堅持分類指導，加強機關基層組織建設

蔡玥俊 江蘇省總工會干部學校

2019 年7 月，習近平總書記在中央和國家機關黨的建設工作會議上強調，要加強分類指導，科學精準施策，做到“一把鑰匙開一把鎖”。機關基層組織建設的質量直接影響著機關黨建工作的成效，這就意味著，機關基層組織建設工作要在原有的基礎上求變，以更加細致、更加有針對性的指導方法來解決因形勢發展而產生的“一攬子”個性化問題，打造精準突破、均衡發展的創新型機關組織建設新模式。

一、科學劃分黨組織類型

堅持分類指導就是要在堅持從實際出發的基礎上，科學開展黨組織分類。根據實際情況，可以依據三種方式對機關基層組織進行分類：

（一）依據垂直單位類型分類

1.機關黨組織。機關作為行政職能的主要履行單位，在科教文衛等方面承擔著規劃、建設、指導、管理的重要職責與任務。此類型黨組織，黨員多為公職群體，在單位內的覆蓋面廣、占比數大，組織類型一般為黨支部建制，再根據黨員人數情況，以部門為單位，分設多個黨小組開展日常黨組織活動。

2.事業單位黨組織。事業單位具有明顯的社會公益目的，其參與管理社會事務，履行管理和服務職能。較機關單位而言，事業單位的規模、性質、人員構成情況更為復雜。

3.國有企業黨組織。國有企業根據行業類型、企業規模、人員組成等情況，可能會同時具備多個形式的黨組織。黨員結構復雜，涵蓋管理工作者、一線職工、產業工人等群體。與此同時，由于缺少了“編制”的約束，與機關、事業單位相比，國有企業的黨員流動性更強，從管理上來說，也更加容易出現“空當”。

4.社會組織黨組織。社會組織具有特定的組織目標，本文所闡述社會組織均為受中央和國家機關管理的社會組織，此類社會組織承載著管理、服務行業內在秩序，促進行業健康發展的任務。社會組織的員工大多來源于社會形式招聘，黨員人數根據組織性質、招聘要求的不同存在較大差異。

（二）依據黨組織功能屬性分類

1.扁平型黨組織。扁平型黨組織具有指導的客體屬性，直接接受同級直屬機關黨委(工委)或同級黨委的領導，指導關系趨近于扁平化[1]。信息傳達速度快、反饋渠道暢通成了此類型黨組織的優勢，但也有可能因此帶來精細化管理欠缺的問題。

2.承接型黨組織。承接型黨組織大多為二級黨組織，這類黨組織充當著黨建工作的“信息中轉站”，不僅具備主體的指導屬性，還具備客體的需求反饋屬性，發揮著承上啟下的關鍵性銜接作用。

3.雙輸型黨組織。雙輸型黨組織存在兩個指導主體，此類型黨組織僅具備指導的客體屬性，顧名思義就是智能“被指導”。從隸屬關系上來看，雙輸型黨組織屬于基層“神經末梢”，在接受上一級黨組織直接領導的同時，也需要接受機關黨委的統一指導，從類型上來看，通常為黨支部。

（三）依據機關職能分類

1.業務型黨組織。業務型黨組織是以專業性項目工作為主體的黨組織，以黨建與業務深度融合為建設重點，在通過多渠道、多手段促進黨員主動學習、領會各類重要思想的同時，充分鼓勵黨員干部將中央、省市區重要精神貫徹落實到政策制定及業務推進過程之中，以此增強工作的針對性、有效性。

2.行政型黨組織。行政型黨組織對應的單位、部門通常是依法行使國家權力、執行國家行政職能的機關及部門。針對其職能特點，行政型黨組織通常將研究、提出貫徹落實新思想的新舉措作為目標及側重點，在準確把握中央及地方相關文件精神的同時，努力把精神內涵轉化為實質舉措，實現理論對實際的有效、有針對性的指導。

