我國地方政府隱性債務研究綜述

■/ 雷 娟

黨的二十大報告指出，“健全現代預算制度，優化稅制結構，完善財政轉移支付體系。深化金融體制改革，建設現代中央銀行制度，加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線。”化解地方政府隱性債務風險問題已成為“十四五”期間面臨的一項重要工作。

本文以我國地方政府隱性債務問題為研究對象，運用文獻研究法，登錄中國知網（CNKI 系列全文數據庫），通過“高級檢索”，鍵入“‘關鍵詞=地方政府’+‘關鍵詞=隱性債務’”，截止2023年4月28日共檢索到222篇文獻資料。其中，2023年12篇，2022年43篇，2021年51篇，2020年48篇，2019年39篇，2018年17篇，2017年及以前12篇。可以看出，從2018年開始，研究地方政府隱性債務的文獻資料基本呈逐年上升趨勢，這一主題得到廣大學者們的廣泛關注。通過進一步梳理，去除會議、報紙及其他文獻資料，本文選取2017年以來的68篇文獻資料作為研究樣本，以便總結出我國地方政府隱性債務問題的研究現狀。

一、地方政府隱性債務的研究視角

2017年以來，我國學者從多種視角出發來研究地方政府隱性債務問題，取得了一系列研究成果。熊運蓮、何怡（2019）基于內部控制視角，立足于控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督等五大核心要素，對我國地方政府隱性債務風險進行分析，闡釋了我國地方政府隱性債務的風險管理路徑。王濤等（2019）對經濟新常態以來我國地方財政收支可持續性及政府顯性和隱性債務現狀進行評估，從財政可持續視角提出隱性債務治理路徑。史亞榮（2020）基于區塊鏈視角，從區塊鏈技術的相關特征出發，針對我國地方政府隱性債務管理中存在的諸多問題，探討將區塊鏈技術應用于地方政府隱性債務治理中的具體思路。韓文琰、高誠（2020）通過博弈模型從靜態與動態分析地方政府、中央政府在地方政府隱性債務異化中的行為選擇，剖析隱性債務異化機理，認為建立長期的監管與獎勵機制是必要的，也是可行的。史亞榮（2020）從城投債視角，利用2009-2017年省級面板數據考察了地方政府隱性債務規模與城鎮化水平之間的關系，認為城投債規模對城鎮化水平提升具有顯著的正向影響，且相對于中西部地區，東部地區城投債規模擴張對城鎮化水平的促進作用更強。徐玉德、李化龍（2021）基于公共風險視角，認為政府行為特征在公共風險產生與風險責任承擔等方面存在顯著差異，進而表現為“主動型”和“被動型”兩種典型的隱性債務轉化路徑。同時進一步識別了兩類代表性路徑下引致隱性債務的風險因素。熊琛等（2022）基于網絡模型和SVAR模型的實證分析發現，區域地方政府隱性債務風險存在外溢效應，且銀行間市場是風險傳導的重要渠道。唐雪松、白靜（2022）基于馬克思主義權力觀視角，認為國家審計通過監督地方政府權力運行顯著降低城投債風險溢價水平，這種監督效應在地方政府隱性債務風險越高時越顯著。張曉燕、張文杰（2023）著眼于國有企業違約現象，基于SIRS傳染病模型，仿真模擬我國地方政府隱性債務風險在國有企業間的傳染過程，認為當前針對地方政府隱性債務風險在國有企業間的防范與化解卓有成效，但仍存在不可忽視的隱患，且地區間的政府隱性債務風險分化趨勢明顯。王若涵、胡春陽（2023）基于風險網絡視角，采用LASSO-VAR模型構建我國地方政府隱性債務風險溢出網絡，分別從全國、經濟區域與省際層面探討隱性債務風險溢出網絡截面特征與動態變化，強調需重點關注隱性債務風險的外溢效應與區域關聯特征。李程、張志欣（2023）基于金融分權視角，對2010-2020年省級面板數據進行分析，認為金融隱性分權程度增加使得隱性債務規模擴張，隱性債務規模擴張導致城商行表外業務規模隨之擴張，進而提高城商行風險承擔水平。

