國家審計現代化：發展邏輯、效能發揮與路徑指引

■/ 吳漢利 朱哲茹

一、引言

國家審計作為國家治理的體系構成與工具抓手，其發展演進須以國家治理的目標需求為指引。黨的二十大報告指出，中國式現代化內涵豐富、意義深遠，“現代化”已然成為國家治理的最新目標和基本底色?；趪抑卫憩F代化的目標需求，“國家審計現代化”已成為當前審計學界的研究熱點。

“國家審計現代化”作為進行時概念，其在不同發展階段具備不同階段性特征。我國國家審計現代化先后經歷了“制度現代化”“治理現代化”以及“審計要素現代化”等階段。1989-2012年，“國家審計現代化”完成了概念提出。在該概念影響下，國家審計完成了審計模式與審計制度的現代化改革。2013-2020年，國家審計開始強調審計的治理效能。黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”議題。基于此議題，國家審計在該階段則主要以“服務國家治理現代化”作為其現代化發展的具體方向。2021年至今，國家審計現代化開始關注審計要素自身的現代化特征。在該階段，政策背景與科技進步為國家審計現代化聚焦“審計要素”提供可行性基礎。在新階段，“國家審計現代化”的概念內涵與建設路徑均需重塑。

國家審計憑借“大智移物云區”等科技手段，已在不同程度上為各審計要素增添現代化特征，此時重塑“國家審計現代化”概念內涵，將進一步規范國家審計的現代化發展。故文章將從國家審計現代化的發展邏輯、效能發揮和路徑指引等維度對其展開論述，以期通過重塑國家審計現代化概念內容，豐富中國式現代化內涵；通過促進國家審計現代化發展，推進國家治理現代化進程。

二、國家審計現代化之發展邏輯

（一）邏輯基礎：國家審計的角色定位

作為國家治理的體系構成與工具抓手，國家審計可助力“五位一體”建設、“四個全面”統籌、中國特色社會主義制度完善、國家治理現代化推進以及黨內法規體系優化。同時，國家審計在國家治理體系中的角色定位以及由此而來的工具屬性，也決定了國家審計現代化發展的應然性基礎與可行性基礎。

國家審計現代化發展的應然性基礎，由國家審計是國家治理體系的重要構成而決定。進入新發展階段，習近平總書記多次謀劃、部署、推動審計領域工作進展。這明確了國家審計在國家治理體系中的重要地位，并為國家審計服務國家治理提供根本遵循。國家治理追求治理體系和治理能力現代化，現代化發展便成為國家審計發展的必然趨勢。故在國家治理現代化背景下，國家審計的現代化發展具備其應然性基礎。關于可行性基礎，則由國家審計的治理工具屬性而決定。國家審計基于自身職能、機制、效應與功能，可充分參與國家治理，進而發揮其審計治理效能。在審計全覆蓋戰略背景下，數智科技強化了國家審計的工具屬性，擴寬和深化了國家審計參與國家治理的范疇和程度，使國家審計成為推進國家治理現代化的重要力量。至此，數智科技增效國家審計的治理工具屬性，這便是國家審計現代化發展的可行性基礎。

（二）邏輯起點：國家治理的目標轉變

新的歷史時期，國家治理目標向現代化轉變，這為國家審計現代化發展提供邏輯起點。國家治理目標轉變受國家發展需求和人民生活需要影響，是一個持續性的完善過程?；诖耍瑖覍徲嬓璨粩嗾{整其發展方向?，F階段，國家治理以現代化為目標追求，國家審計也應以現代化發展作為自身目標追求。

不同歷史時期，我國國家治理目標并不相同。張軍和劉俊杰（2017）認為，國家治理的目標轉變可分為三個階段?；诖耍瑖覍徲嬕矐诟麟A段呈現出不同的目標追求。1949-1978年，國家治理目標聚焦于國家獨立和戰后重建。此時，國家審計沒有特定審計機關，其參與國家治理的意識不強。審計職能發揮主要通過查處經濟犯罪等方式實現。1978-2012年，國家治理目標則具體為恢復治理常態化和促進經濟發展。該期間，《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國審計法》明確了國家審計在國家監督體系中的重要地位。故國家審計在該階段主要強調其監督、問責等職能。2013年至今，國家治理目標主要追求全面化發展和現代化治理。在此背景下，諸如大數據審計等科技賦能型審計層出不窮，審計治理效能得到前所未有的強化。經年累月，國家審計已發展成為服務國家治理的堅實力量。由此可見，國家治理目標的現代化轉變，為國家審計的現代化發展提供邏輯起點。

