政策工具視角下陜西省智慧養老政策量化研究
——以江蘇省智慧養老政策為對照

張建潔,李艷輝

(延安大學經濟與管理學院,陜西 延安 716000)

第七次全國人口普查數據顯示,我國60歲及以上人口約有26,456萬人,占比達到18.74%[1],預計未來5年內我國老年人口將突破3億,進入中度老齡化社會,人口老齡化將是我國未來很長一段時間的基本國情。然而,現階段我國養老服務供給短缺、養老資源分布不均,難以應對日益增長的社會養老需求。這也促使我國開始借助互聯網信息技術探索智慧養老服務的發展之路,以此來彌補傳統養老服務的不足。公共政策作為政府協調社會資源的重要工具,有利于合理規范智慧養老服務的社會資源和環境[2]。近幾年,為了推進智慧養老服務順利開展,各省市根據國家政策的指引,結合自身實際情況出臺了一系列有關助推智慧養老服務發展的政策文件,逐漸聚焦科技助老、智慧扶老等議題。這些政策的出臺,體現出政府對智慧養老服務的重視與支持,也表明智慧養老服務在我國發展的迫切性和重要的現實意義。

在此背景下,智慧養老服務已成為當今養老服務發展的新方向。近年部分學者探索了智慧養老服務模式,徐蘭、李亮[3]認為可以利用互聯網+技術整合社會多方養老資源,以社區居家養老O2O平臺為載體,構建智慧社區居家養老模式。梁昌勇[4]等基于對智慧養老的總結與分析,提出了新時代智慧養老發展新模式:全域養老。也有學者關注老年人對智慧養老技術的需求,如張銘鷦[5]等指出老年人對使用微信獲取健康信息的意愿較高。任潔、王德文[6]認為我國養老服務市場需求龐大,但由于智慧養老的科技適老性不高,導致養老服務供給不足。此外,對智慧養老相關政策進行解讀也是學者關注的研究視角,如金燕[7]等通過對老年人數字包容政策分析,得出政府需要進一步優化政策工具配置,激發各參與主體的主動性,從而協助老年人融入數字生活。胡楊名[8]等認為政府在智慧養老產業政策工具的使用方面具有一定的偏好性,呈現重供給、輕需求的不均衡狀態,因此需要進一步合理規劃政策工具的使用。整體而言,學界目前關于智慧養老服務的研究成果頗豐,但相關研究仍有可拓展的空間。以往關于智慧養老政策的研究主要集中于中央政策文件的分析,缺少了對省級層面的研究,尤其是針對西部地區智慧養老政策的研究相對較少,不利于政策的具體落實。基于此,本研究選取陜西省級層面的智慧養老政策為研究對象,從政策工具及馬斯洛需求層次理論的視角出發,對其政策文件進行量化研究,同時,以江蘇省智慧養老政策作為對照[9],歸納陜西省智慧養老政策的特點與不足,并提出政策建議,以期為后續政策的制定與優化提供參考。

1 理論分析框架

文章關于智慧養老政策的研究主要從以下2個方面入手:一方面是政策工具的運用對老年人生活的保障,另一方面是在政策作用下,老年人各方面需求是否得到滿足。智慧養老政策的制定需要滿足數字化時代背景下老年人的實際需求,同時也要考慮到老齡化社會的需求。基于此,本研究構建了政策工具-老年人需求的二維分析框架,以政策工具維度為主,以老年人需求維度為輔,對陜西省和江蘇省的智慧養老政策進行量化分析。

1.1 X維度:政策工具類型

目前學界對于政策工具的劃分方法有很多種,而最為常用的是Rothwell和Zegveld提出的以政策工具對產業發展的影響程度為依據,將其劃分為供給型、需求型和環境型3種類型[9]。這種方法已經被很多學者采納并廣泛運用到養老服務和其他產業政策分析中,其可行性得到充分驗證。同時,該方法主要強調政策工具的市場化,絕大程度上削弱了政策工具的強制性,充分符合智慧養老服務發展要求。

因此,本研究采用Rothwell、Zegveld的方法,將智慧養老政策分為需求型、供給型和環境型3種工具類型。其中,供給型政策工具表現為對智慧養老服務發展的推動作用,主要是指政府通過資金、人才、技術等要素的供給,為智慧養老服務的發展提供強有力的供給保障,從而推動智慧養老服務的發展;需求型政策工具表現為對智慧養老服務發展的拉動作用,主要是指通過政府購買、服務外包、試點示范等措施減少外部因素的阻礙,拓寬智慧養老服務發展路徑,從而拉動智慧養老服務的發展;環境型政策工具表現為對智慧養老服務宏觀發展環境的設計,主要是指政府通過策略措施、規范監督和稅收優惠等手段規范智慧養老服務發展的宏觀環境。

