立法保障經(jīng)濟功能區(qū)建設發(fā)展的實踐與思考
——以《廣東省中新廣州知識城條例》為例

文 李 瓊 陳亭利

黨的十八以來，習近平總書記四次親臨廣東視察，多次對粵港澳大灣區(qū)建設作出重要指示批示。今年4月，總書記第四次視察廣東時指出，粵港澳大灣區(qū)在全國新發(fā)展格局中具有重要戰(zhàn)略地位。廣東要認真貫徹黨中央決策部署，把粵港澳大灣區(qū)建設作為廣東深化改革開放的大機遇、大文章抓緊做實，擺在重中之重，以珠三角為主陣地，舉全省之力辦好這件大事，使粵港澳大灣區(qū)成為新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點、高質(zhì)量發(fā)展的示范地、中國式現(xiàn)代化的引領地。

近年來，為深化改革、探索創(chuàng)新、推動發(fā)展，國家陸續(xù)設立了高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)等不同類型的經(jīng)濟功能區(qū)，在粵港澳大灣區(qū)，就有中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)、橫琴粵澳深度合作區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)、中新廣州知識城等。為貫徹落實總書記的重要講話、重要指示精神，廣東通過經(jīng)濟功能區(qū)立法，探索加強粵港澳大灣區(qū)建設的法治保障，有促進橫琴、前海、南沙三大平臺建設的，如《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)條例》；有規(guī)范自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展的，如《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》；還有支持國際合作平臺建設的，如《廣東省中新廣州知識城條例》。新發(fā)展階段的經(jīng)濟功能區(qū)建設對立法保障其高質(zhì)量發(fā)展提出了更高的要求，而在建設粵港澳大灣區(qū)和“一帶一路”背景下的廣東經(jīng)濟功能區(qū)立法更具新發(fā)展階段特色和區(qū)域特點。本文以《廣東省中新廣州知識城條例》為例，探討立法引領和保障經(jīng)濟功能區(qū)高質(zhì)量建設發(fā)展的實踐做法。

一、立法過程

中新廣州知識城是目前全國唯一經(jīng)國務院批復的知識產(chǎn)權運用和保護綜合改革試驗區(qū)，其定位與經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)等有所不同，既是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)場，又肩負著知識產(chǎn)權體制機制創(chuàng)新改革的重大任務，相應立法也肩負著多重功能和任務。在《中新廣州知識城總體發(fā)展規(guī)劃（2020-2035年）》將知識城升級為我國與新加坡雙邊合作項目的背景下，廣東省人大常委會開展此項專門立法，貫徹落實“一帶一路”倡議和粵港澳大灣區(qū)建設等國家戰(zhàn)略，有利于發(fā)揮法治穩(wěn)預期、利長遠的作用。一是貫徹總體發(fā)展規(guī)劃的重要舉措。知識城要成為粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展重要引擎，構建支撐創(chuàng)新的營商環(huán)境，需要通過省立法解決有關問題和障礙，確保重大改革依法有據(jù)。二是進一步彰顯擴大對外開放決心的客觀要求。立法具有穩(wěn)定性和可預期性，是國際投資者最為看重的投資興業(yè)參考和決策依據(jù)，制定條例有利于充分展示建立對外開放新格局、堅定不移全面擴大開放的意志和決心。三是鞏固深化改革發(fā)展成果的實際需要。知識城經(jīng)過十多年的發(fā)展，形成了一批實踐證明行之有效、人民群眾滿意、市場主體支持的改革舉措，需通過法規(guī)規(guī)范固化提升，為知識城市場化、法治化、國際化營商環(huán)境建設提供更堅實的基礎制度保障。四是支持廣州發(fā)揮“引擎”帶動作用的需要。支持廣州高質(zhì)量發(fā)展也是支持全省高質(zhì)量發(fā)展，做好中新廣州知識城立法工作，就是抓住了支持廣州發(fā)展的“牛鼻子”。

條例于2021年初列入省人大常委會當年的立法工作計劃，在嚴格遵循立法程序“規(guī)定動作”前提下，省、市、區(qū)三級緊密聯(lián)動、創(chuàng)新工作方式，封閉改稿3次、集中研究修改意見5次，征求公眾意見3次，組織專家論證3次，修改完善40余稿。條例草案于2021年9月由省政府提請省人大常委會審議，于2022年1月審議通過。立法過程中，一是堅持黨的領導，嚴格按照黨領導立法工作要求，加強向省委的請示匯報，認真開展事權事項協(xié)調(diào)工作，切實嚴把政治關、法律關、政策關、輿情關，積極穩(wěn)妥推進法規(guī)起草審議工作。二是強化人大主導，對知識城立法全力支持，省人大常委會主導建立推進中新廣州知識城立法工作聯(lián)席會議工作機制，下設辦公室，省、市、區(qū)三級人大在聯(lián)席會議機制組織下積極開展工作、推動立法進程，人大和政府有關部門同步開展草案起草和事權事項請示匯報工作。三是抓住關鍵問題，體例篇幅上強調(diào)立法要務實有效管用，有幾條寫幾條；框架設計上強調(diào)嚴格對照總體發(fā)展規(guī)劃，結合立法權限和地方需求作出規(guī)范；條文內(nèi)容上強調(diào)把握“中新”“知識”兩大要素，突出立法重點。

