義務教育教師輪崗交流政策的演進邏輯及未來展望

齊培蕾，姚佳勝

（遼寧師范大學 教育學院，遼寧 大連 116029）

自20世紀90年代，我國出臺了以促進國家教育均衡、實現教育公平為政策目標的教師交流政策。為緩解城鄉二元結構下城鄉教育資源嚴重不均衡、重點校歷史制度下的擇校熱問題，我國又從宏觀角度陸續出臺了一系列政策，試圖通過規范合理的教師交流能夠對我國義務教育的均衡發展起到助推作用。本文擬對我國頒布的有關教師交流的政策進行脈絡梳理，分析其演變過程中的基本特點，從政策工具的角度嘗試提出改進建議。

一、義務教育教師交流政策演進歷程

依據義務教育教師交流的階段性特征以及國家重大教師交流政策出臺節點，我國義務教育教師交流政策的變遷大致可以劃分為四個階段。

（一）以單向支教為重點的啟動與發展階段（1996-2001）

20 世紀90 年代初，我國教育事業向均衡、公平方向縱深發展，城鄉教師隊伍建設對于改善城鄉間、校際間教育嚴重不均衡問題發揮了至關重要的作用。因此，從國家宏觀層面上出臺教師交流政策推動教師合理有序的交流是提高教師隊伍素質、促進教育公平的有效方式。以單向支教為重點的啟動與發展階段的教師交流政策呈現如下特點：

1.以城鎮教師流向農村學校為政策導向。城鄉二元化是現階段我國社會狀況的主要特征，也由此導致鄉村和城鎮教育水平差距大、師資力量懸殊。農村貧困地區教師資源短缺是教師流動政策需要解決的首要問題，在政策制定的初步階段，政策導向主要是指促進義務教育教師從鄉鎮流動到農村[1]。例如，1998年頒布的《面向21世紀教育振興行動計劃》，國家為助力農村學校及薄弱學校發展，鼓勵高中畢業生從事邊遠農村地區的任教工作，將聘評職稱優先作為教師交流的激勵條件。此對策在《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》（簡稱《素質教育決定》）中有所體現。同時，該政策還指出“經濟發達地區和城市也要采取各種各樣的形式，支援少數民族地區和農村提高教師隊伍的升級”。該階段教師交流形式主要以城市流向農村的單向流動，以短期支援為主的教師交流政策具有支援和扶貧性質[2]。

2.以指導型政策為主。教師交流指導型政策是指國家或地方教育行政部門,針對教師交流問題頒布的一些宏觀的政策內容和規范準則。這種宏觀的教師流動政策涉及范圍廣泛，各個地方或具體部門可以根據各地實際情況采取適合本地或本部門的具體教師流動措施。此時陸續出臺有關政策多為指導性的計劃和決定，其表述多為簡要概述或零星片段，即使融入其他教育政策文本，也是零散、簡要和片段式文本，如1996 年出臺的《關于“九五”期間加強中小學教師隊伍的意見》（簡稱《“九五”意見》）、1998年《面向21世紀教育振興行動計劃》、1999 年《素質教育決定》等都包含針對教師合理交流的宏觀的政策內容和規范準則。

（二）以雙向交流為中心的豐富與充實階段（2002-2006）

此階段鄉村教師緊缺問題有所緩解，但其城鄉師資力量差距顯著的同時還存在學科結構比例不均的現象，普遍缺少音樂、體育、美術、計算機等學科教師。教師流動政策重心就從僅僅關注農村教師人數短缺問題，轉向注重定向學科教師的補充和區域內某些學科教師資源共享。同時，也改變了以往單一地由城鎮教師流向鄉村學校的支教式向下流動，轉變為校際間的雙向流動。這種模式，不僅實現了對農村學校或薄弱學校的幫扶，而且促進了校際之間的協調發展。以雙向交流為中心的豐富與充實階段的教師交流政策呈現如下特點：

