老舊小區改造中協同治理的模式比較研究
——基于對北京市3個治理案例的考察

李振鋒，王翔君

一、問題的提出

近年來，老舊小區的改造更新成為城市基層治理中日益突出的工作事項，以協同治理理念開辟的城市社會治理新路徑，是城市社會治理由增量發展轉向存量發展以激發治理新動能的一種體現，也是國家、市場與社會等多方力量協同聚力構筑新型治理機制的一種體現。2020年7月20日，國務院印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，要求在全國范圍內全面推進城鎮老舊小區改造工作。《意見》明確指出：“城鎮老舊小區改造是重大民生工程和發展工程，對滿足人民群眾美好生活需要、推動惠民生擴內需、推進城市更新和開發建設方式轉型、促進經濟高質量發展具有十分重要的意義。”[1]通過對城鎮老舊小區進行改造提升，實現居民居住條件的改善，進而推動在城市基層構建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的社區治理體系，[2](p120)讓人民群眾生活更方便、更舒心、更美好。

社區治理進入從單一政府管理模式向多元社區治理模式轉變的發展新階段。與此同時，以社區社會資本為紐帶，協調社區多元主體的治理結構也將成為社區治理的必然趨勢。[3](p117-124)因此，本文以中國城市老舊小區改造為研究場域，致力于探究的核心問題是，在老舊小區改造的進程中多方治理參與力量之間的協同治理機制是怎樣的？這種協同治理機制對老舊小區改造能夠產生哪些方面的效用？本文在構建老舊小區改造中協同治理機制解釋框架的基礎之上，研究老舊小區改造中治理參與力量類型化的協同治理機制，并抽象歸總不同類型老舊小區治理中治理機制的顯著特點，分析具象的協同治理型式對老舊小區改造產生的實際影響，探討老舊小區改造中相對理想化的協同治理型式，為城市老舊社區治理的前行做出可資借鑒的方向指引。

二、已有研究與新的進路

（一）已有研究

相比于普通社區治理，老舊社區治理的難度和復雜程度要高很多，因為老舊社區治理肩負著城市社會管理革新、[4](p143-157)城市公共服務提供[5](p62-66)和城市社區營造[6](p121-131)等多重任務，可以說老舊社區治理是綜合性的公共政策執行與落實的過程，老舊小區的改造更新必須是各利益關涉主體協同治理。[7](p20-24)首先，學界關于城市社會治理和社區改造的研究邏輯思路主要聚焦于單一學科或者是某一理論視角，如在公共行政視角下分析行政權威主導的社會公共產品的生產；在新公共管理視角下研究市場機制為公共服務供給帶來的經濟、效率、效益的提升；在公共治理理論視角下討論創新社會治理體系和提高治理效能的制度設計，這不利于我們對城市社區治理與社區改造形成全面而深刻的認識自共建共治共享社會治理理念提出以來，研究者們不僅在社區治理與公共服務的理論研究方面取得了較多的成果，[8](p55-56)[9](p107-115)[10](p21-29)[11](p135-140)還將相關成果應用于解釋現實中的公共治理與改造實踐。[12](p28-35)[13](p36-44)[5](p62-66)[14](p26-32)但是從整體上來看，以理論整合視角探討城市社區治理的研究相對較少，現實中是無法單獨抽出問題的一個面向進行治理的，必須以整合的理論構架來整體推進社區治理。其次，現有老舊小區協同治理研究偏重于結構分析，總結出了以新加坡為代表的政府主導模式、以英國為代表的自下而上模式、以日本為代表的政府主導與社區自治相結合模式[15](p119-134)等三種治理結構類型[16](p116-124)的共識，但缺乏成長和發展的視角。單是對社區協同治理現狀進行靜態的結構分析，難以判明多主體協同行動秩序的形塑機理，無法對現實社會問題的關聯性變動做出適應性的調整，無法闡明社會現象背后的深層次隱藏機制，也就難以在實證研究和理論演繹之間構筑起互助互益的適當路徑。[17](p30-53)[18](p3-8)

