量可能存在一定程度上的偏誤,通過與中國國土資源統(tǒng)計年鑒對比,發(fā)現(xiàn)缺少將近30%的樣本量,而2009年之后的數(shù)據(jù)總體上與年鑒出讓宗數(shù)保持一致。因此,為避免缺失數(shù)據(jù)造成的自選擇偏差問題,首先剔除2007年和2008年的樣本觀測值。此外,為避免新冠疫情的影響,剔除2020年的樣本觀測值。表3的列(1)報告了剔除特殊年份的回歸結果,商業(yè)用地的出讓價格比住宅用地出讓價格低8.71%,略高于基準回歸結果的估計系數(shù)。其次,采用縮尾的方法剔除了土地出讓單價1%以內和99%以外的部分,結果見表3的列(2),與基準回歸結果大致相同。

表3 穩(wěn)健性檢驗:改變樣本區(qū)間、滯后解釋變量和PSM匹配

2.使用滯后一期的城市層面控制變量和控制城市的線性時間趨勢

首先,由于地方政府土地出讓規(guī)劃一般都是提前做出的,即當年的土地出讓宗數(shù)、面積和底價等很可能受到上一年地區(qū)社會經濟發(fā)展水平的影響。因此,本文將城市層面的控制變量滯后一期,相關的回歸結果見表3的列(3),回歸結果與基準回歸結果基本一致。其次,控制城市層面的特定時間趨勢,列(4)顯示結果仍然穩(wěn)健。

3.使用傾向值得分匹配法(PSM)處理樣本

盡管本文已經盡可能控制了地塊本身的屬性特征和所在城市社會經濟背景,但仍然無法確定商住用地之間是否還有一些其他的系統(tǒng)性差異。因此,進一步采用PSM匹配的方法,對商住用地的樣本進行篩選,減少因樣本量差異或特征異質性帶來的估計偏誤。首先,采取逐期匹配的方式計算傾向得分值,且使用一對一無放回的最鄰近匹配;然后,保留商住兩類用地傾向得分值最接近的樣本;最后,重復基準回歸步驟,回歸結果見表3的列(5)—(6)。在控制地塊和城市層面控制變量后,商業(yè)用地的出讓價格比住宅用地的出讓價格低5.32%,相比基準回歸結果的回歸系數(shù),商住用地的價格差異縮小了近兩個百分點。

4.考慮拿地企業(yè)的特征

不同企業(yè)的資質規(guī)模、財務狀況、政商關系等特征均會影響其取得土地的價格[36]。因此,本文進一步收集整理了樣本期間內上市公司的相關數(shù)據(jù),然后與土地微觀交易數(shù)據(jù)庫、城市宏觀經濟數(shù)據(jù)庫合并。其中,上市公司的數(shù)據(jù)來源于國泰安數(shù)據(jù)庫(CSMAR),包含了所有滬深A股上市公司,剔除了*ST股票的企業(yè)(4)由于非上市公司的財務狀況、企業(yè)負責人等信息不易獲取,故本文僅考慮上市公司的拿地情形。;上市公司的參控股公司名單列表來源于中國研究數(shù)據(jù)服務平臺(CNRDS),僅保留參控股關系為子公司、合營公司和孫公司的樣本(5)聯(lián)營公司很難直接控制被投資單位的土地決策,因此予以剔除。;政治關聯(lián)的數(shù)據(jù)來源于新浪財經網,爬取了上市公司高管的個人特征和簡歷信息,并進一步整理出企業(yè)是否存在政治關聯(lián)。在得到上市公司及其參控股公司企業(yè)數(shù)據(jù)集的基礎上,利用土地微觀交易數(shù)據(jù)中的“土地使用權人”字段依次與上市公司的證券名稱、證券簡稱以及參控股公司名稱進行精確匹配,最終得到包含地塊特征、城市特征、拿地企業(yè)特征的數(shù)據(jù)集,回歸結果見表4。

