持續推動公共安全治理模式向事前預防轉型

周福寶

面對當前深刻復雜的外部環境變化和我國改革發展中出現的新情況新問題新挑戰，黨的二十大報告著眼于黨和國家發展全局，提出堅持安全第一、預防為主，建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型。這既是黨中央從提高公共安全治理水平的角度對社會安全、防災減災、安全生產等方面工作提出的新要求、做出的新部署，也是推動公共安全治理模式向事前預防轉型的基本邏輯。我們必須認真學習領會，堅持黨的集中統一領導，堅持以人民為中心的發展思想，全面統籌發展和安全，積極構建公共安全治理新格局，加快推進公共安全治理模式向事前預防轉型，有效推進實現國家治理體系和治理能力現代化，以新安全格局保障新發展格局，以高水平安全保障高質量發展，持續增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

推動公共安全治理模式轉型正當其時

公共安全是人民安居樂業的重要保障，是國家安全和社會穩定的基石。新中國成立后，黨和政府就高度重視公共安全治理工作。特別是黨的十八大以來，黨中央著眼于社會主要矛盾的轉變和公共安全形勢的復雜化，將總體國家安全觀納入堅持和發展中國特色社會主義基本方略，全面加強黨對國家安全工作的集中統一領導，堅持以人民安全為宗旨，在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，從戰略和全局高度推動以人民安全為中心、共建共治共享的公共安全治理體系和治理能力的現代化。黨的二十大報告進一步把公共安全治理作為國家安全的重要組成部分擺在更加突出的位置，作出了一系列重大戰略部署。總體而言，我國公共安全治理模式的演進呈現關口逐漸前移的過程。

新中國成立初期，面對紛繁復雜、波譎云詭的國內外局勢，為保護新生政權、維護社會秩序、保障人民安居樂業，黨和政府開展了大量卓有成效的工作，將自然災害防災救災作為政治任務上升到建設新中國的關鍵內容，同時嚴厲打擊反動勢力，鞏固新生政權，維護公共安全。但受限于當時的條件，這一時期的公共安全治理基本處于事后響應模式。

黨的十一屆三中全會后，改革、發展、穩定成為我國社會主義現代化建設的三個重要支點。為切實保障人民群眾生命財產安全，我國開始逐步建立起公共安全治理相關體制機制和法治體系。進入21世紀，隨著我國經濟的高速發展和工業化進程加快，各類重特大事故呈現高發頻發態勢。2007年8月頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》建立了政府應對公共安全事件的相關機制和體系，劃分了各類公共安全事件的級別與種類，成為彼時中國公共安全治理的綱領性文件。黨的十八大以來，包括黨的十九大及歷次全會，多次提出要遏制重特大安全事故，這些決策表明黨對公共安全治理模式中事前預防的要求進一步提升。

特別是2022年10月，習近平總書記在黨的二十大報告中強調，推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定，首次將“提高公共安全治理水平”提升到與“健全國家安全體系”“增強維護國家安全能力”以及“完善社會治理體系”的同等高度，要求“堅持安全第一、預防為主，建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型。”

推動公共安全治理模式向事前預防轉型，為推進公共安全治理體系和治理能力現代化指明了方向、確定了原則。習近平總書記指出，要健全風險防范化解機制，堅持從源頭上防范化解重大安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前。遵循“安全韌性”“風險治理”等現代安全理念，推動公共安全治理模式從制度化、規范化的事后補救懲罰向制度化、規范化、科學化、超前化的事前預防轉型，是推進公共安全治理體系和治理能力現代化的方向和原則，需要對風險開展實時監測預警、動態評估管控，提升風險綜合監測、風險早期識別和預報預警能力，及時發現和消除重大事故隱患，從而實現從“被動應對”向“主動防控”轉型，從“隨機安全”向“本質安全”升級，從“傳統安全”向“智慧安全”轉變，從“局部管控”向“系統治理”突破。

公共安全治理模式轉型的現實挑戰

隨著中國特色社會主義進入新時代，我國改革發展處在一個多重復雜因素疊加、共時性呈現的深度社會轉型時期，經濟發展也由高增長階段轉入高質量發展階段，這既是發展戰略機遇期，也是社會矛盾與社會問題的交織期，公共安全形勢日趨復雜嚴峻。隨著社會主要矛盾的變化，人們的公共安全需求也在不斷提高，傳統的以應急處置為主導的公共安全治理體系越來越難以有效應對新的公共安全問題，在新時代下亟待加強和完善。