二、地方政府隱性債務的概念與類型

從已有相關研究看，國內大部分學者對隱性債務的概念界定源于財政風險矩陣。漢娜的財政風險矩陣是從兩個維度出發，將政府債務劃分為四種類型：直接顯性債務、或有顯性債務、直接隱性債務、或有隱性債務。趙全厚（2018）在財政風險矩陣基礎上，認為我國地方政府隱性債務是因為地方政府需要承擔社會公共職責而形成的債務，這些債務不在法律和合同之內，既包含隱性直接債務，又包含隱性或有債務。劉尚希（2018）基于權利義務關系角度，認為隱性債務是去除顯性直接債務后的其他三種債務，包括顯性或有債務、隱性直接債務、隱性或有債務。李麗珍、安秀梅（2019）也認為，隱性債務包括財政風險矩陣中的兩類，分別為直接隱性債務和或有隱性債務。楊清泉（2020）依據“穿透原則”，結合債務風險矩陣，從顯性與隱性、直接與或有兩個維度，將政府債務分為顯性直接債務、隱性直接債務、顯性或有債務、隱性或有債務四種，認為地方政府隱性債務是地方政府通過黨政機關、事業單位、投融資平臺等，利用政府性基金、銀行貸款、PPP模式、城投債等變相或違規舉債的債務，其實質是風險由地方政府承擔、還款為財政資金。武冠毅（2020）認為，隱性債務是在法定政府債務限額之外，非由法律或合同規定，承諾以財政資金償還的，或違法提供擔保的，地方政府迫于道義責任、公眾期望或政治壓力而需要承擔的債務。徐倩（2020）認為，地方政府隱性債務包括兩部分，一部分為地方政府違規變相舉債，另一部分為地方政府出于道義責任和公眾期望所形成的債務。朱丹、吉富星（2021）指出，隱性債務是地方政府在法定債務限額以外，直接或承諾以財政資金償還及違法提供擔保等方式形成的債務。劉紅忠、柯蘊含（2021）認為，隱性債務是地方政府債務中一個重要的組成部分，主要是地方政府變相舉借所形成的債務。而劉用銓（2020）則從政府“保底機制”角度出發，以保底量/保底收入是否超過盈虧臨界點為標準，認為如超過盈虧臨界點，則形成隱性債務；如未超盈虧臨界點，則未構成隱性債務。

關于地方政府隱性債務類型的劃分，趙全厚（2018）把地方政府隱性債務劃分為以下五類：一是地方政府融資平臺的債務；二是政府購買服務形成的債務；三是政府與社會資本合作形成的債務；四是地方政府通過獨資、入股等方式，成立資產管理公司、投資建設公司等，通過相互擔保、資產抵押等方式舉借的債務；五是國有企業的債務；六是區域內非國有企業的債務。封北麟（2018）認為，我國地方政府隱性債務主要有兩個方面：一是地方政府在違法違規融資過程中刻意隱匿的地方政府債務，如違規擔保融資、政府融資平臺公司的各類銀行貸款或信托融資、其他借道國企或事業單位融資等。二是地方政府在化解公共風險過程中承擔的支出責任，如行政轄區社會保險基金缺口的財政補貼、問題金融機構的救助、地方國企虧損補貼、自然災害救助等。李麗珍、安秀梅（2019）認為，我國地方政府隱性債務有以下5種類型：一是社會保障類，如養老金缺口和醫療保險缺口等；二是公共投資項目，如PPP項目（政府付費、缺口補助）等；三是預算內支出拖欠，如未支付的物資采購款、工程款等；四是違法違規類，如明股實債、承諾擔保、變相融資等；五是救助責任類，如金融機構不良資產、事業單位債務、融資平臺債務、國有企業債務等。楊清泉（2020）認為，地方政府隱性債務包括政府投資基金（承諾有固定回報和保底收益）、不合規PPP項目、融資平臺銀行貸款、企業或個人借款、債券類融資、供應商應付款等9大類型。徐倩（2020）將地方政府隱性債務劃分為兩類，一類是由于地方政府違規變相舉債所形成，如通過國有企業、事業單位借入或提供擔保等形成的債務；另一類是由于政府道義、公眾期望所形成，如地方國有企業虧損補貼、公共養老金缺口等。朱丹、吉富星（2021）認為，地方政府隱性債務既包括融資平臺、國有企事業單位等代替地方政府舉借，并由地方政府擔保，或以國有資產、政府儲備土地變相抵押質押等方式形成的債務，也包括在投資基金、政府購買服務、PPP項目中約定回購投資本金、保底收益所形成的債務。溫來成、賀志強（2021）指出，我國地方政府隱性債務主要包括以下6種類型，分別為地方政府投融資平臺債務、事業單位2015年之前的債務、棚戶區改造和保障性住房項目債務、土地儲備債務、擔保歷史債務和社會保障缺口債務。