（三）邏輯終點：審計要素現代化發展

作為進行時概念，國家審計現代化在當前階段主要表現為審計要素現代化。一方面，審計要素是國家審計參與國家治理的具體媒介；另一方面，審計要素是數智科技賦能審計治理效能的主要作用對象。故國家審計為服務國家治理現代化目標，將以審計要素的現代化發展作為國家審計現代化的邏輯終點。

審計要素現代化發展進一步豐富了“國家審計現代化”內涵，亦成為現階段國家審計現代化發展的主要特征?；诖?，部分學者對“國家審計現代化”進行了內涵重塑和特征識別，認為國家審計現代化至少應在審計內容、審計方法、審計人員、審計成果等方面呈現出與政治、經濟、科技發展水平相適應的現代化程度，其現代化特征則可大致精煉為高效化、科學化、規范化等特征（蔡思培和程博，2021；周念宜等，2022；鄭石橋和胡欣怡，2023）。文章結合前人研究成果，在強調“審計要素現代化”的基礎上，認為“國家審計現代化”應至少涵蓋以下內容：一是在審計目標上，國家審計應以推進國家治理現代化為導向，進而高效化、科學化、規范化開展審計活動；二是在審計方法上，國家審計應善用各種科技賦能型審計，以增強審計治理效能；三是在審計內容上，國家審計應聚焦現代化治理領域，通過參與技術治理、生態治理、數字治理等現代治理領域，強化國家審計的現代化特征。

三、國家審計現代化之效能發揮

（一）審計基本職能

鑒證、評價與監督是國家審計的三大基本職能。其中，鑒證職能和評價職能可揭示公共經濟責任在履職過程中存在的代理問題和次優問題。監督職能則在已揭示代理問題和次優問題的基礎上，對相關履職人員和領導干部的違法違規行為進行追責問責，進而確保公共財產的高效使用和公共權力的有序運行。國家審計通過現代化發展，促進審計基本職能發揮，進而優化審計治理效能，是國家審計現代化優化審計治理效能的重要途徑。國家審計現代化發展能使審計基本職能發揮具備高效化、科學化和規范化特征，進而實現對審計治理效能的優化目的。

首先，國家審計現代化可促使審計鑒證職能的高效化發揮。審計鑒證職能主要作用于信息真偽鑒定，以確保審計證據所承載信息的真實可靠性。審計機關應基于其審計主題，就特定信息展開真實性審查，以限制被審計單位的信息虛假傾向（鄭石橋和宋夏云，2014）。國家審計通過現代化發展，加強了審計信息化建設，提高了國家審計對數據信息的獲取能力和分析能力，進而有效提升了國家審計對信息真實性的鑒別能力。其次，國家審計現代化可促進審計評價職能的科學化發揮。審計評價職能主要是指審計人員基于特定信息所表征的績效狀況，揭示被審計單位就特定審計主題的次優問題，同時分析次優問題的出現原因，并為次優問題解決提出審計建議。具備現代化特征的國家審計可依托數智科技充分挖掘數據資源的服務價值。審計人員可通過釋放數據資源在科學決策等方面的服務價值，進而提升審計建議的科學性。最后，國家審計現代化可促進審計監督職能的規范化發揮。審計監督職能主要通過審計問責確保公共財產的高效使用和公共權力的有序運行。換言之，當國家審計職能重心由“鑒證”向“問責”轉變時，并將“問責政府”作為制度建設的基本命題時，審計監督職能便可得到制度保障（周維培，2019）。在問責政府的制度保障下，國家審計的監督職能得以規范化發揮。

（二）信號傳遞機制

所謂國家審計參與國家治理的信號傳遞機制，即在公共經濟責任關系中，國家審計機關基于其在經濟責任關系中的特殊地位和基本職能，助力審計機關、政府部門和社會公眾三者之間實現信息傳遞的相關機制（魏明和邱鈺茹，2015）。國家治理是以人民利益為核心的多元協同治理，消除多元主體間的信息不對稱，對國家治理現代化至關重要。作為獨立第三方，國家審計可通過其現代化發展，解決國家審計信號傳遞機制中的瓶頸問題，進而優化國家審計治理效能。