（一）公共安全形勢依然嚴峻

現代工業化社會本身就是一個高風險社會，由自然、技術、社會等因素疊加而成的不確定性顯著增加、突發公共事件日益頻繁，公共安全在現代社會面臨的挑戰空前加大，治理的難度和要求也越來越高。隨著改革開放的不斷深化，我國社會正處在一個工業化、城市化、市場化、信息化、全球化的多重現代轉型之中，不僅普遍性的風險以各種形式集中呈現出來，而且由于社會結構復雜、轉型時間短、人口眾多、文化背景差異、法治滯后等諸多原因，我國總體上處于公共安全事件頻發的特殊時期，公共安全事件呈現破壞性強、影響范圍廣、治理難度大等特點。

近年來，各地屢屢發生重大火災、化工廠爆炸、危險化學品泄漏等事故以及洪澇、泥石流等自然災害。這些災害事故不僅給人民群眾的生命財產安全造成巨大危害，而且不斷沖擊著社會公眾的安全底線，凸顯出公共安全問題的嚴峻性。而科技的進步又使得信息傳播渠道廣泛、傳播能力空前提高，個別或局部的公共安全事件借助網絡、社交媒體、自媒體等進行的即時快捷傳播和發酵，也在不斷挑戰公眾對公共安全的心理承受能力，給公共安全治理帶來新的難題。總之，新時代我國發展的戰略機遇期同時面臨著國內與國外、傳統與非傳統、生產領域與生活領域等多方面、多類型公共安全風險的嚴峻挑戰。

（二）公共安全需求日益增長

伴隨著我國經濟的持續發展和脫貧攻堅目標的實現，在人民群眾的溫飽問題總體上得到根本解決之后，按照馬斯洛需求層次理論，安全需求實際上成為公眾最基礎也最關切的需要。習近平總書記指出，“平安是老百姓解決溫飽后的第一需求，是極重要的民生，也是最基本的發展環境。”與物質生活改善相伴而來的是公共安全需求的升級轉型，即由溫飽轉變為生命、財產、信息、生態、社會等多方面的安全需求，安全感同獲得感、幸福感一起成為人們美好生活的重要內容。

隨著人們對安全、公平、法治、和諧等社會秩序的要求日益提高，公共安全保障的不平衡性、不充分性也成為社會主要矛盾的重要組成部分。而社會轉型期矛盾的復雜化、城鎮化進程的加快、社會流動的增加等，又在不斷沖擊著公眾公共安全需求的底線。同時，在社會進步和教育普及的推動下，人民的權利意識、責任意識不斷提高，公眾在事關個人切身利益的公共安全方面渴望得到更多的知情權、參與權、監督權，更積極關注也更樂于參與公共安全治理。這些都需要通過構建新時代的公共安全治理體系來實現。

（三）公共安全體系亟待完善

隨著公共安全問題復雜性、不確定性的增加，原有的公共安全治理體系在應對新的公共安全問題時暴露出一些短板。一是2018年國家機構改革后，以應急管理為重心的政府公共安全管理體系，實際運行中以分級負責、屬地管理和事發后的應急救援為主，存在職能分散、管理碎片化、協調難度大等問題，也未能覆蓋全方位、全流程的公共安全治理過程。二是現行的公共安全運行機制仍不夠完備。公共安全治理是一個包括事前預防準備、監測預警、事中應急處置和事后恢復在內的完整過程，目前事前預防未能很好地發揮作用，公共安全治理仍著眼于危機處置和短期目標上。三是我國公共安全法治體系不夠健全，尚未形成統一的公共安全法律體系。2007年頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》僅限于事后的應對和處置。2015年頒布的《中華人民共和國國家安全法》為公共安全治理提供了基本的法律框架，但其中涉及公共安全的內容偏少且不夠具體，相對于新時代總體國家安全觀和共建共治共享原則已顯滯后，許多公共安全方面的法律分散在食品安全法、公共衛生法、防震減災法等行業領域法律中。