3.研究型黨組織。研究型黨組織的成員以從事思想、技術等專業性領域的科研人員為主，意識形態領域的分析研判工作是推進研究型黨組織建設的重要抓手。

4.后勤型黨組織。后勤型黨組織是以做好機關保障工作為目標的黨組織。后勤作為機關單位正常運作的重要服務保障性部門，一般會將擔當奉獻、廉潔自律作為其黨員的教育重點，以樹榜樣、抓典型等方式，引導黨員提升個人思想境界，充分發揮基層黨員先鋒模范作用。

5.離退休型黨組織。教育、管理、服務好老黨員是離退休黨組織的根本宗旨。其主要的目標和任務主要有兩點。一是確保老黨員始終堅持正確的政治方向，始終保持良好的精神狀態。二是引導老黨員發揮余熱。

二、堅持分類指導的現實意義

（一）解決黨員隊伍建設“一刀切”造成的窘境

一是改變不合理的黨員結構。尤其是在黨員發展指標分配不均的情況下，不少黨組織或多或少地出現了“老同志”多、“新血液”少的年齡結構斷層現狀，造成黨組織活力和創新力的不足，這也成了制約基層黨組織建設發展的關鍵因素之一。對此，通過摸排各類黨組織情況，在黨員發展過程中堅持“分類指導，個別吸收，擇優發展，按需培養”，能夠有效改變因年齡結構斷層造成的黨員結構不合理問題。二是改善效果不佳的黨員教育管理模式。“一刀切”的黨員教育模式也讓“形式主義”鉆了空子。因人而異地采取“線上線下”相結合、嚴肅活潑相結合的教育方式，不僅能夠增加黨員的學習積極性，還能夠提升教育管理質量。三是充實人員短缺的專業黨務人才隊伍。盡管目前從國家到地方都對黨務工作人員隊伍建設都出臺了意見和制度，并提出了可量化、可操作的標準，但因受現實情況、個人能力等具體化差異的限制，在制度執行和工作推進過程中，仍舊是摸著石頭過河。統籌規劃、分類引導，打通人才招用壁壘，才能真正解決人才難求問題。

（二）解決監督考核標準“一刀切”帶來的困境

一是避免制度執行“放空炮”。監督考核制度“一刀切”帶來的不僅是結果量化層面的難題，還有執行與監督層面的困難。結合各黨組織實際，完善分類細則，制定指標內容，有助于制度精準落地、舉措精準實施、效果精準達成。二是防止制度效果“打折扣”。高標準、嚴要求的制度和考核雖然能在一定程度讓基層黨組織迫于考核“紅線”的壓力硬著頭皮上，但罔顧組織建設內在規律和對現實情況產生的“不接地氣”的制度和指導手段，讓一些工作“脫離實際、難于落地見效”，脫離了組織建設工作的“本意”[2]。反之，接地氣、可量化、有重點的制度及工作指導方式，則能夠有效推進工作落實，充分激發組織活力，進而促進作用發揮。

（三）解決組織體系管理“一刀切”導致的瓶頸

一是改善創新意識提升難題。當前，仍有不少單位的基層組織建設工作還停留在“按圖索驥”階段，首創精神不夠，迎難思想缺乏。只有打破原有的“統一”思維，引入諸如分類責任清單、分類考核指標等形式的個性化定制理念，以實績為考核依據和評價標準，才能充分調動起基層組織的戰斗力、凝聚力和創造力，實現基層組織工作的創新發展。二是緩解黨建業務“兩張皮”現狀。黨建和業務的深度融合是高質量黨建的必然要求。改變“形式走沒走、材料全不全、整齊不整齊”的事務性工作思想，將“組織優不優，就看實際怎么做”“組織好不好，就看實效怎么顯”定為指導目標，把“兩張皮”向“一體化”轉變，才能切實扭轉黨建與業務“兩張皮”的格局。

三、堅持分類指導的具體措施

（一）堅持原則

1.統一規范標準，分類指導完成“共性規定動作”。在向著目標前進的過程中，對于基層組織的管理和指導必須立足各黨組織之間的“共性”，即不同類型黨組織在組織建設、隊伍建設等方面擁有的共同指標，這也是黨章黨規中所要求的一系列工作任務，需要以此為據，制定統一規范標準，并在此基礎上，按照單位性質、黨員構成、職責分工、黨組織規模等不同情況，實現“線上+線下”“集中+單獨”的差異化指導方式。