1. 多元化交流形式。隨著義務階段教師交流政策逐步實施，教師交流形式也隨之多樣化。例如，“校對校”對口交流服務機制拓展了城鄉教師交流的渠道，創新了教師交流的形式與內容；“本區域骨干教師巡回授課”進一步擴大優質教師輻射面積和激活區域內教學動力[3]；“結對子”“手拉手”等多樣化形式的城鄉辦學共同體，拓寬了“特級教師講學團”“走教”“聯聘”等形式的智力支教渠道；陸續出現的特崗計劃、免費師范生等交流形式為解決農村偏遠地區教師短缺問題發揮巨大作用；隨著教師交流政策的穩步推進及各地區的積極嘗試，教師交流形式越來越具有針對性和多元性。

2. 注重教師交流制度建設。教育行政部門進一步將教師流動政策規范化、制度化視為義務教育均衡化的一種方式，通過制度和管理的完善激發其最大功效。

2002 年，教育部在《關于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》中提出，通過特定的激勵措施和制度化手段引導教師參與到農村任教服務工作并指出實行農村任教服務制度；2005 年，《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》提出了骨干教師巡回授課、城鎮教師在鄉村任教等更為細化的具體的教師交流形式的政策建議。這在一定程度上，為今后的制度化和常態化探索奠定了基礎。

（三）以區域內平行交流為抓手的成熟與規范階段（2006-2013）

2006 年以來，教師流動政策開始進入區域內平行交流的制度構建和管理規范化階段。教師流動政策的主要目的是促使流動的規范化和程序化，建立常態化流動機制并不斷精細管理模式和監督機制。教師流動作為教育政策的重要方面在國家歷次頒布的重大教育政策文件中不斷被強調。由于教師交流制度改革的持續推行后續的交流政策往往是在已有的政策基礎上延伸的。如在《關于推進農村教育改革發展若干重大問題的決定》中“改善農村地區學校工作硬件設施及薪資待遇”這一項規定是對以往政策中要求建立長效教師輪崗制度的補充與細化。此后，2010 年至2013年，政府仍把推動城鎮教師到農村地區任教并建立常態化教師交流機制作為教師交流改革的主線，國家歷來陸續出臺的政策文本不斷強化這一思想。

（四）以靈活空間為核心的深化與完善階段（2014年至今）

2014 年《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》（簡稱《交流輪崗意見》）出臺后，我國基本確立了“縣管校聘”下教師交流制度，進入以靈活空間為核心的深化與完善階段。宏觀上，我國通過發布政策文件和出臺法律已經確立我國義務階段教師交流機制，且部分地區已進行了教師交流的試點工作及多樣交流形式的嘗試。但我國尚未形成系統化、制度化的教師交流常規制度，其配套政策及制度也尚未完善，因此，突破編制制度、激勵機制等相關配套制度的困境成為此階段政策討論的焦點，這一時期，國家出臺了以靈活空間為核心的深化與完善階段的教師交流政策，呈現如下特點：

1. 教師流動限制型政策逐漸增多。教師流動限制型政策是指為教師流動規定出必須執行的一系列條件的政策[4]203-211。通過這些條件，對教師流動起到一定的約束和限制，使教師朝著政策所需要的方向流動。具體的教師流動限制型政策,如《交流輪崗意見》從教師交流輪崗的工作目標、人員范圍等六個方面分別作出規范化和強制化規定[5]；河北省出臺的教師流動政策要求在同所學校任教時間超過6 ～ 8 年的小于50 歲的男性教師和小于45 歲的女性教師均需參與流動，此項工作安排作為其職業生涯的必要義務；又如上海市松江區實行的“教師轉會制”,要求教師交流采取有償形式，即流入學校要向流出學校支付一定費用。此時的教師流動政策對教師交流的方式方法和人員范圍等有了更加精細化的要求。

