推動廣西水庫運行管理高質量發展對策建議

陳長生，周韋丹，董禮明，余 雙

（廣西壯族自治區水利工程與河道管理中心，南寧 530023）

0 引言

據2022年底統計，廣西共有各類水庫4528座，數量位居全國第9 位；水庫總庫容716.4 億m3，位居全國第3位。其中水利系統注冊登記并管理的水庫4305 座（大（1）型3 座、大（2）型25 座、中型178 座、小（1）型1091座、小（2）型3008座）。這些水庫是廣西調控水資源時空分布、優化水資源配置和防洪減災的重要工程措施，是廣西經濟社會發展的重要基礎設施，在防洪、灌溉、供水、發電、航運和生態環境保護等方面發揮了巨大作用。但水利系統注冊登記并管理的水庫大多興建于20 世紀50～70 年代，建設標準低、質量差，近20多年來雖對近4300多座水庫進行了一輪除險加固，部分水庫由于管護力量薄弱、配套管理設施不全、缺乏良性的管理體制機制、疏于日常維修養護，積病成險，又再次加入到病險水庫行列，這與新階段水利高質量發展不相適應。長期以來，水庫工程“重建輕管”問題仍然較為突出，產權明晰、責任明確的工程運行管理體制尚未完全建立，專業化、社會化的多種工程管理模式尚不成熟，穩定可靠、使用高效的工程管護經費保障機制沒有形成。為深入貫徹落實黨的二十大精神和習近平總書記治水重要論述精神，我們回顧過往工作內容，前往全區各市開展了調研活動，通過實地察看、函調、座談會了解水庫運行管理工作開展情況，并經過深入研究思考，總結工作成效，反思存在的問題，提出解決問題的對策和建議，以期為推動廣西水庫運行管理高質量發展提供助力。

1 主要工作成效

1.1 大力實施除險加固，工程安全狀況顯著改善

大中型水庫方面，廣西列入國家《“十四五”水庫除險加固實施方案》的大中型病險水庫共36 座（全國256 座），2022 年已全部完成初設批復，累計下達投資計劃31.65 億元對34 座水庫實施除險加固。其中，土橋、羅田等2 座水庫已竣工驗收，西云江水庫等7座水庫已下閘蓄水驗收，那板水庫等19座水庫主體工程已完工。2023年，其余2座將開工建設，同步推進鳳亭河、屯六等14座續建水庫建設，年內實現鳳亭河等6座水庫主體工程完工，2025年年底前完成全部除險加固任務。小型水庫方面，根據《廣西“十四五”水庫除險加固實施方案》最新成果，全區“十四五”期間計劃實施小型病險水庫除險加固705座，目前已批復390座，開工290座，主體完工128 座。廣西積極爭取落實中央水利發展資金、地方政府一般債券資金用于保障全區小型水庫除險加固和運行管護工作。2021—2022 年廣西共落實建設資金26.45 億元（含提前下達2023 年中央水利發展資金），其中地方政府一般債券資金24.04億元，連續兩年落實的資金規模位居全國前列；提前下達2023 年中央水利發展資金安排1.72 億元專項用于小型水庫除險加固，與2022 年相比增長了225%，有力保障了全區小型水庫除險加固和運行管護工作的穩步推進。經過除險加固的水庫，工程安全狀況顯著改善，全區注冊登記的4305座水庫總庫容達244.59億m3，防洪減災能力大大提高，灌溉、供水和發電等工程效益得到充分發揮。

1.2 持續深化水庫管理體制改革，長效管護機制初步建立

2002年，水管體制改革以來，截至2022年12月統計數據，全區國營水庫工程管理單位479個，其中參公單位10 個，財政全額撥款事業單位289 個，財政差額撥款事業單位157個，自收自支事業單位23個，批準編制10 368個，在職在編人員8127人，在職編外人員1830人。經測算，各級財政應落實水庫工程管理單位人員經費10.25億元，已落實10億元，落實率97.6%；應落實工程維修養護經費4.05 億元，2022 年實際到位3.65 億元，到位率90.1%。各地積極創新小型水庫管護機制，對鄉鎮村組“散養”的小型水庫，因地制宜實行區域集中管護、政府購買服務、“以大帶小”等專業化管護模式，縣級人民政府作為小型水庫管護責任主體的責任進一步夯實，“巡庫員”日常巡查、維修養護等工作進一步規范，量大面廣的小型水庫基本實現有錢管、有人管、管護專業化，長效管護機制初步建立，安全管理水平明顯提升。