綜合施策推動公共安全治理模式向事前預防轉型

“明者防禍于未萌，智者圖患于將來。”維護公共安全，要安而不忘危、治而不忘亂，增強憂患意識和責任意識，始終保持高度警惕，任何時候都不能麻痹大意。要堅持問題導向，從人民群眾反映最強烈的問題入手，高度重視并切實解決公共安全面臨的一些突出矛盾和問題，努力補齊短板、堵塞漏洞、消除隱患，著力抓重點、抓關鍵、抓薄弱環節，不斷提高公共安全治理能力，實現公共安全治理模式向事前預防轉型。

（一）逐步強化源頭治理，夯實公共安全之基

一是健全安全應急法規標準體系。加快修訂突發事件應對法，加快完善應急管理法律體系，推動新修訂的安全生產法落地實施，推動危險化學品安全法立法進程，從部門和地方兩個維度加快應急管理配套法規規章制修訂工作。健全完善應急管理標準化工作體制機制，構建跨行業領域的安全應急標準體系，強化安全應急重點領域關鍵標準的制修訂和宣傳貫徹實施工作，強化先進科技成果的標準轉化工作，加強安全應急標準制定實施的技術支撐保障條件建設。

二是把好規劃階段安全準入關。在國土空間規劃層面要做好公共安全風險源頭治理工作，結合國土空間規劃安全評估，推動建立完善自然資源、應急管理、住建等多部門聯動的國土空間規劃安全風險評估會商機制，深入分析規劃實施對產業發展、空間布局等方面可能產生的安全影響及應對需求，對重大危險設施周邊區域的土地利用和建設活動進行引導或限制，確保空間布局以安全為前提，加快形成有效防控公共安全風險的城市空間格局和生產生活方式布局，從規劃源頭降低公共安全風險。

三是完善公共安全突發事件的應急準備體系。事前做好人員、物資、技術手段等方面的準備工作，建設統一的應急管理平臺，確保公共安全突發事件有案可依、應對及時、高效處置，將可能的損失或影響降到最低。堅持問題導向和底線思維，全力做好應急準備工作。加強科技應用的廣度和深度，構建基于5G、大數據、區塊鏈等技術的應急準備體系，針對信息、預警、災情、救援力量、保障物資等進行反饋、分類、迭代和智能匹配，提升應急準備的精準性。

四是運用情景構建精準提升重大突發事件應急準備能力。情景構建通過科學設定某區域或行業內可預判的重大突發事件情景，依此進行演化規律分析、應對任務梳理、應急能力評估，以明確應急準備戰略目標，謀劃應急準備頂層設計，持續提升災難應對能力，是基于“底線思維”對最壞可信情景開展應急準備的一種戰略性風險管理技術。中國安科院在國內率先提出了情景構建相關理論概念與方法體系，建立多層級、多領域、多場景的重大突發事件情景庫，成果已在北京、天津、廣州等城市開展了實踐應用，涉及化工、交通運輸、電力等行業領域災害事故情景，為提升災害事故處置能力提供了科學、精準、實用的技術支撐，提高突發事件應急準備的系統性、協同性和針對性。

（二）堅持動態風險管控，織牢協同治理之網

一是建立公共安全風險評估動態報告制度并堅持貫徹落實。公共安全風險是動態變化的，需要適時掌握其變化情況，應定期開展安全風險評估。企事業單位每年開展一次本單位的安全風險評估，將較大及以上風險向行業主管部門報告；省、市、縣各級行業領域每三年組織一次安全風險專項評估、各板塊同步組織安全風險綜合評估，并將評估出的較大及以上風險向上一級管理部門報告。

二是建立各級政府公共安全風險動態調度機制。各級人民政府主要負責人定期或不定期調度監管職責不清、涉及單位較多、監管治理任務繁重的公共安全風險，及時協調解決各部門以及下級機構反映的問題。行業部門發揮專業管理的職能，加強對較大及以上風險的專業監管和治理，基層單位發揮屬地管理的職能，加強對一般風險和低風險的安全監管。各級安委辦負責調查了解各行業部門和基層單位在風險動態管理中出現的問題，發揮綜合協調的作用，將無法協調解決的問題及時提交同級人民政府相關負責人。