2.提出個性要求，逐步引導完成“個性自選動作”。組織建設工作需要取得關鍵性成效，光靠“統一標準”和“規定動作”遠遠不夠。針對不同類型的黨組織，要有計劃地采取政策鼓勵、機制激勵等措施，引導其認領“自選動作”，并在實施推進過程中，給予技術知識、人才培養、現有政策等方面的專業性指導[3]。

3.統籌規劃推進，實現“共性”與“個性”協同發展。由于受工作方法、思想意識、工作能力、個人素養等方面的制約，各單位在處理分類指導方面必然存在一定的差異，這就要求上級指導單位在統籌規劃意見，著力推進分類指導時，需要平衡好“共性”與“個性”之間的關系，不僅要避免因“怕麻煩”而“一刀切”的現象，也要防止對于“個性指標”理解不到位，一味追求“自選動作”、忽視“規定動作”的錯誤。

（二）明確措施

1.因人制宜，做好黨員隊伍建設。（1）擴大黨員隊伍——分類考量，重點吸納。黨員發展工作是黨的基層組織建設工作中的重要組成部分。在黨員發展過程中，必須牢牢把握“控制總量、優化結構、提高質量、發揮作用”的總要求，同時，根據單位性質、黨組織規模、崗位特點等因素，確定重點吸納人群，要考慮將發展指標適當地傾斜于一線產業工人、青年、婦女、少數民族、高知等群體，更大程度發揮黨員先鋒模范作用，實現均衡化發展。（2）抓好黨員管理——分類考查，注重實效。在現有的黨員評價體系基礎上，引入黨員積分評價管理模式，設置“共性積分、個性積分、靈活積分”三個模塊。“共性積分”主要考查黨員的組織生活參與情況、黨費按時足額繳納情況、思想動態情況；“個性積分”著重圍繞黨員在本單位、本崗位的履職情況、作用發揮情況進行考評賦分；“靈活積分”主要是對存在重大貢獻、突出成就黨員予以加分獎勵。同時，對存在違紀違規、重大工作疏漏的黨員，視情節嚴重性實行懲罰性減分。（3）選聘黨務干部——分類選用，唯才是舉。首先，公開招考黨務人才。通過篩選性考試，招錄年齡層次低、理論素養高、學習能力強的專業對口型人才進入組織部門，由“專業”的人，做“專業”的事。其次，推進開展“公推直選”。充分推進黨內民主，選拔調任一批群眾基礎好、黨員信得過的優秀人才，可以重點關注機關單位內的軍轉干部或是從事思想政治工作的干事，他們的優勢在于政治性強，思想覺悟高，抗壓能力好，能夠更好地勝任愈益煩瑣且重要的基層組織建設工作。再者，注重后備力量的培養。定期吸納優秀黨員參與黨務干部培訓，有計劃地為黨務干部隊伍培養后備力量。

2.因時制宜，加強思想政治建設。（1）學習方式差異化——方式靈活，學以致用。運用多載體，靈活構建“線上線下相結合”的學習教育模式。所謂“線上”，簡而言之就是采用“三微一端”的信息技術手段開展“云端活動”。這樣的線上“云端活動”形式更為多樣、內容更加豐富，對于黨員人數多、活動時間協調存在困難的基層黨組織而言，線上教育更具便捷性。 “線下”就是傳統的集中模式，“線下”的學習教育較之“線上”形式而言，嚴肅性更強。不同類型黨組織、不同性質黨組織、不同人數黨組織可根據自身情況，自行調整“線上”“線下”活動比例，達到學以致用的最終目的。（2）學習重點差異化——注重實際，學用結合。“理論是實踐的基礎，實踐是理論的來源”，在制定學習計劃及重點時，既不能“唯用論”，也不能過于“理論化”。不同類型的基層黨組織，需要結合自身現實狀況，將理論作為基礎，將工作實際作為抓手，注重理論與實際的結合、理論與工作環境的結合、理論與工作性質的結合。（3）宣傳重點差異化——突出亮點，營造氛圍。黨建陣地既是宣傳教育黨員群眾的重要場所，同時也是基層黨組織服務功能的重要展示平臺。依據單位類型、職能類型、功能屬性的不同，打造具有各自特色的差異化黨建陣地是黨員思想政治教育中的重要環節之一。黨建陣地的建設，不僅要兼顧學習教育的功能，集中傳達一系列重要講話精神等重點理論內容，同時還要突出自身所屬黨組織在組織建設、隊伍建設等方面的探索，達到宣傳好做法、學習好經驗、鼓勵好創新、營造好氛圍的效果。