與此同時，盡管現有研究已經對多元主體協同的路徑選擇、協同治理中政府與社會的互動關系、互動平臺和載體等宏觀問題做了初步的探討，但對于協同治理的具體機制以及這一機制下各種治理協同力量之間的互動關系、協同行動秩序等微觀基礎問題，尚缺少清晰的界定和描述。[19](p32-37)本研究嘗試在老舊小區改造全周期中，考察各治理參與力量的行為轉變，以辨明協同治理行動秩序的成型過程。

（二）分析框架

在城市基層治理中，鑒于治理結構和治理過程是理解社區層面治理的兩個關鍵工作，[20](p433-443)本文提出建構老舊小區改造中協同治理分析框架，需要從社團結構和行動秩序兩個維度入手。若僅從社團結構的視角分析協同治理機制，易于將老舊小區改造工作局限于治理參與力量的組織和結構，有“只講力量存在，不講行動開展”的嫌疑。在當前社會發展階段，單個老舊小區改造涉及的利益主體是相對固定的，協同治理團隊的構成與組建也有跡可循，政府機構負責公共政策，市場企業負責工程技術，社會力量參與公共產品和服務的生產與供給，社區民眾提出改造意愿、參與改造方案的商定。若僅從行動秩序視角分析協同治理機制，容易忽視老舊小區改造的力量構成，疏忽改造方案的協調會商，導致沒有及時地考慮整體行動中的相關利益群體，難以發揮多主體協同治理的效用。

本文在對老舊小區改造中協同治理的研究中，以社團結構和行動秩序作為衡量協同治理機制的主要維度，兩者不可偏廢其一。一是社團結構是聯結老舊小區改造工程中各治理主體的組織結構，是舊改參與力量的統領所在，行動秩序則是舊改工程中協同治理力量能否發揮作用的保障規則。二是社團結構的形成和存續是開展老舊小區改造工作的前提和基礎，是促成高效能協同治理的起點，行動秩序的適用與否以及程度高低是影響舊改協同治理開展成效的核心要素，在很大程度上關系著協同治理能否達成預期成效。三是將老舊小區改造中涉及的利益相關主體結成協同治理的社團結構，能夠提高舊改工作的統一領導程度，便于有秩序地推進老舊小區改造的行動開展。社團結構和行動秩序之間的邏輯關系為：社團結構是治理力量進行協商的平臺，是行動秩序產生的必要條件；行動秩序形成之后，會對社團結構的形態產生影響；在治理行動中，社團結構和行動秩序是相互作用的存在。基于此，本文提出老舊小區改造中協同治理的理論構造模型（圖1）。

圖1 老舊小區改造中協同治理的解釋框架

1.社團結構

社團結構①在英文文獻中，對于多主體組成的社團結構的研究，較多地使用network，表示群體參與者之間形成的網絡關系形態；在本文對于老舊小區改造中多方利益主體協同合作結構的研究中，筆者使用structure of stakeholder，表示治理團隊參與力量是老舊小區改造中的利益相關主體，而不是普通的行動參與者。是復雜網絡研究中的一個詞匯，主要用于分析某一復雜網絡中各行為主體之間的關聯機制。[21](p1-11)本研究中的社團結構是描述老舊小區改造行動中治理參與力量之間結成協同合作組織的構成狀況，政府機構、社會組織、市場企業、公民群眾和其他力量等利益相關主體在老舊小區改造中形成的團體構造，用于總結和區分諸種不同的協同治理型式的維度之一，可以細分為組織與結構兩個具體的指標。老舊小區改造是涉及多個部門聯結行動的公共事務，在治理研究中引入社團結構的分析維度，一是能夠從治理行動的組織方面聯通各參與力量，避免出現集體行動中部門化現象和分割效應；[22](p20)二是能夠從治理行動的結構方面，將各利益關涉主體聯合為一個行動體，減少不同主體間的競爭與消耗，發揮出團體的聚合效應。對于社團結構臨界變化的關注和研究，有助于清晰認知社團結構的變化對于多主體協同機制的影響。