三是推動公共安全精細化治理。加強危險化學品、消防、交通運輸、工貿、既有建筑、城鎮燃氣、供排水管網、電力、農林漁業、特種設備等領域重大風險隱患精準治理，打造一批精準治理典型示范單位。提升氣象、水文、地質、地震等多災種和災害鏈綜合監測、風險識別、預警預報、精準治理水平，增強重點領域和場所的安全保障能力。

四是推進新興行業領域公共安全風險協同治理。結合城市安全風險評估工作，充分發揮政府、企業、社會等各方優勢，推動加強電化學儲能電站、加氫站、海上風電、密室逃脫、“劇本殺”、平臺經濟、農家樂、民宿、玻璃棧道、無人機、低空飛行等新興事物領域，以及使用新工藝、新技術、新材料等的安全風險進行系統辨識及科學評估，建立相關部門監管職責動態完善及風險防范處置聯動機制，加快健全安全標準規范、主動防御技術及事故應急準備體系，切實做到防患于未然，促進新產業新業態安全發展。

（三）推動智能監測預警，發揮科技賦能之力

一是加快建立健全全域聯動、立體化信息化的公共安全防控信息系統。將智能化技術作為落實公共安全治理模式向事前預防轉型的重要工具，著力推進公共安全治理精準化、系統化、智能化，增強公共安全治理預見性、高效性和協同性。要充分利用信息網絡、大數據、人工智能等新興技術手段，實現對各類公共安全信息的系統收集、科學分析和精準預判，推進“智慧公共安全治理”，為完善公共安全治理體系提供強大的技術保障。

二是打造智能化公共安全風險綜合監測預警體系。依托整合既有的安全生產風險監測預警系統等不同行業領域的風險監測平臺，利用大數據、云計算、物聯網等技術，充分發揮其數據收集整理、關聯分析與深度挖掘等強大功能，加快完善公共安全風險綜合監測預警體系，實現對公共安全風險的實時監測、實時預警，實施動態管控，提升風險綜合監測、風險早期識別和預報預警能力，以便及時發現和消除重大事故隱患，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前。

三是以大數據為支撐，夯實信息快速傳遞基礎設施。依托積聚的各級、各類、各行業領域數據基礎，實施公共安全數字化治理行動，以治理數字化打破專業治理壁壘，建立動態綜合協同治理良性互動機制，培育以大數據為基底、信息驅動治理模式創新發展的新動能，提升政府決策科學化、公共安全治理精準化水平。

（四）持續推進重點工程，打造公共安全之盾

一是持續推進重大安全風險治理工程。實施化工園區和大型油氣儲存基地本質安全提升工程、危險化學品企業安全改造工程，推動安全管理數字化轉型試點。推進城鎮人口密集區中小型企業和危險化學品生產企業搬遷，持續實施工藝優化和技術更新改造，加強安全儀表系統管理，提升自動化控制水平。加快推進礦山安全技術創新，開展礦山水害、火災、地壓、瓦斯、邊坡等重大災害治理，全面完成尾礦“頭頂庫”治理。

二是持續推進自然災害綜合監測預警能力提升工程。強化衛星遙感、大數據、云計算、物聯網等技術融合創新應用，加強災害綜合監測預警系統建設，提高預報預警時效性準確性。依托第一次全國自然災害綜合風險普查成果，建設分類型、分區域的國家自然災害綜合風險基礎數據庫，依托氣象、水利、電力、自然資源、應急管理等行業和領域災害監測感知信息資源，發揮“人防+技防”作用，集成地震、地質、氣象、水旱、海洋、森林草原火災六大災害監測模塊，建立多源感知手段融合的全災種、全要素、全鏈條災害綜合監測預警系統，在重點區域先行開展試點建設。

三是持續推進公眾安全應急意識和能力提升工程。夯實公眾快速就地避險策略理論基礎，加快我國公共安全避險防護軟硬件體系建設，切實提高公眾保護能力。加強安全應急基層基礎工作，拓展宣教培訓渠道，針對不同群體的特征和安全應急需求，編寫針對性的教材，建設沉浸感強、實操性強的安全應急科普宣教基地。切實推動安全應急教育進學校、進單位、進家庭，并根據公共安全形勢和突發事件突出風險變化動態調整宣教內容。