1.2 Y維度:老年人需求層次

《關于全面推進居家養老服務工作的意見》中提到,養老服務主要包括老年人的生活照料、飲食出行、康復護理、文化娛樂和精神慰藉五大方面[10]。當今線上購物、預約掛號、在線出行等數字化生活方式隨處可見,但數字化使得生活便利的同時,也給老年人的安全需求、社交需求乃至更高層次需求帶來了不少棘手的問題。而智慧養老政策則通過引導人工智能、信息技術和智慧平臺與養老服務融合發展,對傳統養老服務升級,以此來滿足老齡人口日益個性化、智慧化的需求。基于此,本研究以馬斯洛需求層次理論為基礎,結合智慧養老政策,將老年人的需求分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求以及自我實現需求5個方面。生理需求和安全需求是滿足老年人日常生活的基本需求,其中,生理需求主要對應老年人的飲食、穿衣、出行和居住等;安全需求主要包括老年人身心健康、信用安全等。社交需求是中層次需求,主要是指數字化社會中老年人的社交、娛樂、教育等方面。尊重需求和自我實現需求是指滿足老年人精神上的高層次需求,其中,尊重需求是老年人作為數字“遺民”,在數字社會中追求自己及他人的尊重與認可的需求;最高層次的自我實現需求是指老年人通過繼續參與社會發展以此實現自我價值和人生意義的追求。

基于上述分析,本研究構建的政策工具-老年人需求的二維分析框架如圖1所示。

圖1 智慧養老政策二維分析框架圖

2 研究設計

2.1 研究樣本的選擇

為確保所選政策文件的權威性和真實性,本研究在篩選時遵循以下原則:一是政策文件要具有規范性,選取的政策文件均來自于政府部門官網發布的公開文件資料;二是政策文件要具有時效性,保留現行有效的政策文件,并剔除重復文件;三是政策文件要具有針對性,文件中有專門模塊針對老年人養老進行政策部署。基于上述篩選原則,本研究以“互聯網+養老”“老年人+技術”“智慧養老”等為關鍵詞,在北大法寶、陜西省和江蘇省的省級政府部門官網上進行檢索,最終獲得20份陜西省級政策文件和17份江蘇省級政策文件作為研究樣本,見表1、表2。

表1 陜西省政策文件樣本

表2 江蘇省政策文件樣本

本研究選取江蘇省的智慧養老政策作為對照對象,主要是因為江蘇省作為我國首批進入老齡化的地區之一,在發展智慧養老、解決老齡化問題上進行了諸多嘗試,其頂層制度的設計和政策規劃具有諸多可取之處[11],通過與東部地區的江蘇省作比較,可以更好地找到優化西部地區陜西省智慧養老政策的突破口,為其后續政策的完善提供參考。

2.2 政策文本內容編碼

本研究采用內容分析法,對政策文件進行編碼與量化分析。首先通過研讀政策文件對內容進行梳理,刪除文件中規劃背景、發展目標等宏觀內容,梳理出明晰的政策內容并按照“政策編號-章節號-條款號-序列號”的方式進行編碼,同1條款若出現2個及以上政策工具,則需要進一步細化編碼。然后根據構建的政策工具和老年人需求層次分析框架劃分編碼所屬范圍并進行頻數統計。需要說明的是,不是所有政策工具都有唯一對應的老年人需求維度,部分政策工具并未指明老年人需求,而有的政策工具卻體現多個老年人需求維度,因此最終兩個維度的編碼數量并不相同。此環節由團隊的1名研究人員進行編碼,另一名研究人員進行校對,對有存疑的內容,由小組共同協商以確定最終意見。

3 結果分析

3.1 X維度:政策工具分析

按照相近和相似的原則,對20份陜西省智慧養老政策進行編碼,最終經過數據處理得到415個編碼點。陜西省智慧養老政策綜合運用了供給型、需求型、環境型3種不同的政策工具,但是各政策工具所占比例不均衡,其中供給型和環境型的政策工具占比相差不大,分別占總數的42.89%和39.28%,而需求型政策工具使用的較少,僅占總數的17.83%。具體分析二級工具指標,在供給型政策工具中,科技支持是陜西省使用最多的子類政策工具。與江蘇省對比發現,陜西省對于老年人的教育培訓和資金投入關注較少;在需求型政策工具中,陜西省善用服務外包類工具,所占需求型政策工具比例達到37.84%,陜西省對于養老消費市場的培育力度較江蘇省明顯不夠;在環境型政策工具中,陜西省注重運用策略措施和規范監督這2類工具,但對于金融支持、稅收優惠等工具應用略顯不足,表明陜西省政府對于促進智慧養老服務吸引社會資本投資與合作的政策工具關注較少,見表3。