表4 穩(wěn)健性檢驗:考慮拿地企業(yè)特征

(三)異質性分析

1.設定商業(yè)用地面積大小的虛擬變量

按照商業(yè)用地出讓面積的中位數(shù)進行劃分,高于中位數(shù)為1,否則為0,回歸結果見表5的列(1)。從交互項系數(shù)可以發(fā)現(xiàn),面積更大的商業(yè)用地價格低于住宅用地出讓價格更顯著,由此,驗證了本文假設2。

表5 商住用地出讓價格的異質性分析結果

2.設定距市政府距離遠近的虛擬變量

按照距市政府距離的中位數(shù)進行劃分,高于中位數(shù)為1,否則為0,回歸結果見表5的列(2)。從交互項系數(shù)可以發(fā)現(xiàn),距市政府距離越遠的商業(yè)用地價格低于住宅用地出讓價格越顯著,由此,驗證了本文假設3。

3.設定第三產業(yè)占比高低的虛擬變量

按照城市第三產業(yè)增加值占GDP比重的中位數(shù)進行劃分,高于中位數(shù)為1,否則為0,回歸的結果見表5的列(3)。從交互項系數(shù)可以發(fā)現(xiàn),第三產業(yè)占比更高的城市,商業(yè)用地價格低于住宅用地出讓價格更顯著,由此,驗證了本文假設4。

五、機制分析

(一)出讓方式的策略選擇

理論分析表明地方政府通過差異性的供地方式干預土地市場,從而造成掛牌出讓的地塊存在明顯的價值低估。為了驗證地方政府在商住用地出讓過程中是否更傾向于掛牌出讓的方式供給商業(yè)用地從而造成二者價格倒掛,本文借鑒中介效應檢驗的思路設定了如下計量模型[37]

Yijt=β0+β1Xijt+λLandij+γCityjt+μj+δt+εijt

(2)

Gijt=β0+β2Xijt+λLandij+γCityjt+μj+δt+εijt

(3)

Yijt=β0+β3Xijt+β4Gijt+λLandij+γCityjt+μj+δt+εijt

(4)

式中,中介變量Gijt是城市j在t年出讓的地塊i是否以掛牌形式出讓的虛擬變量,掛牌出讓為1,其他方式出讓為0,其余變量的含義同式(1)。

回歸結果見表6,列(1)土地用途的回歸系數(shù)在1%的水平上顯著為負,意味著可以進行中介效應的檢驗。在此基礎上,列(2)—(3)土地用途的回歸系數(shù)在1%的水平上顯著,并且列(3)中介變量出讓方式的回歸系數(shù)也在1%的水平上顯著,表明了中介效應中的直接效應和間接效應均顯著,土地出讓方式起到了部分中介變量的作用。進一步,可以發(fā)現(xiàn),Sobel中介效應系數(shù)在1%的水平上顯著為負,表明中介效應顯著,同時,中介效應占總效應的比重達到50.78%。此外,Bootstrap 95%置信區(qū)間不包括0,也進一步佐證了中介效應的存在。上述結果表明,相較于住宅用地,地方政府的確更傾向于掛牌出讓商業(yè)用地,從而使得商業(yè)用地出讓價格更低,本文的假設5得到證實。

表6 商住用地出讓方式的中介效應檢驗結果

(二)干預激勵對策略選擇的影響

前文已經驗證了城市商住用地出讓過程中的確存在價格倒掛的現(xiàn)象,商業(yè)用地的出讓價格顯著低于住宅用地的出讓價格,并且證實了其實現(xiàn)路徑是地方政府更傾向于通過掛牌出讓的方式供給商業(yè)用地,通過對出讓方式的干預實現(xiàn)了對商業(yè)用地價格的控制。那么,作為中國一級土地市場壟斷供給方的地方政府,出于何種激勵而熱衷于對商住用地出讓市場的干預呢?根據(jù)理論分析,本文考察了地方政府在面臨財政壓力、官員晉升壓力和增長壓力時,是否對現(xiàn)有商住用地的供地策略做出調整。對此,本文借鑒相關文獻建立如下模型進行依次檢驗[38]