2. 政策形式表現的權威性和協同性不斷增強。在教師交流政策中除2006 年《中華人民共和國義務教育法（修訂案）》是具有法律性質的政策文本外，意見、規劃、通知、決定等政策名稱的文本占據大多數，在其中意見和通知使用頻次最高。一方面，政策形式的表現具有權威性。以教師隊伍建設的相關政策為例，分別于1996 年出臺《“九五”意見》，到2012 年發布的《關于加強教師隊伍建設的意見》，再到2018 年出臺的《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》。三個政策的發文主體由國家教育委員會到國務院再到中共中央、國務院，其層級性及權威性度逐步增強。除此之外，政策文本發布數量在此階段占比最高，由此可見，黨和國家對教師交流工作開展的重視程度極高。另一方面，政策形式的表現具有協同性。根據提出政策的主體，可以看出，現階段教師交流政策主要由國務院、教育部、財政部和國家發展改革委等多個部委之間的聯合出臺，由此可見其發文主體的協作性和權威性都得到極大提升。

二、義務教育教師交流政策演進邏輯

教師交流政策經歷了啟動與發展、豐富與充實、成熟與規范和深化與完善的變化過程。由于教師交流政策是一項關系社會民生及所牽涉的利益主體眾多，且政策開發和執行過程及環境相較復雜的政策，所以本文綜合運用發生學取向分析模式、過程取向分析模式、目的取向分析模式和政策話語取向分析模式，這四種分析模式對義務教育教師交流政策進行多角度詳細研究［6］，以全面把握和深刻反思我國義務教育教師交流政策的演進邏輯。

（一）以義務教育教師管理體制不斷優化為核心的政策動力機制

回顧我國義務教育教師管理體制的變革歷程發現，我國義務教育教師流動的動力機制主要有兩個方面。在教師管理體制方面，21 世紀以來我國義務階段教師由縣、校兩方共同管理。1994年，由于我國所進行分稅制度改革下的鄉鎮政府職權與財權相分離的現狀，導致以鄉為主的教師管理體制在實際運行中難以發揮有效作用。在此背景下，2001 年，國務院提出要進一步完善中央領導下、由地方政府負責、以縣為主的管理體制；2006 年將以縣為主的義務教育管理體制納入《義務教育法》中，標志著其管理體制的合法化和常態化。同時，該法進一步強調，縣級人民政府教育行政部門有義務統籌組織縣域內校長及教師輪崗和交流工作。在教師聘任制度方面，在1993 年的《中華人民共和國教師法》中“教師聘任制”名詞首次出現。該法律提出推行學校要實施“聘用教師的主體是學校，學校與教師之間是聘用關系”這一教師聘任制度，并一直延續至今。進入21 世紀以來，我國實行由縣級政府管理、學校聘用的人事管理制度。2014 年伊始，我國開始全面推行“縣管校聘”的教師管理體制。與過去相比，縣管校聘從以下兩個方面與以往的管理體制發生了轉變。從“縣管”角度，進一步明確縣級教育行政部門具備制定和實施各項政策的職能，處于教師管理活動中的主導地位；從“校聘”上看，學校仍需與教師簽訂聘任合同，明確其在學校教師管理中的權責。由此可看，校方具有評聘與否的自主權。

（二）以均衡發展為主導且具有動態性為特點的政策目標取向

我國義務教育教師交流始終堅持均衡發展的價值導向不動搖。在此之下，政策內容重心的關注點具有動態性[5]。在政策文本分析中，出現頻次較高的“定期交流”“縣域內”“輪崗”“縣管校聘”四個重要名詞具有階段性特點。隨著教師交流政策的變遷，不同階段政策文本體現的政策關注點具有動態性和連續性。從1996 年國家第一次在《“九五”意見》中提出“教師定期交流”的基本概念，到2006 年《義務教育法》中將教師交流的“縣域內”這一管理體制以法律形式確立下來，“以縣為主，統籌管理”成為這一階段教師交流制度改革的主要特征，并延續至今。再到2012 年國務院制定印發的《關于加強教師隊伍建設的意見》中首次提出了輪崗的基本思想。自2014 年《交流輪崗意見》提出，大力推行義務教育階段教師“縣管校聘”制度，從此，“縣管校聘”的制度化、可持續化實施，也就成為教師交流制度改革重心。總之，我國教師交流政策以促進教育均衡發展為政策目標不動搖，其內容的關注點隨著我國政策的變遷發生連續性和承接性變化。

