把握『基層治理』內涵 推進地方立法實踐

2023年《立法法》修改的一個重要內容就是對于設區的市立法事項范圍的調整。為了適應實踐中地方不斷增長的立法需求，新修改的《立法法》適當擴大設區的市立法權限，將原本的立法事項中的“環境保護”修改為 “生態文明建設”，并增加規定 “基層治理”。“基層治理”是本次修法新增的立法權事項，地方立法工作者需要準確把握其概念內涵與外延，以應用于立法實踐。

首先，對設區的市立法權限范圍中“基層治理”的把握，應當緊密結合中央精神。從字面意義上理解基層治理，需要分別把握“基層”與“治理”。何謂“基層”？2021年《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出，“基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程”。據此，就空間而言，基層就是指鄉鎮（街道）和城鄉社區。何謂“治理”？“治理”是在上個世紀90年代,相對于傳統的“統治”和“管理”而被提出的一個新的理論范疇。統治和管理是較為單一的、從上而下的模式，其主體主要是政府，忽略其他組織的參與；而治理則是多主體的，網絡化、立體化的，除了政府，還有市場、社會和公民等多個主體的參與。統治和管理具有強制性，是一種命令和服從的關系；而治理體系中除了強制和命令，也強調合作關系和契約關系，是互動和多元的。就方式和渠道而言，治理具有多元化、網絡化、精細化的特征。黨的二十大報告提出“拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道”；“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺”。

其次，對設區的市立法權限范圍中“基層治理”的把握，需要結合設區的市基層治理的實踐經驗，包括成功的經驗和存在的問題，以及哪些問題是亟需地方立法解決的。實踐中的治理是需求導向的，即從人民群眾的實際需求出發，問題的發現和解決都要以人民為中心，包括健康需求、經濟需求、精神文化需求等。實踐中的治理也是分為具體領域和跨領域的，例如生產力領域、社會保障領域、思想文化領域、人工智能領域、城鄉社區綜合服務、基層社會治安、基層應急管理、基層組織建設、鄉鎮（街道）行政執行能力建設、物業管理、流動人口服務管理、基層醫療衛生建設、基層民主協商制度建設等。改革開放特別是十八大以來，廣東在基層治理方面有著豐富的實踐和經驗。例如深圳市發揮其作為中國特色社會主義先行示范區的定位，充分鼓勵和支持社會組織在基層治理中發揮區域性、樞紐型、實踐型的作用，培育了一批社會組織常態化地開展關于社區治理的理論研究、決策咨詢、交流培訓等服務。

再次，對設區的市立法權限范圍中“基層治理”的把握，需要結合設區的市立法的實踐經驗。盡管“基層治理”是2023年《立法法》修改新增加的設區的市立法范圍事項，設區的市在此之前已經有一些關于基層治理立法的嘗試。例如，清遠市人大常委會在2022年12月30日通過《清遠市城鄉基層網格化服務管理條例》，廣東省人大常委會于2023年3月30日批準該條例。該條例被視為廣東省首部關于基層社會治理方面的地方性法規。從全國范圍來看，各省設區的市制定的關于社會治理、社區治理的綜合性地方性法規包括《安陽市社會治理促進條例》《山南市城鄉社區治理促進條例》《成都市社區發展治理促進條例》。除此之外，還有一些地方性法規是涉及社會治理、社區治理的某個方面的。涉及糾紛化解的地方性法規包括《曲靖市多元化解糾紛促進條例》《湖州市預防和化解矛盾糾紛條例》；涉及社會信用治理的地方性法規包括《克拉瑪依市社會信用條例》《哈爾濱市社會信用體系建設促進條例》《臺州市社會信用促進條例》；涉及鄉鎮治理的包括《臨沂市法治鄉村條例》《寧波市法治鄉村建設促進條例》《昌吉回族自治州鄉村治理促進條例》；以及涉及社會治安治理的《鶴壁市社會治安綜合治理條例》等。

在實踐工作中，對“基層治理”的把握，最重要的是堅持黨組織在基層的領導。習近平總書記十分重視基層黨組織的作用。2020年6月29日，習近平在主持十九屆中央政治局第二十一次集體學習時的講話指出，“基層黨組織是貫徹落實黨中央決策部署的‘最后一公里’，不能出現‘斷頭路’，要堅持大抓基層的鮮明導向，持續整頓軟弱渙散基層黨組織，有效實現黨的組織和黨的工作全覆蓋，抓緊補齊基層黨組織領導基層治理的各種短板，把各領域基層黨組織建設成為實現黨的領導的堅強戰斗堡壘?！?021年6月7日至9日，習近平在青?？疾鞎r的講話指出，“社區治理得好不好，關鍵在基層黨組織、在廣大黨員，要把基層黨組織這個戰斗堡壘建得更強，發揮社區黨員、干部先鋒模范作用，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，把社區工作做到位做到家，在辦好一件件老百姓操心事、煩心事中提升群眾獲得感、幸福感、安全感。”