1.3 整縣推進小型水庫監測設施建設，“四預”能力正式起步

信息化管理手段不斷增多，管理水平明顯提升。“十四五”期間，我區計劃對3324 座小型水庫雨水情測報設施、2674座小型水庫大壩安全監測設施進行建設。對監測設施建設實行“整縣推進”，按照一縣一個建設方案、一個項目法人、一個批次安排建設計劃、一個項目打捆招標“四個一”統籌實施。截至目前，雨水情測報設施已完工2925 座，大壩安全監測設施已完工1854座，完工座數和完工率在全國均排名前列。2023年，廣西通過遴選成功入圍小型水庫安全監測能力提升試點，獲得2.52億元中央財政水利發展資金支持。通過大力實施小型水庫監測設施建設，匯聚雨水情況、安全監測、視頻監控等終端設備的監測信息，實現數據的采集、匯集和共享，并結合行業標準和規范對采集的數據進行挖掘、分析、統計、預警，實現水庫安全及運行風險的自動識別，提升“四預”能力，有效監管大壩運行情況，為全區小型水庫運行安全提供堅實技術支持。

1.4 切實加強小型水庫安全運行管理，著力提升水庫應急保障能力與水平。

持續深化“五有一問”工作機制。要求每座水庫都要有值班人員、有值班經費、有通訊設施、有管理房、有防汛預案，不落實“五有”要問責。各級財政籌措資金建設了3293座小型水庫值班房，建設了3527 座水庫防汛與定位監管終端。加快水庫進庫道路建設。2016 年實施“庫庫通”項目，實現77 座無進庫道路水庫的庫庫通路。2017 年起實施進庫道路提升改造項目，完成360座水庫410 km進庫道路提升改造。完成136個水管管理單位安全生產標準化與能力建設，提高水庫防汛應急管理能力。實施小型水庫穿壩涵管應急改造（加固）大會戰。為解決小型水庫安全度汛的突出短板問題，廣西實施了穿壩涵管應急改造（加固）大會戰，完成了2491座小型水庫穿壩涵管改造（加固）任務。

2 存在的主要問題

進入新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，水庫運行管理面臨新形勢、新要求，肩負新使命、新任務。習近平總書記多次就水庫安全作出重要指示批示，強調要堅持安全第一，加強隱患排查預警，及時消除安全隱患，確保水庫安然無恙。全面貫徹落實黨的二十大精神和習近平總書記指示批示，錨定“人員不傷亡、水庫不垮壩、重要堤防不決口、重要基礎設施不受沖擊”目標，守牢大壩安全底線，水庫運行管理面臨更高要求。統籌發展和安全，推進水利高質量發展，要求水庫運行管理進一步精準掌握情況，健全體制機制，加強科技支撐，管控重大環節，全面提升水庫運行管理現代化水平。面對新形勢新要求，廣西水庫運行管理還面臨不少問題。2022 年廣西水利廳對全區水庫運行管理監督檢查發現問題的統計情況見圖1、圖2。

圖1 2022年水庫運行管理監督檢查發現問題及整改情況統計圖

圖2 2022年水庫安全運行專項檢查問題分類統計圖

2.1 待除險加固的存量病險水庫多

截至2023年6月，全區仍有經安全鑒定確認為“三類壩”的病險水庫605 座，占水庫總數13.36%，其中大型12座，中型49座，小（1）型168座，小（2）型376座。

2.2 水庫安全管理弱項多

一是部分水庫注冊登記信息不完整、不準確，存在虛假或錯誤問題等；注冊登記信息與工程實際存在差異，變更登記不及時。二是部分水庫大壩安全責任人和防汛責任人履職存在不足。三是部分水庫工程管理范圍和保護范圍尚未劃定。四是部分水庫未在規定期限內開展安全鑒定；鑒定成果未用于指導水庫安全運行、更新改造和除險加固；末次安全鑒定中存在的問題，整改不到位，有遺留問題未整改。五是部分水庫防汛搶險應急預案或預案未審批、報備；預案針對性、可操作性不強，防汛搶險任務不明確、隊伍不落實、措施不具體，未開展演練。從近年來暗訪發現，約有200 座水庫防汛搶險應急預案尚未審批、可操作性不強。六是防汛物料儲備制度不健全，調用規則不明確，未落實專人管理；防汛物料儲備不滿足要求、存放不當、臺賬混亂；通訊設備、搶險器具保障率低。七是未按規定編制水庫大壩安全管理應急預案；預案未完成審批或報備；預案內容不完整，措施不具體，針對性和可操作性不強；突發事件報告和工程搶護機制不明確；未開展演習演練和宣傳培訓。