2.行動秩序

在社會治理行動的開展中，重視依靠價值和規則來促成協同與治理的耦合性，而非僅憑借規則去謀求團隊行動的步調一致性。[23](p3-11)老舊小區中的協同治理是在現代技術的支持下，政府、市場、社會和公眾等多元主體相互合作，協同治理社會公共事務，是對“政府治理，公眾參與”模式的超越與完善，[24](p35-42)以發揮出“整體大于部分之和”的治理效能。本研究中的行動秩序是指協同治理團隊在老舊小區改造行動中所議定和遵循的協同規則，該概念是用于總結和區分不同協同治理型式的維度之一，可以細分為分工與合作兩個具體的指標。在老舊小區改造行動中，行動秩序即是多方治理參與力量以一種合理有序的方式進行協同合作，推進老舊小區改造展開的行為式樣，在不同的治理情境中，行動秩序表現為差異化的治理進程。

3.類型判別

本研究的協同治理是指在城市老舊小區改造更新過程中，以政府出臺的老舊小區改造公共政策為規范，以小區居民的改造意愿和更新需求為指向，改造涉及的多方參與主體以協同合作的形式開展舊改行動和提供公共服務的治理方式。協同治理不僅重視多元主體組成的社團結構的作用，而且重視改造更新中行動秩序的作用。社團結構的操作性指標為組織和結構，行動秩序的操作性指標為分工與合作，依據四個衡量指標在治理行動中強弱輕重程度的實然表現的異同，對四個指標進行排列組合，得到不同的協同治理形態。依據四個判別指標強弱組合的差異，可以將十六種協同治理形態分為五種類型：合體型、代理型、同構型、合作型、融合型（見表1）。

合體型協同治理型式是一種弱組織、弱結構、弱分工、弱合作的形態，是老舊小區改造中協同治理的發展起點，是指除黨委政府外無其他治理參與力量的協同治理型式。在市場力量、社會力量程度不同地參與社區協同治理的新時代，合體型協同治理型式很難找到現實案例。代理型協同治理型式的特征是社團結構和行動秩序的程度都比較低，此類形態的協同治理在組織、結構、分工、合作四個指標上有一個指標達到強程度，三個指標均為弱程度，該種型式是協同治理的初級發展形態，存在于老舊小區改造中協同治理的起步階段。同構型協同治理型式的特征是社團結構和行動秩序的程度都處于中等水平，此類形態的協同治理在組織、結構、分工、合作四個指標上都有兩個指標達到強程度，兩個指標為弱程度，該種型式是協同治理的中級發展形態，存在于老舊小區改造中協同治理的前期過渡階段。合作型協同治理型式的特征是社團結構和行動秩序的程度都比較強，此類形態的協同治理在組織、結構、分工、合作四個指標上都有三個指標達到強程度，一個指標為弱程度，該種型式是協同治理的高級發展形態，存在于老舊小區改造中協同治理的后期過渡階段。融合型協同治理型式是協同治理的理想狀態，在組織、結構、分工、合作四個指標上都達到強程度，屬于理想化的協同治理形態，尚未在老舊小區改造實踐中找到對照原型。鑒于合體型協同治理、融合型協同治理屬于極端條件下或理想化環境中的協同治理型式，本研究重點剖析的是代理型、同構型、合作型三種協同治理型式。