二、立法的主要亮點

條例主要從三方面為知識城建設發(fā)展提供法治保障。

（一）促進知識產(chǎn)權保護，發(fā)揮“知識”優(yōu)勢

總體發(fā)展規(guī)劃明確知識城的目標是全面建成具有全球影響力的國家知識中心。條例從創(chuàng)新、保護、人才等方面，系統(tǒng)保障知識城發(fā)揮好自身優(yōu)勢，進一步做大做強。

在創(chuàng)新方面，支持知識城布局重大科技基礎設施；支持知識城與全球頂尖高校、科研機構共建聯(lián)合研究院，開展重大基礎和前沿科學技術研究；支持知識城高標準建設國家級重點實驗室，集聚高端研發(fā)機構；支持新型研發(fā)機構在開展科技研發(fā)、加速成果轉化、培育創(chuàng)新人才、建設創(chuàng)新文化等方面進行體制機制和服務創(chuàng)新，同時，為知識城建立省級新型研發(fā)機構綠色申報通道。

在保護方面，知識城實行嚴格的知識產(chǎn)權保護標準，建立健全涵蓋審查授權、行政執(zhí)法、司法保護、仲裁調(diào)解、行業(yè)自律等環(huán)節(jié)的保護工作體系，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、技術、社會治理等手段加強知識產(chǎn)權保護，促進保護能力和水平的提升。在知識城設立知識產(chǎn)權公證機構，對接建立粵港澳大灣區(qū)知識產(chǎn)權調(diào)解平臺，充分發(fā)揮中國（廣東）知識產(chǎn)權保護中心等知識產(chǎn)權服務機構作用，為知識產(chǎn)權快速維權、協(xié)同保護提供有力支撐。

在人才方面，注重強化人才引進和培養(yǎng)，為知識密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強有力的人才支撐。規(guī)定支持知識城實施國際化人才獎勵計劃，推動港澳醫(yī)療、教育、規(guī)劃、法律等領域的專業(yè)人才在知識城便利執(zhí)業(yè)。同時，優(yōu)化人才服務，條例要求知識城管委會設立一站式人才服務大廳，引進國內(nèi)外一流的人力資源服務機構，為各類人才提供專業(yè)精準服務。

（二）促進對外開放合作，突出“中新”特點

總體發(fā)展規(guī)劃明確，知識城作為中新兩國共同打造的國家級雙邊合作項目和國際化知識創(chuàng)新平臺，要充分發(fā)揮中新雙方各自比較優(yōu)勢。條例“對外開放與合作”專章以及相關條文對此作出呼應。

一則“引進來”，帶動更好發(fā)展。條例規(guī)定，支持知識城引入新加坡知識產(chǎn)權服務機構；支持設立中新合資金融機構，支持符合條件的新加坡金融機構在知識城設立分支機構。

二則“走出去”，獲得更多機會。條例要求知識城管委會應當加快中新國際科技創(chuàng)新合作示范區(qū)建設，加大在全球戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、總部經(jīng)濟等方面的招商引資力度和資源投入。

三則“多合作”，提升開放水平。條例規(guī)定，推進知識城在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、知識產(chǎn)權、人才培養(yǎng)、城市治理、營商環(huán)境等方面與新加坡開展合作，建立與國際高標準投資貿(mào)易規(guī)則相銜接的制度體系。支持知識城與新加坡共同培養(yǎng)知識產(chǎn)權領域的國際化專業(yè)人才，提升知識產(chǎn)權服務業(yè)對外開放水平。

（三）促進體制機制創(chuàng)新，強化賦權賦能

建設發(fā)展好知識城，體制機制是關鍵之一。條例立足省權限，在管理體制機制、區(qū)域聯(lián)動發(fā)展等方面加大支持力度。

對管理體制機制方面的支持。條例分類賦予了知識城有別于一般行政區(qū)的管理權限，對有關國家經(jīng)濟建設管理權限、省級經(jīng)濟建設管理權限、調(diào)整由廣州市實施的省級經(jīng)濟建設管理權限以及調(diào)整由中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)實施的省級經(jīng)濟建設管理權限等四方面的管理權限，依法由知識城管委會行使的相關要求作出規(guī)定，并加強監(jiān)督。