據魏明等（2015）研究，國家審計信息傳遞機制在審計機關的獨立性、審計結果公開性以及公眾反饋積極性等方面存在瓶頸。針對上述問題，國家審計現代化發展可通過數智科技對其逐一解決。關于審計機關獨立性問題，國家審計現代化發展可從兩個方面入手：一是國家審計現代化發展能通過健全制度來提升審計機關獨立性，二是國家審計現代化發展可通過應用區塊鏈、大數據等科技，減少審計人員對審計結果的主觀干預，進而提升審計獨立性。后者可具體表現為區塊鏈技術助力數據獲取真實性、大數據技術助力數據分析客觀性。關于審計結果公開性問題，國家審計現代化發展可應用現代科技構建審計結果公開平臺（陳卓和張源澤，2022）?；谠撈脚_，國家審計可對審計報告、審計建議、審計移送處理等信息予以公開，以確保社會公眾通過網站、手機應用等途徑全面獲悉審計結果。國家審計現代化發展在擴大審計結果公開范圍的同時，也提升了政府部門公信力。關于公眾反饋積極性問題，國家審計現代化發展可通過如下方式促進社會公眾的互動反饋：國家審計應用互聯網技術，可為社會公眾提供全面便捷的信息查詢通道；應用人工智能技術，可分類提煉審計結果，幫助社會公眾迅速掌握審計信息的具體內容；應用社交媒體等方式，可組織社會公眾針對審計重大事件發表意見、在線討論。

（三）審計溢出效應

溢出效應源于經濟學領域，是指特定組織通過開展系列活動，在達成組織預期效果的同時，亦對組織外部產生額外效應的現象。傳統溢出效應通常表現為正向的示范效應。不同于經濟學領域的溢出效應，國家審計溢出效應可細分為兩種，審計示范效應和審計威懾效應。國家審計現代化發展優化了審計溢出效應，進而促進了審計治理效能發揮。

所謂審計示范效應，是指國家審計通過審計公告制度，對外宣傳具有正向指導意義的“審計判例”，進而起到示范作用；所謂審計威懾效應，是指國家審計通過問責追責，對（被審計單位或非被審計單位）尚未發生的違法違規行為起到威懾作用?，F代化發展優化國家審計溢出效應的作用機理如下：一方面，基于審計示范效應，國家審計的現代化發展擴寬了審計溢出效應的作用范圍。以審計署審計公告為例說明，2019年之前，審計署公告主要聚焦于國有企業財務收支、政府部門預算執行、公共投資項目資金使用等財務信息；但近年來，審計署對非財務信息的披露愈加側重。審計披露信息類型從“單一財務信息”向“財務信息與非財務信息相結合”發展，促使國家審計綜合服務國家治理（高文強，2020）。另一方面，基于審計威懾效應，國家審計的現代化發展前置了審計溢出效應的作用時點。國家審計經過現代化發展，可實時監控、全面跟蹤被審計單位。實時審計具備即時記錄、遠程監控等特征，跟蹤審計具備全面溯源、系統跟進等特征，這些特征在提高審計即時性和精確度的同時，又對被審計單位的違法違規行為形成巨大威懾力，能夠有效制止阻礙國家治理現代化進程的違法違規行為。國家審計通過現代化發展，擴寬了審計示范效應的作用范圍，前置了審計威懾效應的作用時點，以此優化審計溢出效應、促進審計治理效能。

（四）免疫系統功能

國家審計免疫系統功能，具體包括揭示、抵御和預防功能。審計揭示功能，即國家審計通過審計公告制度揭示被審計單位就特定審計主題的代理問題和次優問題。該功能的發揮基于審計鑒定職能和評價職能，并依托于國家審計的信號傳遞機制完成。審計抵御功能，即國家審計基于其揭示功能，發現被審計單位在制度、機制、體制等方面存在的缺陷，并據此提出政策建議，以此增強相關制度、機制、體制的風險抵御能力。審計預防功能，即國家審計作為經常性的制度安排，其可基于審計揭示功能和抵御功能發揮審計溢出效應，將苗頭性的代理問題和次優問題阻斷在搖籃里。該功能與審計監督職能異曲同工。