三、協同治理案例研究

本文主要使用典型案例分析方法，即是在研究總體中揀選具有代表性的老舊小區樣本，以此作為認知和探究老舊小區改造事項及規律的樣例。典型案例研究要兼顧所選取案例的共性和個性，研究者以訪談、觀察等直接方式對研究對象做深入的調研來獲得系統、真實、詳備的一手數據材料，通過對案例共性和個性之間往復循環的研究，萃取案例背后潛在的規律。本研究基于典型老舊小區案例，對老舊小區改造中的協同治理現狀進行事實描繪，在治理政策執行和公共服務提供中進行模式建構，辨別老舊小區改造中的協同治理模式，剖析不同類型治理模式的主要影響因素，探究不同治理模式對老舊小區改造的功能。就北京市而言，超過80%的老舊社區集中分布于城六區，[25]且城市化發展程度最高的城六區和其他區之間存在明顯的發展水平差異，為了消除社會發展程度和地理區位等外部因素對研究結論造成的影響，本文中的典型老舊小區擇取集中于城六區。從開展改造工作的老舊小區中選取三個普通型住宅小區進行研究，三個老舊小區的治理型式具有代理型、同構型、合作型的特征，這三類老舊小區能夠在較大的范圍和較高的程度上代表北京市老舊小區改造中協同治理的共性特點。2020 年7 月發布的《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》將城鎮老舊小區改造內容分為三大類：基礎類、完善類、提升類，①基礎類是為滿足居民安全需要和基本生活需求的改造內容，完善類是為滿足居民生活便利需要和改善型生活需求的改造內容，提升類是為豐富社區服務供給、提升居民生活品質、立足小區及周邊實際條件積極推進的內容。其中基礎類改造內容是大多數老舊小區的共性選擇。本研究揀選以基礎類改造為主要內容的老舊小區作為研究案例，最大限度地保障所選擇的樣本小區處于可比較的層次之上。各老舊小區的選取理由見表2。基于3 個老舊小區改造案例，分析不同協同治理模式形成機制，研究在老舊小區改造進程中多方參與主體結成的社團結構及其形塑的行動秩序，剖析不同模式的治理機制對改造實踐產生的成效。

（一）淡漠與徘徊：代理型協同治理模式

1.社團結構：組織程度高，結構程度低

在組織上，首先，Z小區改造團隊有強有力的領導和組織力量。Z 小區舊改的開展以Z 街道辦事處為核心統領力量，將市場企業、社會力量和小區居民組織起來，合力開展改造行動。“多位北京市主要領導到Z 小區調研和掛點幫助，對我們改造的開展幫助非常大，可能起了關鍵性的作用。”（1-1123-G-F-35-Y）①括號中字符代表訪談編碼，含6項內容。具體編碼規則：案例小區代碼（Z/S/J小區的代碼分別為1/2/3）-調研日期（月份與日期）-訪談對象類屬（G/E/O/C分別代表政府人員/市場組織人員/社會組織人員/公眾）-性別（M/F分別代表男性/女性）-年齡（數字）-姓氏首字母。在專項改造項目實施中，Z街道辦事處不僅以多種合作方式將其他力量聯合起來，而且以自身行政力量直接參與舊改行動。“我們街道成立了以張主任為組長的拆違指揮部，他負責全面領導和指揮拆違改造工作，直接調動街道里各科室配合行動。”（1-1123-G-F-35-Y）其次，Z 小區改造中使用了科學合理的組織機制。在專項改造的項目層面，以街道辦事處為統領的治理團隊使用了“發現問題—組織力量—協商方案—開展改造—成果維護”五位一體的工作機制，形成協調順暢、資源整合、行動高效的舊改工作組織機制。“在拆除違建的那幾天，海淀區也派了力量配合拆違改造，來了消防車、急救車，還有幾輛工程車。”（1-1124-O-F-48-L）拆違改造分步實施，“先從‘公家’下手，最先拆的是居委會建的車棚和鍋爐房旁邊的‘公家’平房，拆完這些再去做居民的工作”。（1-1124-O-F-48-L）改造團隊在11 天里全部拆除了Z 小區的150多戶違建。