對區(qū)域聯(lián)動發(fā)展方面的支持。一方面，支持知識城與中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)聯(lián)動發(fā)展，依法復制推廣自由貿(mào)易試驗區(qū)改革試點經(jīng)驗。其他區(qū)域的改革試點措施，按照國家規(guī)定可以擴大試點范圍的，省人民政府可以優(yōu)先安排在知識城實施。另一方面，支持知識城與廣州高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等聯(lián)動發(fā)展。

對建設發(fā)展具體事項的支持。把握知識創(chuàng)新、對外開放等方面重點，規(guī)范了知識產(chǎn)權申請綠色通道、專利代理領域?qū)ν忾_放、擴大金融業(yè)對外開放、職稱評審下放、用地保障等26項涉及國家和省事權事項，切實給予更大力度的權限支持。

法律的生命在于實施。條例通過后，還需要做好推動落實的“后半篇文章”。省人大常委會在知識城國際科技中心展廳舉行新聞發(fā)布會。省、市、區(qū)有關領導與知識城高端人才代表、新加坡企業(yè)代表同臺發(fā)布，實現(xiàn)省、市、區(qū)三級聯(lián)動、政企聯(lián)動和一線發(fā)布，多家主流媒體出席、網(wǎng)絡全程直播、全媒體宣傳聲量遠播海內(nèi)外，為引導社會各界共同關注條例出臺、推動貫徹實施營造了良好的輿論氛圍。

條例出臺以來，知識城全力推進學習宣傳和貫徹實施工作，取得階段性成效。正如百吉生物首席科學顧問兼科學委員會主席 Jean-Paul Thiery 教授在新聞發(fā)布會上所說，條例讓他看到了政府對知識產(chǎn)權的保護力度和決心，以及對科研工作者的尊重和貼心保護；知識城優(yōu)渥的投資環(huán)境、高效超前的管理理念和手段，讓百吉生物有了強烈的歸屬感、安全感和獲得感。目前，通過貫徹落實條例，知識城知識產(chǎn)權服務業(yè)國際化、高端化、專業(yè)化水平大幅度提升，已成為全國知識產(chǎn)權高端要素最齊全、服務最活躍的區(qū)域之一；科技創(chuàng)新要素進一步集聚，生物醫(yī)藥與大健康等知識密集型產(chǎn)業(yè)加快集聚和發(fā)展；營商環(huán)境進一步優(yōu)化，人才服務舉措進一步拓寬，提升對國際高端人才的吸引力。

三、立法實踐的啟發(fā)和思考

中新廣州知識城的立法因其定位和功能特點，既要解決經(jīng)濟功能區(qū)的涉法共性問題，又要保障其在法治軌道上開展改革創(chuàng)新，為做好經(jīng)濟功能區(qū)立法提供了經(jīng)驗參考，主要有：

（一）堅持黨的領導，把握正確政治方向

習近平總書記強調(diào)，“地方人大及其常委會要按照黨中央關于人大工作的要求，圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署，結合地方實際，創(chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作，更好助力經(jīng)濟社會發(fā)展和改革攻堅任務。”在黨的領導下開展地方立法工作，就是要貫徹落實黨的主張，通過法定程序使黨的主張成為國家意志，成為全社會一體遵循的行為規(guī)范和準則。圍繞中心、服務大局，從制度上和法規(guī)上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，切實發(fā)揮法治的引領和保障作用。新發(fā)展階段對經(jīng)濟功能區(qū)的發(fā)展賦予了新的使命和要求，探索過程中的創(chuàng)新首先需要把好政治關，確保正確的政治方向，確保良法善治。突出立法工作的政治屬性，嚴格執(zhí)行重要事項請示報告制度，立法過程中遇到的重大問題要向黨委請示報告，如中新知識城條例的項目立項、立法過程中涉及國家和省事權事項的放權賦能，都及時向省委請示匯報，并按照指示要求做好協(xié)調(diào)請示等工作。