2.3 水庫運行管護能力不高

一是部分水庫雨水情測報規范性、實時性不足；未開展洪水預報；未運用測報成果指導調度運用。二是部分水庫工程巡查未按規定開展；巡查路線、頻次和內容不符合規定；巡查記錄不完整、不準確；巡查發現問題處理不及時到位，截至目前，使用APP 軟件開展巡查的巡檢率只達到76%，巡檢發現問題未能與維修養護方案編制有機結合。三是部分水庫安全監測未按規定開展；監測項目、頻次、記錄等不規范；缺測嚴重，數據可靠性差，整編分析不及時；監測設施考證資料缺失或不可靠，未定期開展監測設備校準，未定期對自動化監測項目進行人工比測。四是部分水庫維修養護未按規定開展；維修養護不及時、不到位；未制定維修養護計劃，實施過程不規范，未按計劃完成；維修養護工作驗收標準不明確，過程管理不規范。五是部分水庫未按規定編制水庫調度規程和調度運用方案（計劃）；調度規程和調度方案未經審批；調度原則、調度權限不清晰，修訂不及時，調度指標和調度方式變動未履行程序；未嚴格執行調度規程、方案、計劃和上級指令；調度記錄不完整、不規范。

2.4 水庫管理體制機制改革仍需深化

一是部分水庫管理機構崗位設置與職責任不清晰；運行管護機制不健全；管護人員專業技能不足。二是部分水庫規章制度不健全；管理制度針對性和操作性不強，落實或執行效果差；閘門操作等關鍵制度和規程未明示。三是部分水庫運行管理、維修養護等費用不能及時足額到位。四是部分水庫檔案管理制度不健全，管理不規范，設施不足；檔案管理人員不明確；檔案內容不完整、資料缺失；工程檔案信息化程度低。五是分散管理小型水庫大部分未實現專業化管護模式。目前4 305座水庫中大部分小型水庫仍為鄉鎮管理。六是監督考核制度不健全。各級行業管理部門對鄉鎮政府、水管單位的監督考核制度偏少、可操作性不足。

2.5 水庫現代化管理能力不足

一是部分水庫未建立或應用工程信息化平臺；未實現在線監管或自動化控制；未應用大壩智能巡檢APP 巡壩查險。二是部分水庫雨水情、安全監測、視頻監控等關鍵信息未接入信息化平臺；數據異常時，無法自動識別險情；出現險情時，無法及時預警預報。三是網絡平臺安全管理制度體系不健全；網絡安全防護措施存在漏洞。

2.6 管理設施不全

工程安全監測手段缺失，交通與通訊不暢，管理房破舊，管理條件落后，難以保障水庫正常管理的基本需求。據水利廳2023 年2 月全區水庫管理設施摸底調查成果，有1447 座水庫1 673.60 km 進庫路需要提升改造（其中中型14 座22.98 km，小型1433 座1 650.62 km），有73 座大中型水庫無滲壓（揚壓力）監測項目、變形監測項目，有143座大中型水庫信息化平臺未能采集、整編分析監測數據，有2137 座小型水庫大壩安全監測設施監測數據未整編與分析，有61 座水庫安全監測設備耗電量大、運維經費落實困難，有1229 座水庫管理條件差（其中防汛值班值守房未通水電479 座、面積未達生產使用要求332座、危房513座、值班生產生活設施不全393 座、無管理房10 座、業務用房周邊存在危險因素10座）。