在結構上，第一，改造力量之間存在的代理機制使得團隊的結構強度比較低。政府力量的統領地位所具有的權力壓制限制了市場企業和小區居民的參與權利，居民只有方案協商的建議權，沒有改造行動的決策參與權。由于政府機構代理了其他三方參與主體的部分權利，他們的行動準則更具“自利性”。第二，改造預設目標與小區發展需求間存在的矛盾降低了代理型協同治理的結構程度。在小區公共空間整治中，鑒于小區內停車位不足的現狀，居委會、居民和物業公司希望把廢棄鍋爐房占用的2000 平方米的區域騰退出來，緩解小區停車難的局面。但由于停車位不是預設的改造目標，小區內增加停車空間的事項依然沒有著落，如何協調使用空出的堆煤場地依然前路漫長。Z小區居民對引入的市場化養老服務的接受程度不高，認為養老機構目前開展的業務不是必需項目，且收費標準相對偏高，超出普通居民的接受范圍。

2.行動秩序：分工程度低，合作程度低

在分工上，改造參與主體之間的行動規則不清晰是Z 小區舊改中分工程度低的一個表現。其一，各參與力量在協同治理團隊中的話語權不是依據舊改的公共治理屬性，而是根據所擁有的權利和資源進行劃定的，相對于政府和企業，居民的話語權就小很多。Z小區的舊改是分為幾次專項改造進行的，主要是政府以項目的方式在推動。“在改造中，肯定是政府說了算，專項改造的首要目標就是完成項目要求。”（1-1123-G-F-35-Y）其二，改造行動以政府機構為統領，以黨員干部為主要力量，引入對應的市場業務力量建構小區的治理和服務體系，作為小區主體和公共服務接受者的居民，在改造舊小區過程中“協同主體”地位未得到體現。這種改造方式還是賣方市場的思維，并沒有實現舊改中的“供給側改革”，居民依然是公共服務的消費者，沒有成為公共產品的協同生產者。改造中參與力量之間的協同行動程度低是Z 小區舊改中分工程度低的另一個表現。一方面，不同主體的協同行動意愿不同，T 公司對于構建長期協同合作團隊的意愿比較低，僅是作為合作方完成相應的改造任務，其沒有參與改造成果維護，也沒有將這部分職責轉交給能夠承擔的第三方。“我們那個樓都是用磚塊把門擋住，一直開著，方便進出。”（1-1124-O-M-73-L）在T 公司合同終止之后，智慧門禁基本上都難以正常使用了。另一方面，部分主體低水平的行動能力限制了其在改造中的分工參與。大部分居民缺乏使用智慧社區中先進技術的技能，也沒有接受過專業性的培訓，比如無感門禁，居民大多只會使用人臉識別和門禁卡開門，不會使用手機NFC 和遠程操作開門。L 公司在Z 小區物業管理和服務中投入的力量遠遠不能滿足小區對完全物業服務的需求，造成其在小區改造中的協同能力低，陷入一種自身能力無法提升、僅靠政府支持存續、居民對其服務能力不信任的局面。

在合作上，團隊合作可以從兩個維度來看，一是不同主體對協同規則的認識影響其與其他主體的合作方式和合作程度，二是團隊合作的層次和改造效果也對持續的合作開展產生影響。其一，改造參與力量對協同治理理念的認識和理解存在偏差，沒有領會協同合作的內涵。首先，政府認為公共政策的設計和執行是政府的事情，公共政策主要是政府依靠行政權力施行政策；居民依然認為自己只是公共服務的消費者，沒有認識到自身協同生產者的身份；居委會、業委會等小區自治組織更多是作為政府的協助力量存在，而不是小區和居民的自組織和自我服務力量；市場企業以商業合作者的身份參與舊改，沒有與其他力量之間進行協同的合作理念。其次，居民認為改造是政府的事情，居委會和市場企業是政府的“幫手”，在改造中遇到的最大難題莫過于“做群眾工作”，在增加外墻保溫層的項目中，“很多住戶感到自己費了事，沒有明顯的收益，就借此談條件要求補償，還有的干脆就不讓施工隊進門”。（1-1124-O-F-48-L）。其二，改造結果的情況在很大程度上反映多元主體合作的水平。L物業公司為小區提供的準物業服務主要就是停車管理，并沒有多少服務，按照居民的說法，“這個事情，我們自己都能做，這個物業只能管個停車”。（1-1130-O-M-76-Z）對于增加停車位的工作始終沒有實質性的進展。5G 智慧社區建設的內容沒有契合居民生活的實際需求，沒有提高居民的生活滿意度，“我們的樓門這幾年換了三批了吧，這個智慧門禁是最浪費錢的，這才裝了幾年，老是出毛病，還不如以前的鐵門好用”。（1-1201-O-M-43-Y）在T 公司終止服務之后，智慧門禁的故障和使用不便，影響了居民的日常生活。