Yijt=β0+a1Xijt+a2Zjt-1+a3(Xijt×Zjt-1)+λLandij+γCityjt+μj+δt+εijt

(5)

Gijt=β0+b1Xijt+b2Zjt-1+b3(Xijt×Zjt-1)+λLandij+γCityjt+μj+δt+εijt

(6)

Yijt=β0+c1Xijt+c2Zjt-1+c3Gijt+c4(Gijt×Zjt-1)+λLandij+γCityjt+μj+δt+εijt

(7)

其中,Zjt-1表示城市j地方政府上一年度所面臨的財政壓力、增長壓力或官員晉升壓力,其余變量的含義同式(1)。首先,檢驗式(5)的回歸系數(shù)a3,確定在未考慮中介效應時,主效應是否受到調節(jié),如果系數(shù)不顯著則考慮有調節(jié)的中介效應模型,如果系數(shù)顯著則考慮有中介的調節(jié)效應。其次,檢驗式(6)和式(7)的回歸系數(shù)b1、b3、c3、c4,如果b1和c4(調節(jié)后半路徑)、b3和c3(調節(jié)前半路徑)、b3和c4(調節(jié)前后路徑)至少有一組同時顯著且不為0,則中介效應受到調節(jié)。最后,通過三種組合的系數(shù)判斷調節(jié)效應的作用方向。

財政壓力用地方財政缺口(地方財政一般預算內財政收入-地方財政一般預算內支出)/地區(qū)GDP來表示。有部分文獻僅用財政缺口或財政收支比反映地方財政壓力[39],但這種方式忽略了地方政府的償債能力,比如經濟發(fā)達的城市雖然政府杠桿率高,但是其緩解或彌補財政壓力的手段也非常多,這樣的財政壓力對地方政府而言并沒有太大激勵。增長壓力采用當年的GDP增速與上一年GDP增速的差值來表示,數(shù)值越大,增長壓力越小。晉升壓力用地方行政官員的任期衡量,隨著任期年限的增加,官員的晉升壓力會增大,對區(qū)域經濟發(fā)展會有層層加碼的動機[40]。本文采用相關文獻的度量方式計算了市委書記的任期[41]：若市委書記上任發(fā)生在當年6月及以前,則該年記為其任期的第一年,若在6月之后上任,則下一年記為該官員任期的第一年。市委書記的原始數(shù)據(jù)來源于人民網、新華網公布的領導簡歷(6)地方政府重大事項的決定,最終需要市委書記的決策意見,因此選用市委書記的任期而非市長任期。,并通過百度百科等網絡平臺進行補充。

回歸結果見表7(篇幅所限,留存?zhèn)渌?,首先,從中可以看出,三種壓力均沒有對主效應產生調節(jié)作用,因此,考慮有調節(jié)的中介效應。其次,從中可以發(fā)現(xiàn),包含財政壓力的交互項系數(shù)和包含官員晉升壓力的交互項系數(shù)均顯著且不為0,因此,中介效應受到財政壓力和官員晉升壓力的調節(jié),且被調節(jié)了中介過程的前后兩個路徑。從表中可以發(fā)現(xiàn),包含增長壓力的交互項系數(shù)均不顯著,因此,中介效應并沒有受到增長壓力的調節(jié)。最后,通過回歸系數(shù)的方向判斷調節(jié)作用的方向可以得知,財政壓力和官員晉升壓力負向調節(jié)了中介過程的前后兩個路徑,即財政壓力越大或官員晉升壓力越大,相對于住宅用地掛牌出讓的比例,地方政府掛牌出讓商業(yè)用地的傾向會被減弱,同時掛牌出讓造成的商住用地的價格差異會縮小。這可能是因為在財政壓力和官員晉升壓力之下,地方政府希望獲取更多可支配性資金彌補財政缺口、發(fā)展地區(qū)經濟,因此,地方政府愿意采用市場化程度更高的拍賣等方式進行商業(yè)用地供給以獲取較高的土地出讓金,同時,掛牌出讓的商業(yè)用地的價格也會有所提高,從而縮小了商住用地價格差異。