表3 政策工具維度下智慧養老政策分析情況

3.2 Y維度:老年人需求層次分析

根據馬斯洛需求層次理論,將陜西省智慧養老政策編碼與老年人需求進行匹配歸類,最終得到314個編碼點。陜西省智慧養老政策兼顧了老年人的生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求。就5類需求的滿足比例來看,陜西省智慧養老政策主要以老年人的安全需求和生理需求為主,占比分別為41.72%和26.43%;其次是老年人的社交需求(14.01%)、尊重需求(14.01%)和自我實現需求(3.83%)。與江蘇省對比發現,陜西省智慧養老政策中關于老年人社交需求的政策條目相對較少,導致安全需求和社交需求之間出現了明顯的斷層,循序漸進特點不明顯,見表4。

表4 老年人需求維度下智慧養老政策分析情況

3.3 X-Y維度交叉分析

在X維度的基礎上,加入Y維度的老年人需求層次,有助于厘清政策工具運用對不同層次老年人需求的滿足情況,其整體交叉分布情況見表5。進一步分析可知,陜西省供給型政策工具在滿足老年人安全需求方面涉及最多,但是與江蘇省相比,陜西省供給型政策工具在老年人社交需求方面存在缺失;陜西省對于老年人自我實現需求的滿足主要集中于策略措施類政策;與江蘇省相比,陜西省在需求型政策工具中對老年人的社交需求關注較少。這些差異反映了陜西省政府的偏好,也體現了不同政策工具的適用范圍[12]。

表5 X-Y維度政策工具

4 討論

本研究基于政策工具-老年人需求的二維分析框架,通過陜西省與江蘇省智慧養老政策的量化比較,發現江蘇省智慧養老政策具有較為合理的政策工具結構,且關于老年人各需求層次的政策條目的分布也較為均衡,同時也發現陜西省智慧養老政策存在以下幾個問題。

4.1 陜西省智慧養老政策的供給型政策工具居多,內部結構不合理

供給型政策工具雖然是陜西省使用最多的政策工具,但其內部結構不合理。現階段,陜西省政府主要通過運用信息技術成果優化養老服務基礎設施建設,為老年人打造更加適老化、便捷化的公共服務體系,使得智慧養老服務惠及更多老年人,這正是國家積極倡導智慧養老服務的社會效益所在[13]。但是從兩個省份對供給型政策工具的使用情況來看,江蘇省對供給型政策工具運用更為均衡,其優勢主要體現在資金投入和教育培訓兩個方面,該省政策文件中如“加大對本省健康老齡化工作的財政投入力度,尤其是對老年健康服務體系建設的財政支持”等相關資金投入類工具的使用頻率比陜西省同類政策工具高出5.47%。同時,江蘇省政策文件中“編制相關老年人運用智能技術培訓教材,開展老年人運用智能技術專項普及培訓工程”“利用信息技術,發展遠程老年教育”等相關老年人教育培訓類工具的使用頻率比陜西省同類政策工具高出8.85%。這2類政策工具的缺失,正是導致陜西省供給型政策工具內部結構出現不均衡現象的原因之一。

4.2 陜西省智慧養老政策的需求型政策工具缺失,拉動力明顯不足

需求型政策工具能對智慧養老服務的發展起到直接的拉動作用。但是從本研究的量化結果可知,陜西省需求型政策工具的使用明顯不足,因此也導致該工具不能與供給型和環境型的政策工具形成均衡配套[14],削弱了需求型政策工具的拉動力。陜西省政府善用服務外包類工具,多條政策提出鼓勵企業、社工、志愿組織等社會力量,積極參與到養老服務機構、智慧養老服務體系的建設運營中,讓老年人老有所依、老有所學、老有所為。但是與江蘇省需求型政策工具的使用情況相比,可看出陜西省關于試點示范和市場培育的使用不足,難以真正發揮引領作用[15]。2019年陜西省工業和信息化廳等發布《關于開展我省智慧健康養老產業調研的通知》,重點對陜西省列入國家智慧養老應用試點示范的企業、街道、基地的運營情況做了調查,進一步了解省內智慧健康產業的發展情況。另外,江蘇省市場培育的工具偏好,不僅拉動了老年用戶的消費能力,而且擴大了當地的產業規模效應[16]。陜西省政府對市場培育的關注度不高,使得陜西省智慧養老服務發展缺乏拉動力。