根據上述分析，審計揭示功能與審計“鑒定”和“評價”職能，以及國家審計的信號傳遞機制，在本質上不謀而合；審計預防功能則與審計“監督”職能，以及審計溢出效應，在實質上趨同。現僅就國家審計現代化發展如何通過促進審計抵御功能發揮，進而優化審計治理效能展開論述。國家審計的現代化發展以推進國家治理現代化為目標導向，而審計抵御功能恰好可通過健全制度、完善機制、優化體制來服務國家治理現代化。故國家審計通過現代化發展，可基于制度、機制、體制層面更好地發揮審計抵御功能，進而優化國家審計的治理效能。具體而言，針對單一組織，審計抵御功能可從組織的制度設計與執行方面提出建議，幫助政府部門、事業單位、國有金融機構和企業等組織抵御財務風險、提高管理效率；針對同一系統內部的被審計單位，審計抵御功能可從系統的機制運行層面提出建議，提升同一領域內多主體之間的資源配置效率，以促進經濟、社會高質量發展；針對重大政策落實，審計抵御功能可從國家政治體制、經濟體制等宏觀層面提出建議，進而推動政府職能轉變以及國家治理的現代化進程。

四、國家審計現代化之路徑指引

（一）目標導向：推進國家治理現代化

以“推進國家治理現代化”為目標導向，是“國家審計現代化”概念內涵的核心構成。故國家治理現代化的特征表象便成為國家審計現代化發展演進的踐行方針。中國式國家治理現代化堅持中國共產黨領導、堅持人民主體地位、堅持辯證思維邏輯，是國家治理追求“科學性、民主性、法治性、有效性”的過程和事業（劉舒楊和王浦劬，2021）。政治引領、法治保障、德治教化、自治強基、智治支撐等“五治”方式是黨領導人民探索中國式國家治理現代化的實踐結晶。不難發現，“高效化、科學化、規范化”等國家審計現代化特征與國家治理對“科學、民主、法治、有效”等目標追求趨同；同時，在審計全覆蓋戰略背景下，國家審計參與政治、法治、德治、自治和智治等審計實踐亦屢見不鮮。由此可見，貫徹落實審計全覆蓋戰略，持續鞏固“高效化、科學化、規范化”等審計現代化特征，將有助于國家審計推進國家治理現代化進程。與此同時，國家審計助力國家治理堅持黨的領導、堅持人民主體地位、堅持辯證思維邏輯，更是國家審計現代化發展以“推進國家治理現代化”為目標導向的具體表現。

關于國家審計助力國家治理堅持黨的領導，可從國家審計對黨自我革命的獨特作用入手，明確國家審計以“推進國家治理現代化”為目標導向。作為國家監督手段之一，國家審計可協同黨內監督，發現并糾正黨內存在的不法行為與制度缺陷。國家審計通過問責不法行為問責和健全缺陷制度，加強黨的自我建設、促進黨的自我革命，以此確保黨的先進性和黨作為領導核心的公平正義取向。關于堅持人民主體地位，國家審計可從規范公共權力運行入手，強調國家審計的治理現代化導向。在我國，一切權力屬于人民。只有確保公共權力規范、有序運行，才能保障人民群眾的根本利益。經過現代化發展，國家審計可在公共權力授予階段，遏制權力擴張；在權力行使階段，阻斷權力腐敗。關于堅持辯證思維邏輯，國家審計可從協同多方治理主體入手，加強其審計目標的現代化特征。中國式國家治理遵循“一”與“多”相輔相成的辯證思維邏輯。在治理主體方面，中國式國家治理現代化堅持黨與多元社會主體協同共治的基本模式。具體到國家審計現代化，其應致力于推進審計活動從“經濟業務管理”向“數據治理”過渡，進而促進審計證據在數據生命周期內多元主體的協同共治（徐京平和朱哲茹，2022）。

（二）技術優先：善用科技賦能型審計

國家審計因地制宜地應用各種科技賦能型審計，以此優化審計方法、促進審計治理效能，是國家審計現代化特征的另一表征。2016年至今，金審工程三期正處在如火如荼的建設階段（郭檬楠等，2023）；2018年5月，習近平總書記在中央審計委員會第一次會議中指出，“要堅持科技強審，加強審計信息化建設”；國家審計“十四五”規劃亦要求國家審計全面落實“科技強審”戰略要求，并對“信息化支撐審計業務”“審計機關數據管理水平”“審計人員數據資源分析利用能力”等方面作出具體規劃。國家審計信息化建設始終以先進技術應用為指引，積極引入大數據、云計算、區塊鏈、機器人流程自動化、人工智能等數智技術，以及元宇宙等數智應用（張夏恒和李想，2023）。至此，大數據審計、區塊鏈審計、RPA審計、智慧審計等科技賦能型審計，在國家審計理論創新和應用實踐方面均取得了長足發展?？萍假x能型審計優化審計方法、為審計工作加成，已成為國家審計現代化發展的顯著特征；同時，該特征也成為國家審計確保審計質量、提升審計效率、落實審計全覆蓋戰略、發揮審計治理效能的重要手段。