六、結論與啟示

本文構建了2007—2020年地方政府土地交易基礎數(shù)據(jù)集,考察了商住用地出讓價格上的差異,并從土地出讓方式的角度揭示了地方政府干預商住用地出讓的機制,同時探討了各種干預激勵下地方政府對商住用地出讓策略的調整。研究結果表明:第一,正如理論分析部分所述,地方政府對商住用地差異化的偏好使得商住用地價格倒掛,研究發(fā)現(xiàn)商業(yè)用地的出讓價格比住宅用地出讓價格低6.99%,并且在調整樣本期和考慮離群值影響、城市層面控制變量滯后一期和控制線性時間趨勢、PSM匹配和考慮拿地企業(yè)特征等一系列穩(wěn)健性檢驗后結果依然成立。第二,商業(yè)用地面積越大、距市政府距離越遠、城市第三產業(yè)占GDP比重越高,商業(yè)用地出讓價格低于住宅用地出讓價格越顯著。第三,地方政府通過土地出讓方式的策略選擇實現(xiàn)了對土地市場的調節(jié),研究發(fā)現(xiàn)地方政府更傾向于掛牌出讓商業(yè)用地,從而使得商業(yè)用地出讓價格更低。最后,財政壓力或官員晉升壓力越大,地方政府越希望獲取更多可支配性資金彌補財政缺口和發(fā)展地區(qū)經濟,這就導致地方政府愿意采用市場化程度更高的拍賣等方式進行商業(yè)用地供給以獲取較高的土地出讓金,同時,掛牌出讓的商業(yè)用地的價格也會有所提高,從而縮小了商住用地價格差異。

在此基礎上,本文提出如下政策建議:第一,調整中央地方之間財權和事權的分配,優(yōu)化地方官員的政績考核機制。城市商住用地價格倒掛的背后是地方政府更愿意采用低價來招商引資,給予意向投資者更多的價格優(yōu)惠,從而吸引更多的商業(yè)項目入駐,帶動區(qū)域財政創(chuàng)收和經濟發(fā)展。究其根源是地方政府面臨著“土地財政”“土地引資”和“土地融資”的三重激勵,從而刺激地方為增長而競爭的行為。因此,仍然需要在縱向上進行財稅體制改革,實現(xiàn)地方政府財政收支的相對平衡,在橫向上調整官員晉升考核指標,緩解地方政府間的“同群效應”,避免陷入惡性競爭的循環(huán)。第二,深化土地要素市場化改革,規(guī)范地方政府土地供給行為。“招拍掛”通常被視為高度市場化的出讓方式,但是地方政府仍然能夠采用更多掛牌出讓的方式干預土地市場。土地作為一種準公共物品,地方政府干預可能有助于實現(xiàn)土地利用效率的最大化和公共福利的保障。但是,如果利用出讓規(guī)則的彈性在掛牌出讓過程中與企業(yè)產生不正當?shù)幕?則很容易導致腐敗、土地違法、項目質量差和公共利益的損失等負面影響。因此,有必要規(guī)范地方政府掛牌出讓過程中的過度干預,比如配套綜合評標、限地價競保障房建設等政策創(chuàng)新,使地方政府的干預能夠和市場機制相互補充。第三,適當推動城市內部用地規(guī)模化開發(fā),發(fā)揮城市集聚及溢出效應。地方政府在進行商業(yè)用地出讓時,往往很難權衡長短期收益,如果僅考慮短期的一次性土地出讓金和長期的不確定收益,就會采取相對較低的價格出讓土地,忽視長期更高水平的就業(yè)、稅收、經濟增長以及正向溢出效應。對此,地方政府可以鼓勵商住用地的整體性開發(fā),比如城市綜合體的項目建設,既能提高土地出讓金的收入,也能實現(xiàn)“引資”的長期目標。