4.3 陜西省智慧養老政策的環境型政策工具適中,操作性細則缺乏

現階段我國政府正向服務型政府轉型,對于智慧養老服務,政府更偏好于運用引導、規劃、監督等措施,為其發展提供良好的政策環境。因此,在環境型政策工具中,陜西省也更注重運用策略措施和規范監督這2類工具,如陜西省人民政府發布的《陜西省“十四五”養老服務體系專項規劃》中指出要促進陜西省養老服務體系高質量發展,此外,文件中還提出深化公辦養老機構改革,制定公辦養老機構運營管理辦法,要求各市縣要制定本行政區域內的養老服務體系建設規劃等。這種政策性策略工具優點在于比較容易實施,但是一旦缺乏相應的操作細則去配合落實,就容易導致其在實施過程中逐漸演化成一種口號式的宣傳,激勵效果也明顯變弱[17]。環境型政策工具中,2個省份對于金融支持、稅收優惠等政策工具的使用都偏少,難以吸引社會資本進入智慧養老行業,不利于智慧養老服務的長遠發展。

4.4 陜西省智慧養老政策對老年人需求層次的滿足呈現較大差異

目前陜西省智慧養老政策主要以滿足老年人的安全需求為主,其占比接近總數的一半,與國家提倡的醫養結合模式相符合。2021年陜西省衛生健康委員會發布的《關于深入推進醫養結合發展的實施意見》中提到要加強醫養結合信息化支撐,充分利用養老信息平臺打造家庭、社區和機構一體化的智慧健康養老服務體系。近年來,醫養結合也是智慧養老發展所關注的一個重要方面,因此,如何滿足老年群體的安全需求成為政策所關注的重點話題。2020年我國全面建成小康社會,意味著老年人的吃穿住行等生理需求已經得到了基本保障,所以,現階段政府對老年人需求的關注逐漸向更高一層的安全需求側重。同時,通過與江蘇省老年人需求層次量化結果作對比發現,陜西省智慧養老政策對于長遠影響老年人社交需求、尊重需求和自我實現需求的政策工具使用不足,尤其是對于老年人文化娛樂、教育學習等社交需求的滿足關注較少,忽視了對老年群體繼續參與社會發展的“老有所學”“老有所為”等行動的支持,這可能會加劇老年人與現代社會“脫節”。

4.5 需求導向下陜西省智慧養老政策工具的運用呈現集中偏向

與江蘇省的量化結果對比分析發現,陜西省智慧養老政策在滿足老年人需求上,政策工具的運用呈現集中偏向現象。其中,老年人生理需求和安全需求的滿足依賴于策略措施、基礎設施和科技支持,如“推動社區居家養老的信息化服務平臺建設,實現養老服務和需求的信息對接,為居家老年人提供緊急呼叫、物品代購、遠程醫療等服務”;老年人社交和自我實現需求的滿足主要依賴于策略措施,如“積極構建老年友好型社會,為老年人老有所學、老有所為創造環境”;老年人尊重需求的滿足主要依賴公共服務,如“在人社系統提倡尊老愛老敬老服務,為老年人提供智能技術操作指導服務”。其他政策工具雖然有涉及,但是運用次數遠不及上述幾類工具,甚至在有些需求層次上部分政策工具的運用出現“缺位”,比如社交和自我實現需求層次上,政府購買、規范監督、金融支持、稅收優惠等工具應用普遍為零。

5 建議

5.1 優化供給型政策工具,加大資金和教育培訓支持力度

陜西省要適當調整供給型政策工具的內部結構。目前對于智慧養老服務的科技支持、公共服務以及基礎設施等政策布局較多,可以適當控制這幾類政策工具的使用。同時,還應該加大資金和教育培訓的支持力度。一方面,資金是推動智慧養老服務發展的基礎要素,涉及智慧養老服務,無論是企業技術研發,還是養老服務基礎設施建設,都離不開資金的支持。陜西省可以參考江蘇省的相關做法,例如加大對智慧養老技術與信息平臺開發、基礎設施適老化改造等方面的財政投入力度,設置老年人服務項目的專項資金等。另一方面,可以依托陜西省各高校資源,有針對性地開展老年人智能技術教育培訓,例如開設老年學堂、創建老年人在線學習平臺、引導高校學生利用“三下鄉”項目向農村老年人教授安全常識、法律知識、智能軟件的使用等,幫助老年人跨越數字鴻溝,參與社會發展。