通過以上梳理可以看出，關于地方政府隱性債務的概念，至今仍未形成統一的共識，由此導致地方政府隱性債務的類型劃分也各異。2018年，中共中央、國務院下發《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號），中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發《關于印發<地方政府隱性債務問責辦法>的通知》（中辦發〔2018〕46號），根據以上文件精神，隱性債務是在地方政府法定限額或發行形式之外，直接或承諾以財政資金償還的或違法提供擔保的債務，這是國家首次以上級文件的形式對地方政府隱性債務概念做出的明確界定，地方政府隱性債務既包括國有企業事業單位代替地方政府舉債、由地方政府擔保或償還的債務，也包括地方政府以約定回購、承諾保底收益等在政府購買服務、政府投資基金設立、PPP項目開展中形成的債務。

三、地方政府隱性債務的形成原因

關于地方政府隱性債務的形成原因，廣大學者們也進行了相關研究。劉尚希（2018）指出，我國大量隱性債務產生是“風險大鍋飯”體制造成的。具體的形成原因有：一是事權過于下沉，財政責任不清晰。二是財政風險評估機制缺失。這是當前宏觀管理的功能缺陷。三是預算約束不完整。當預算約束的對象具有不確定性特征時，約束就會失效。四是難以預期。面對諸多的不確定性，下級政府無法形成穩定預期，就會以機會主義方式行事。封北麟（2018）認為，由于地方政府債務管理和問責機制不完善，缺乏有效的債務監管和預算約束制度，這是地方政府隱性債務產生的主要原因。李麗珍、安秀梅（2019）指出，地方政府從自身職能和維穩工作考慮，會承擔社會保障缺口、各種預算內拖欠等債務，這是直接隱性債務發生的主要原因。同時，地方政府作為金融危機、突發公共事件、重大自然災害等公共風險的承擔者和化解者，需要承擔起“最后付款人”的兜底責任，這是地方政府或有隱性債務發生的主要原因。李升（2018）對地方政府隱性債務風險的產生原因進行了系統分析，認為地方政府負債的被動根源是分稅制改革后形成的財稅體制，地方政府主動負債的動因是積極籌措地方基礎設施建設資金，地方政府隱性債務的內在原因是地方政府職能錯位和不合理，地方政府隱性債務的現實原因是投融資需求與供給沖突。李麗珍，劉金林（2019）基于財政分權與土地財政視角，探討了地方政府隱性債務的形成機理及治理機制，認為地方政府隱性債務的形成是多重因素共同作用的結果。其中，財政分權是源頭，官員晉升激勵是動因，土地財政是重要支撐，融資平臺是重要載體，城市商業銀行是主要資金來源。

四、地方政府隱性債務的規模測算

在地方政府隱性債務的規模測算方面，廣大學者已做了大量研究。但由于地方政府隱性債務具有不確定性、隱匿性等特點，加之相關數據不可得，測算內容、測算方法各異，導致測算結果也不盡相同，甚至大相徑庭。如封北麟（2018）根據金融企業違法違規融資、變相舉債等內容，得出5.76-9.35萬億元的測算結果；閆衍等（2018）根據地方融資平臺債務、棚改項目、PPP項目等內容，測算結果為20-30萬億元；李麗珍等（2019）根據PPP項目、國有企業、融資平臺和商業銀行不良貸款、違法違規類、養老金缺口等內容，得出9.23-15.42萬億元的測算結果；吉富星（2018）按照政策性貸款、城投債、“明股實債”等內容，得出10.43-16.33萬億元的測算結果；楊若涵（2019）從融資主體角度得出約30萬億元的測算結果，從融資渠道角度得出26.49-34.52萬億元的測算結果；海通證券（2018）依據政府性基金、非標融資、地方融資平臺貸款、PPP項目、發行債券等內容，得出約32.9萬億元的測算結果。聯訊證券（2018）根據銀行貸款、融資租賃、非標、債券等內容，測算出約37萬億元的結果；朱冠平等（2021）根據地方融資平臺、不良貸款、國有企業、養老缺口等內容，得出20.11 萬億元的測算結果；宋翔等（2021）從30 個省份全口徑財政數據出發，得出12.74萬億元的測算結果。