3.因地制宜，保障組織體系建設。（1）組織設置——應建盡建，合理規范。一方面，根據黨員人數及黨員分布，必須做到黨組織的“應建盡建”，特別是對于一些崗位存在流動性的黨員，在黨組織掛靠穩定的情況下，根據需要設立臨時黨支部，便于各項黨組織工作的開展。另一方面，對于人數較少、黨員歸屬不夠合理的黨組織，及時依據部門設置、工作分配等實際情況，開展撤銷、整合及新建工作，確保黨組織設置科學化、黨員歸屬合理化、黨員教育常態化、黨員管理規范化。（2）制度保障——點面結合，層層推進。強化頂層設計，建立起自上而下、層層推進的分類指導工作機制和模式，分類建立黨建目標管理責任。針對機關單位內部，其組織管理及建設制度，應當更側重于示范引領作用的發揮，著力打造“自上而下，以點帶面”的基層組織建設新標桿；對于事業單位而言，其組織建設制度要更加突出思想及職業道德層面的教育，建立黨員綜合素質考核制度，將思想政治表現，思想政治工作水平作為主要考核內容，引導黨員在思想及個人素養方面實現雙提升；企業的組織建設制度則需要更為復雜和多元，必須將中心工作和隊伍建設貫穿于組織工作始終，既要以“黨建+業務”的綜合考評制度為抓手，強化企業組織建設與業務工作之間的融合發展，同時也要充分發揮黨建文化軟實力的影響，利用新載體、新手段、新模式，拓寬黨員干部的發展、教育、培養的方式和渠道。（3）平臺保障——技術支持，模塊運營。順應現階段“互聯網+”大趨勢，引入技術手段，搭建“互聯網+黨建”平臺，實現信息技術與黨建工作的深度融合，精準推動基層組織建設。一方面，將基礎性展示與內部分類交流相結合，打造集學習教育專欄、黨建工作指導、三會一課記錄、黨務信息公開、系統內上下級聯動、同類型單位互通的綜合性黨建工作門戶網站，做到統一化管理、模塊化運營、特色化交流。另一方面，以“實時性”與“互動性”為側重點，創建黨建工作公眾微信號，在定期推送常規化指導內容的同時，針對機關、事業單位、國企、社會組織等類型黨組織開設黨建工作專欄，就不同類型黨組織在基層組織建設中遇到的難點、堵點，接受后臺咨詢，并安排專人及時負責解答，做好服務成效回訪。（4）考核保障——細化指標，凸顯差異。在機關單位的現有考核標準制定中，大多將垂直單位類型作為評定區分的標準，相較于最早期的“唯一標準”，確實增加了更多有針對性的細則。但其也存在一定問題，即，忽視了對同一類型、不同單位之間黨組織差異化情況的考量。在實施差異化考核指標制定時，可以在“工作分類管理，標準差異制定，考核以實為準”的基礎上，以“具有明確性、可衡量性、可達成性、相關性和時限性”的smart 原則為根本，在“組織設置、組織生活、作用發揮、隊伍建設、制度保障”的考核框架下，制定“組織設置、組織生活”的統一考核指標。同時，各單位結合自身特點，就“作用發揮、隊伍建設及制度保障”三項的具體考核內容、評定標準、達成效果、完成時間等自擬細則，經上級單位審查通過后，以“共性指標、個性細則”相結合的方式進行賦值考核。