（三）以政策工具為策略選擇的政策實施過程保障

政策實施的過程保障是指通過細則和要求來使政策得以貫徹落實，是對政策執行或實施過程中各種變量及它們之間相互關系的認識和控制[7]。政策工具為實現一定政策目標或化解現存社會公共矛盾及難題而采用的宏觀可調控的手段。20世紀90年代以來，我國義務教育教師交流政策實施的過程保障綜合使用了以下政策工具為策略選擇。象征與勸誡工具是通過對人們價值觀和信念等的引導、啟發促使政策目標對象采取相關行動的工具[8]。在教師交流政策發展的啟動與發展和豐富與充實階段，政府大量采用此政策工具以呼吁骨干教師向教師資源比較匱乏的區域流動。通過引導城鎮教師追求教育公平與正義的價值理念及激發其奉獻精神，從而調動其到鄉村任教的積極性。權威工具是政府運用政治權威對政策目標對象的行為進行強制性規定。權威工具是我國推行教師交流政策使用最為廣泛和普遍的一種政策工具。隨著政策的演進，我國政府對教師交流輪崗的干預力度由最初的倡導、呼吁態度逐漸變為強制、半強制的態度。在國家層面的政策法規中出現的頻數及政策發文主體的層級性都存在不同程度的增強。自2006 年，我國首次在《義務教育法》中以法律的形式對教師交流工作做出明確指示。2014 年，《交流輪崗意見》由教育部等三個部門聯合出臺后，交流的教師比例、年限及職稱等方面更加細化，強制性屬性也隨之加大。激勵工具是憑借正向或負向反饋誘使政策目標對象采取所期望行動的政策工具。我國教師交流政策的激勵工具運用主要包括聘評職稱、流動補貼、授予榮譽及處罰等。進入21 世紀以來，政府不僅僅需依靠權威工具來實現政策目標，現在更多地引入了激勵工具。其對于激發教師參與交流發揮顯著作用，政府出臺相關政策多次強調建立各種保障措施和激勵機制。系統變革工具，其形式主要有新組織的建立、已有組織的裁撤或合并、職能的重新界定等。教師交流由于其特殊屬性，自身包含教師的編制、職稱、管理體制等的變化與重組，屬于系統變革的內容。深化與完善階段系統變革工具發揮重要作用，此項政策工具中在“縣管校聘”管理體制改革中發揮巨大作用。

（四）以文本話語表達的政策話語文化

20世紀90年代以來，義務階段教師交流政策文本的話語表達在前兩個階段以政治學話語為主導。教師流動要更好地服務于國家發展的需要，國家利益是教師流動的唯一目的。在此之下，政策文本中服務、幫扶字眼出現頻次較高。如2004年《2003-2007 年教育振興行動計劃》、2006 年《教育部關于大力推進城鎮教師支援農村教育工作的意見》都提出東部地區、發達地區對口支援西部地區、貧困地區的教育教學工作，引導教師幫扶薄弱學校、鄉村學校發展。從2010 年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020 年）》（簡稱《綱要》）開始，義務教育教師交流政策話語體系逐漸轉變為社會學、倫理學、政治學、新公共管理理論的多元化政策話語，此《綱要》指出要致力于縮小校際差距，解決擇校難題。2016 年《關于統籌推進縣域義務教育城鄉一體化發展的若干意見》指出嚴禁“有編不補”及各種形式“吃空餉”，體現一種追求教育公平及教師交流公正的政策倫理。此時，義務教育教師交流政策開始擺脫發揮城市教師的奉獻精神的政治話語，轉變為以促進師資均衡、教育公平為政策目標，以維護交流教師合法權益為政策保障，以改進社會現實問題為向導的基本公共服務事業。

三、義務教育教師交流政策未來展望

20世紀90年代至今，我國義務教育教師交流政策理念與實施舉措已經系統成型。但動力機制、價值取向、過程保障、話語規則方面仍存在諸多弊端。因此，基于演進邏輯展望政策未來發展是十分必要的。