（二）堅持依法立法，嚴守地方立法權限

不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸是地方立法的底線。一是要用對地方立法權。經(jīng)濟功能區(qū)立法的共性需求，有機構設置、管理權限、建設發(fā)展保障等，有的是要通過立法賦予法律地位，以此為基礎建立管理體制機制；有的是要通過立法明確放權賦能，以此為依據(jù)行使更靈活的權限；還有的是要通過立法提升固化經(jīng)驗，以此為保障開展更大力度的探索創(chuàng)新，等等。回應這些立法訴求的過程中，需要守牢合法性底線，嚴格依照法定權限和程序開展工作，在維護國家法治統(tǒng)一的前提下為創(chuàng)新提供法治保障。要在法律規(guī)定的事項和權限范圍內(nèi)制定法規(guī)，就要加強對法規(guī)草案的合法性研究，逐一對照具體條文和事項中涉及的法律、行政法規(guī)，上位法明確禁止的不可觸及，上位法明確權限的不可越權，上位法明確范圍的不可隨意擴大或者縮小。如知識城的省條例，嚴格區(qū)分屬于省立法權限范圍內(nèi)的問題，對于需要爭取但暫未得到國家相關部門支持的事權或改革事項，以及仲裁等屬于法律保留的事項，一律予以排除。二是要用好地方立法權。目前，經(jīng)濟功能區(qū)的立法基本集中在地方，即省、設區(qū)的市和經(jīng)濟特區(qū)，要按照事權層級規(guī)范其相應的事項。如關于中新廣州知識城的立法，有2022年的《廣東省中新廣州知識城條例》，還有2015年的《廣州市中新廣州知識城條例》。在制定省條例的過程中，注意把握省、市立法不同，省層面立法側重解決省級管理權限的問題，涉及市級管理權限、屬于市層面就能夠協(xié)調(diào)解決的問題，在省條例中不再作規(guī)定，交由市立法來解決。這一做法既是用好立法權，相應層級解決對應問題，也是用足立法權，盡量集中資源解決需要通過立法明確的問題。

（三）堅持吃透精神，推動政策有效轉化

經(jīng)濟功能區(qū)建設源于社會經(jīng)濟發(fā)展的和改革需要和探索實踐，一般先通過有關政策逐步明確基本定位、做法以及保障措施等。如總體發(fā)展規(guī)劃明確了知識城建設發(fā)展的指導思想、基本原則、戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標和具體要求等，立法就是在此基礎上，對實踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗和行之有效的改革舉措，固化、上升為法規(guī)。因此，要吃透政策精神、掌握實踐做法、總結成熟經(jīng)驗。一方面，對已經(jīng)明確可落實或者已經(jīng)在做的措施，依法予以規(guī)范固化；對尚在爭取的事權權限，及時把握工作進度，立法過程中能夠有明確意見的也可以研究能否寫入法規(guī)中。另一方面，對政策中與其他經(jīng)濟功能區(qū)不同的特有措施、定位，要在立法中有所體現(xiàn)，可以在框架結構，也可以在具體條文，這是該立法區(qū)別與其他經(jīng)濟功能區(qū)立法的關鍵所在，也是該經(jīng)濟功能區(qū)建設發(fā)展的關鍵所在。同時，還需要處理好政策創(chuàng)新與法治保障的關系，確實需要通過立法解決的進行立法，可以通過政策解決的具體問題交由政策解決。政策的立法轉化不是對政策的照搬照抄，更多的是在充分掌握政策背景、把握實質(zhì)精神下的法言法語轉化。這就涉及地方立法權限和法規(guī)用語規(guī)范等，如超出地方立法權限，則不適宜在地方性法規(guī)中作出規(guī)定；如表述不同，則需要按照立法技術規(guī)范進行調(diào)整。

（四）堅持問題導向，抓住關鍵提升質(zhì)效

地方立法需要突出實踐特色和針對性、適用性、可操作性，更好、更有效地解決實際問題。經(jīng)濟功能區(qū)的立法需要堅持問題導向，把握必要性準線。找準需要立法解決的問題，經(jīng)濟功能區(qū)的建設發(fā)展面臨各種各樣的情況和問題，需要從中梳理出切實需要通過立法解決的問題，進行分析研判，提取出地方立法能夠解決的問題，再進行相應的制度設計，制定有效管用之法。對經(jīng)濟功能區(qū)立法中共性的問題，除了不在立法中作規(guī)定就不能做的以外，可以考慮不寫；對立法中的個性問題，要深入研究相關背景、依據(jù)和解決方案，依法予以規(guī)范。如中新廣州知識城的立法，聚焦知識城的“中新”和“知識”兩個關鍵，重點關注需要省層面解決的問題，主要解決涉及省有關主管部門權限，如財政、土地、人才、科技等方面省級事權下放和支持保障等。問題導向的立法更多地可以選擇“小切口”立法，針對性強，也是提高立法質(zhì)量和效率的有效途徑之一。如知識城的省條例，在具體條文上堅持“小切口”原則，針對目前知識城建設發(fā)展需要解決的難點問題，區(qū)分法規(guī)與政策途徑、省權限與國家事權、省市層面等三方面關系進行規(guī)范，切準權限、理好關系、推動進程，切實提高立法質(zhì)量的同時，提高立法效率，保障條例兩次審議通過。