3 對策與建議

推動廣西水庫運行管理高質量發展，必須深入學習領會黨的二十大精神和習近平總書記治水重要論述精神，緊扣服務和保障廣西高質量發展主線，立足崗位重實效、強實干、抓落實。

（1）積極爭取中央資金支持政策，高質量消除病險水庫存量。對已納入國家規劃的大中型病險水庫，積極爭取中央預算內投資，抓好質量與安全，加快完成存量病險水庫除險加固。對小型病險水庫，要做好水庫安全鑒定，高質量完成安全鑒定成果核查工作；要提高小型水庫除險加固建設標準特別是高壩以及受威脅區域人口密集、存在重要基礎設施高風險壩，加快完成前期工作，積極爭取財政預算資金與地方政府一般債劵資金完成除險加固。對“十四五”期間經安全鑒定增加的大中型病險水庫，積極向水利部、財政部匯報溝通，爭取參照“十四五”期間小型病險水庫除險加固資金政策。地方政府一般債劵資金也適用于廣西大中型病險水庫除險加固，消病險、防風險、保安全。

（2）持續深化水庫管理體制機制改革，實現分散管理小型水庫專業化管護模式，控制病險水庫增量。對大中型水庫，以標準化管理創建為抓手，督導水庫運管單位理清管理事項，建立健全管理制度和操作制度，并將管理事項落實到人，建立人員、崗位、事項對應關系，編制“管理事項-崗位-部門-人員”對應表；壓實地方政府資金投入責任，及時足額解決運行管理、維修養護等費用。對分散管理的小型水庫，以中央財政小型水庫維修養護補助資金為抓手，持續深化小型水庫管護機制改革，進一步明確管護責任，實現區域集中管護、政府購買服務、“以大帶小”等管護模式。積極培育管護市場，鼓勵發展專業化管護企業，不斷提高小型水庫管護能力和水平。探索引入社會資本參與水庫水土資源經營，用經營收益分攤部分管護費用。

（3）借力河湖長制平臺，扎實推動標準化管理。黨的二十大報告指出，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。李國英部長在水利部“三對標、一規劃”專項行動總結大會上講話指出，新階段水利工作的主題為推動高質量發展。新時代提出新要求，加快推進水利工程標準化管理，有效改變水利工程粗放的管理模式，是推動新階段水利高質量發展，保障水利工程安全的必然要求。2022年水利部印發了《關于推進水利工程標準化管理的指導意見》《水利工程標準化管理評價辦法》及其評價標準，要求2025 年底前，除尚未實施除險加固的病險工程外，大中型水庫全面實現標準化管理；2030 年底前，大中小型水利工程全面實現標準化管理。同年，廣西制定印發了工作方案和評價細則，要求2025 年底前，除新、改、擴建和尚未實施除險加固的病險工程外，大中型水庫和具備條件的小型水庫全面實現標準化管理。要以河湖長制平臺為抓手，將水庫管理納入河湖長制考核推動水庫工程標準化管理，規范管理行為、提高管理能力，從工程狀況、安全管理、運行管護、管理保障和信息化建設等方面，實現全過程標準化管理。

（4）多渠道籌措資金，提升改造管理設施。一是建議水利廳積極與財政部門溝通協調，恢復公益性水管單位能力建設和進庫道路提升改造專項；二是建議水利廳將自治區本級財政公益性水利工程維修養護補助資金主要用于大中型水庫安全監測設施等管理配套設施更新改造；三是建議水利廳將中央水利發展資金和地方政府一般債劵資金支持的公益性小型水庫維修養護項目資金，從總盤子切出一定比例資金，重點用于小型水庫管理設施提升改造，逐步夯實水庫運行安全管理基礎。

（5）加大培訓力度，著力提升基層管護人員專業技術能力和水平。圍繞日常巡查、維修養護、安全監測、調度運用、防汛搶險等工作，線上、線下組織開展大壩日常巡查技術要點，大壩智能巡檢APP操作，大壩安全監測數據整編與分析，安全鑒定（認定）技術要點，水庫調度規程（方案）、大壩安全管理（防汛）應急預案、標準化管理工作手冊編制要點等專業技術培訓，著力提升基層管護人員技術能力與水平。

（6）強化督導服務，補強水庫安全管理弱項。組織有經驗的水庫運行管理專家加強督導服務，進駐式服務水庫大壩注冊登記信息核實，大壩安全監測設施更新改造及數據整編與分析，水庫調度規程（方案）、大壩安全管理（防汛）應急預案、標準化管理工作手冊編制質量檢查，開展安全鑒定（認定），標準化管理創建，小型水庫除險加固建設管理等，全鏈條補強水庫安全管理弱項。