關于科技賦能型審計在國家審計現代化發展演進中的具體應用如下：第一，大數據審計是較為成熟的科技賦能型審計，其與云計算技術協同，可為審計工作提供強大算力。大數據技術和云計算技術在功能上契合，前者著眼于數據本身，強調數據存儲能力；后者具備算力收縮特點，其可根據數據體量調節自身計算資源（秦榮生，2014）。大數據審計與之協同，能更好地服務審計分析程序。第二，區塊鏈審計則對審計環境要求較高，要求被審計單位有區塊鏈技術環境，進而為審計工作提供證據保障。在數字中國建設背景下，政府部門、事業單位、國有金融機構和國有企業等被審計單位以區塊鏈技術賦能組織管理信息系統，將成為大勢所趨。區塊鏈技術可為國家審計現代化發展保障其審計證據的真實性、可用性和安全性。第三，RPA審計和智慧審計則有助于審計流程自動化和審計分析智能化。通過應用RPA 審計和智慧審計，國家審計分別在一定程度上解放了審計人員的體力勞動和腦力勞動，可為國家審計節省大量人力、物力資源。同時，國家審計也可通過應用RPA 審計和智慧審計擴展國家審計的監督領域，為實現“審計全覆蓋”提供可能。

（三）內容為本：聚焦現代化治理領域

在審計內容上“聚焦現代化治理領域”，是國家審計現代化發展的又一顯著特征。經濟治理、政治治理以及社會治理是國家治理的基本領域，亦是國家審計服務國家治理的主要內容。然而，關于現代化治理領域，當前學界對其范疇界定并不明確。一方面，在深入貫徹新發展理念背景下，“創新”與“綠色”豐富了中國式國家治理的基本領域。創新關注發展動力問題，但也帶來了技術治理需求；綠色關注人與自然和諧相處問題，生態治理則為追求綠色生活提供現實路徑。另一方面，在加快建設數字中國的戰略背景下，數據資源與數據資產的海量涌現催生了數字治理需求，數字治理亦擴寬了國家治理領域。綜上，技術治理、綠色治理和數字治理可歸屬于現代化治理領域。然而，現代化治理領域絕不局限于此，諸如文化治理、網絡治理、全球治理等均屬于國家治理現代化范疇。但礙于篇幅限制，本文僅以技術治理、生態治理以及數字治理為例，論述國家審計現代化的發展演進路徑。技術治理、生態治理和數字治理均符合國家治理基本特征，故國家審計聚焦上述治理領域，具備理論上的可行性。

關于國家審計服務技術治理，算法審計是其典型代表。技術治理下，代碼與算法充當著技術虛擬世界的規則層（羅有成，2023）。故算法成為技術治理領域的重要風險因素，由算法偏見產生的權力異化，則是技術治理中風險形式的具體表現。算法審計在審計業務類型上兼容合規審計和制度審計，是規范算法權力、控制算法異化、防范技術風險的有力工具（張永忠和張寶山，2022；徐明華、魏子瑤，2023）。故以算法審計服務技術治理，具備其典型性。關于國家審計服務生態治理，資源環境審計是其典例。國家審計“十四五”規劃指出，資源環境審計以建設美麗中國為目標，著力于提升資源利用效率、促進綠色低碳發展和改善生態環境問題等方面?！笆奈濉逼陂g，資源環境審計主要以資源環境專項資金審計、領導干部自然資源資產離任審計以及生態文明建設政策落實情況審計等審計項目為具體抓手，促進國家審計服務生態治理。關于國家審計服務數字治理，數據資產審計是其代表。數字中國建設催生數據資源涌現，數據資源的資產化管理則可形成數據資產。數據資產已作為重要生產要素，服務于經濟、社會、政治等各個領域。數據資產審計將有助于數據資產的權屬界定、計量定價以及價值發揮，是數字治理的有效手段（何雨，2023）。