五、地方政府隱性債務的風險防范

關于我國地方政府隱性債務的風險防范，眾多學者們從各自視角出發，分別提出了相應的對策建議。李麗珍、安秀梅（2019）提出了提升財政資金統籌使用能力、完善養老金和醫療費用增長約束機制、改革PPP風險共擔機制、強化行政問責、優化債務主體治理結構等建議。楊清泉（2020）則從化解存量和防范增量兩個方面提出了相應的對策建議：針對化解存量，應開展隱性債務審計清查、對存量進行分門別類處置、推進地方融資平臺轉型；針對防范增量，應做好政府職能轉變、績效考核體系改進、財政體制改革、追責問責違規舉債、違規新增債務遏制、合理融資需求解決、融資業務合規、配套制度完善等方面的工作。徐倩（2020）認為，要做好以下幾個方面：一是建立健全隱性債務的信息披露機制；二是穩妥推進融資平臺轉型和專項債融資；三是強化PPP項目審查機制；四是對舉債的動力機制進行優化；五是完善財政轉移支付制度；六是改革金融監管體系。朱丹、吉富星（2021）從完善財政風險監測系統、分類緩解存量債務、完善政績考核機制、改革金融體制、創新政府融資等方面提出了相應建議。劉紅忠、柯蘊含（2021）指出，在化解隱性債務壓力較大的地區，對于上級政府而言，要進行政策引導，制定科學合理的化解方案，與此同時，在確保不增加隱性債務的基礎上，鼓勵對一些項目進行適當融資。溫來成、賀志強（2021）認為應從風險識別統計制度、風險動態監測評估制度、風險隔離制度、管理體制等方面重點進行改革。朱冠平等（2021）則認為，樹立正確的債務導向理念、充分發揮社會資本參與建設、完善債務管控制度是防范地方政府隱性債務風險的關鍵所在。宋翔等（2021）從發揮市場作用、加強隱性債務監管、處置“次生風險”、全面研究隱性債務等四個方面提出了建議。洪源等（2021）針對地方政府隱性債務數量龐大的現狀，認為一定要堅持“嚴控增量、化解存量”。在嚴控增量上，應做到嚴禁違規擔保和變相舉債，規范政府購買服務、PPP項目、政府投資基金；在化解存量上，應考慮償還的多角度，如處置存量國有資產、政府預算償還財力等。劉金林、蒙思敏（2021）針對地方政府隱性債務增加的現狀，提出轉變土地財政模式、優化晉升激勵機制、完善投融資市場體系、拓寬投融資渠道、深化行政體制改革、規范融資行為等建議。

六、研究述評

我國地方政府隱性債務治理是一項長期性、系統性的工程，需要中央政府、各級地方政府、各個相關部門之間的相互配合、通力合作。本文通過梳理我國地方政府隱性債務的概念及內涵、形成原因、規模測算、風險防范等方面的研究現狀，發現具有以下幾個特點：一是研究對象熱點化。通過搜索相關文獻資料發現，從2018年開始，文獻資料的數量呈逐年上升趨勢。由此可見，我國地方政府隱性債務問題逐漸成為研究熱點，受到廣大學者的高度關注。二是研究層面具體化。既包括從國家層面對地方政府隱性債務的研究，又包括從省級層面對地方政府隱性債務的研究，還有一部分研究具體到市級層面。三是研究視角多元化。廣大學者分別從國有企業、公共風險、區塊鏈、內部控制、財政分權與土地財政等多種視角出發探討我國地方政府隱性債務問題，豐富了研究內容，進一步拓寬了隱性債務治理的思路。

綜上所述，雖然學術界取得了一系列研究成果，為我國地方政府隱性債務治理做出了重大貢獻。但是，由于隱性債務具有隱匿性、不確定性等特點，限于數據的可得性，仍然需要在以下幾個方面做進一步研究：

一是關于地方政府隱性債務概念及內涵的研究。地方政府隱性債務的概念及內涵是隱性債務治理的前提和基礎。由于至今仍未形成統一共識，其類型劃分各異，嚴重影響到后續研究。雖然中央政府下發了《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）、《關于印發〈地方政府隱性債務問責辦法〉的通知》（中辦發〔2018〕46號）等相關文件，明確了地方政府隱性債務的概念，但從學術層面仍然保留討論的空間。

二是關于地方政府隱性債務形成原因的研究。雖然學者們從不同視角對地方政府隱性債務的形成原因做了大量且有益的探討，但所持觀點較為零散，缺乏系統性，在隱性債務的形成機理方面尤顯不足，需要將宏觀層面、中觀層面和微觀層面有機結合起來，進一步構建模型并做好實證檢驗工作。

三是關于地方政府隱性債務規模測算的研究。由于地方政府隱性債務具有隱匿性、不確定性等特點，加之數據的不可得性，廣大學者們雖然做了大量研究，但測算方法、測算內容各異，測算結果相差較大。因此，需要進一步研究地方政府隱性債務的具體類型及構成比例，分門別類測算債務規模，為隱性債務治理提供數據支持。

四是關于地方政府隱性債務風險預警體系構建的研究。構建風險預警體系對于防范和化解隱性債務風險起著關鍵作用。縱觀研究現狀，只有極個別學者涉及風險預警體系的構建問題，尚未形成一整套較為系統的預警體系，需要進一步加大研究力度。