（一）協調統一的動力形成機制

一方面應該明確公辦中小學教師的國家公務員的身份屬性。參照國際教師交流制度的做法將定期參與校際交流作為教師的職責所在和法定義務。并修訂《義務教育法》《教師法》，將義務教育教師定期參與縣域內教師交流工作為中小學教師的法定職責，賦予法律依據，并明確其享有的權利以及必須履行的義務。在此基礎上，進一步參照日本、英國等國家的做法，將教師納入國家公務員的身份。教師由此具備了公務員的身份屬性，參與縣域內教師輪崗交流也成為教師法定的職責和義務。另一方面，加強各有關部門間的合作管理，暢通溝通渠道[9]。“縣管校聘”的教師交流機制的本質要求縣級政府簡化政治權限，主要從以下幾個方面給予配套政策保障，明細各部門權責以提高工作效率。教師編制的核定和審核權歸屬于編制部而使用權則由縣級教育部門履行，以防縣域內學校出現師資配置不足問題；財政部門具有教師工資總量審查、核算與發放的職權，縣級教育部門則負責教師具體工資、福利、補貼的管理及發放[10]；人社部門負責教師職稱評定權，縣級教育部門則在教師學科結構、評聘等級等各方面具有調整權。唯有各個部門的協調合作、明晰權責分配、暢通交流渠道、提高行政效率才能實現教師交流工作順利開展。

（二）價值取向兼顧多元利益主體

教師交流政策目標的價值取向要兼顧到政府、學校及教師的利益訴求，以避免政策執行主體因其自身利益受到損害而采取變相執行行為。與實施教師交流政策比較成熟的國家如日本、韓國等國家相比較而言，我國教師流動政策目標“均衡師資配置，促進教育公平”體現了政府的價值取向，未能兼顧到學校及教師群里的利益訴求。因此，在教師交流政策的話語表述方面，除了明確“促進教育均衡，實現教育公平”之外，還應強調“激活辦學活力”“推進學校高位發展”“突破教師職業發展瓶頸”“增強教師職業幸福感”等價值取向以激發學校和教師參加交流的積極性。

（三）善用長效性或針對性政策工具

一是增加能力建設工具的使用。首先，開展教師交流前的專項培訓，包括異校教學模式、教學管理、教學資源及經驗、基礎研究方法等內容。其次，由教育部門牽頭，建立交流學校之間的溝通紐帶，組織教師間工作交接及經驗相傳以保證教學工作的連續性及促進交流教師盡快融入新環境。再次，提升交流教師的專業輻射力及領導力，以助于帶領新學校教師專業素質提升及增強學校科學管理。最后，建立教師共同體，帶動交流教師更好融入流入學校，通過不同教師的交流與合作從而促進教師共同成長。二是加強激勵工具使用的精準度。我國政策制定中激勵工具的運用缺乏明確性和差異性。例如，我國通過鄉村任教作為評聘職稱的前置條件，激勵教師參與任教。此項激勵政策對非骨干教師具有吸引力而對于能較好實現政策目標的骨干教師則激勵效果不佳。此外，教師交流政策存在政策內容自身表述不夠明確的現象，導致在執行中往往會產生變相和異化。如優先考慮具有鄉村支教經歷的教師，類似于這種模糊不清的表述，在沒有明確評價標準下，在實踐中極易產生混亂也難以達到激勵效果。

（四）增強政策話語的民眾參與

一方面，強化政策決策過程中的民眾參與。構建基于客觀事實和相關主體利益訴求的民主審議程序，深入基層收集教育大數據，全方位傾聽民意，邀請多領域專家和一線教師、校長參與到政策制定中來[11]。城鄉教師交流政策能參考多方政策執行者的意見，以便引導政策執行者對政策相關知識的理解，提高其參與政策實踐的積極性。另一方面，規范運作程序，保障民眾參與。第一，在縣級教育行政成立專門的教師交流工作單位負責縣域內交流教師的選聘和交流工作的部署和安排。第二，通民眾參與公開協商的方式，制定教師交流的具體實施方案。第三，建立教師交流工作網絡平臺及積分系統，方便社會公眾參與監督。第四，在專門的教師交流工作單位設立教師及校長舉報及申訴部門，線上提供教師及校長舉報及申訴網絡平臺，以保障交流教師其合法利益。第五，建立詳細的教師交流工作的具體操作程序。