5.2 強化需求型政策工具,有效拉動智慧養老服務發展

陜西省需求型政策工具的總量較少,所以應增加需求型政策工具的使用,以有效拉動陜西省智慧養老的發展。養老是重要社會問題,其發展需要政府、社會、個人等多方力量的共同參與。而市場培育是激發市場活力,支持社會力量參與智慧養老發展的重要拉力[18]。江蘇省對于市場培育類政策工具的運用是陜西省需要關注的重點,在《江蘇省“十四五”老齡事業發展規劃》中強調,“要以老年人的需求為導向整合老年健康服務,促進面向老年人的養生保健、文化旅游、健康管理等業態深度融合”。基于此,陜西省可以結合當地特色大力培育老年消費市場,例如,可以利用陜西省的文化旅游產業鏈資源,開展紅色文化、地域民俗文化、秦文化等特色康養旅游路線;通過政府購買、公私合營等方式,支持本地民營企業開發適合老年人的智能輔助設備。

此外,智慧養老的發展仍處于探索階段,陜西省應該繼續發揮西安市蓮湖區“虛擬養老院”、寶雞市智慧養老服務平臺等試點項目的示范性引領作用,總結一套適合本省智慧養老發展的經驗辦法,進而推廣陜北、陜南等區域,帶動陜西省智慧養老高質量發展。

5.3 調整環境型政策工具,增加金融支持和稅收優惠使用

陜西省要合理規劃環境型政策工具的使用,防止出現策略措施和規范監督等政策過溢的現象。現階段陜西省智慧養老發展的目標規劃、法律規范、制度監督等政策性策略已經較為全面,應適當減少一些空泛的政策性策略,將重點落實到具體操作細則上,例如,2022年發布的《江蘇省養老服務條例》中提到,要有效落實養老服務組織應享受的稅收優惠政策,積極幫助養老服務組織拓展融資渠道等。近年來,在陜西省智慧養老政策文本中,涉及鼓勵金融機構加大對智慧養老發展支持力度的條款較少,而且多為引導性措施,可操作性不強。未來在政策制定中陜西省政府可以考慮從稅收、金融等配套性經濟政策入手,完善具體操作細則,鼓勵社會力量進入智慧養老行業,推動智慧養老服務市場化發展。

5.4 豐富智慧養老政策的老年人需求層次

2022年末,陜西省65歲及以上老齡人口占比達到14.69%,老齡化程度進一步加深[19]。與之前老年群體相比,現在60歲以上人群的受教育程度、消費水平和財富積累都有明顯提升,其對醫養健康、精神慰藉和自我實現的需求更為迫切[20]。但是,陜西省智慧養老政策卻忽視了老年人的社交、尊重等高層次需求,且安全需求和社交需求之間出現了明顯的斷層。江蘇省的做法十分值得借鑒,該省從安全需求向社交需求等高層次需求過渡平緩且有序,注重從“積極培育智慧養老服務新業態,推動智慧養老服務與教育培訓、文化旅游等多業態融合發展”“扎實開展老年友好型城市創建工作,弘揚尊老、愛老、助老的社會風尚”“加強老齡人力資源的開發,為有勞動意愿的老年人提供更多參與當今社會發展的機會”等措施來滿足老年人的社交、尊重和自我實現的需求。因此,陜西省在滿足老年人基礎需求的同時,也需要注重政策內容逐漸向更高層次需求過渡,從而進一步滿足老年群體差異化的需求,為老年人提供更優質的養老服務。

5.5 推動政策供給與老年人需求的二維整合

陜西省政策工具要與老年人需求層次相匹配,做到精準施策,對于政策工具的弱化和增加不僅需要考慮同類型工具的內部結構和不同類型工具間的組合搭配[21],也需要根據老年人的現實需求,均衡運用不同的政策工具,以此推動政策供給與老年人需求的二維整合。與江蘇省相比,陜西省現有政策工具中,關于社交需求的政策工具涉及較少,且運用極為不均衡。在老年人社交需求方面,陜西省政府可以向江蘇省學習,通過增加市場培育、教育培訓的運用來滿足老年人的社交需求,例如,2022年江蘇省發布的《關于做好積極應對人口老齡化重點聯系城市有關工作的通知》中提到的,支持企業開發智慧健康養老、文化旅游等老年用品及服務,鼓勵老年人在文化教育、休閑娛樂、智慧醫療等領域的消費;將老年教育納入本省智慧養老發展的重點項目,大力發展老年教育,積極開展多樣化的老年文體活動。