3.協同特征

代理型協同治理型式最主要的表現是“淡漠與徘徊”。首先，政府機構和其他改造參與力量對主動組織和參與舊改持淡漠的態度，因為舊改不是規劃性總體性的老舊小區改造，而是以前期多次專項改造為基礎，將多年的成果整理拼接為“舊改成效”，政府機構的早期介入和改造工作更多是一種淡然化的工作開展，其他參與主體對舊改持有一種漠視的態度，也有對“舊改項目”輕視的情狀。其次，在舊改項目中四方參與主體呈現出徘徊的游離式關系格局，政府力量與其他三方主體之間表現為“統領者”與“協作者”和“參與者”的關系結構，舊改參與力量之間只是浮現了組織性的形態，并沒有建構起持續性的協同治理結構。

（二）覺醒與共擔：同構型協同治理模式

1.社團結構：組織程度高，結構程度低

在組織上，S 街道辦事處、S 小區居委會、小區居民全程參與和監督小區的改造整治工作。街道辦事處搭建議事平臺，將S 居委會、改造施工單位和物管會集合到一個會議桌上，對居民的舊改意愿進行充分的調查和論證，以樓門為單位，組織居民參與政策宣講和答疑討論，向居民講解拆建改造的舊改政策、周轉安置、房型設計、房屋面積、居民出資核算等內容。在S 小區舊改中，8 棟危舊樓原拆重建工程的開展鮮明地體現了高組織程度的特點，“從工程開始前的居民遷出、周轉安置，到8 棟樓的拆除重建、配套設施建造，再到工程完工后的居民回遷，我們都有詳細的計劃方案”。（2-1112-G-M-55-Z）“S 小區的拆建改造，我認為是實現了最大程度的組織，現在還沒有明確表示同意的居民，就兩類人，一是感覺沒有‘占到便宜’的少數人，二是已經失去聯系的居民。”（2-1112-G-M-53-N）。

在結構上，S 小區舊改項目中的協同治理團隊在面對復雜艱巨的危舊樓原拆重建工程時，由于各方主體在出資規則和預期收益的計算方面存在差異性的見解，在一段時間內，各方主體在協同工作中出現了“協而不商”“商而不決”“決而不定”的問題，幾方主體之間的結構間隙較大，造成工作上的拖延和工程的啟動時間延后于預期時間。S小區舊改中協同治理結構程度低的第一個表現是一年內進行三次舊改意見調研，從側面說明協同治理團隊之間的結構程度低，沒有很好地規劃居民調研工作，這也導致居民對于舊改認知的不斷變化，對協同主體之間達成共識形成了阻力和障礙。第二個表現是相關政策與舊改需求之間存在一定的矛盾。從現行的管理規則來看，老舊小區內危舊樓改造的相關政策法規與技術標準存在滯后性，政府力量內部尚未就此制定新的管理法規。按照北京市規劃與自然資源委員會的規定要求，8 棟樓改造后的新增建筑面積不能超過原總建筑面積的20%，根據測算最多能增加7268 平方米，但是實際情況要求增加7610 平方米，①根據實際測算，8棟危改樓中851戶由非成套改為成套，并保證最小戶型建筑面積達到35平方米，共需增加約7609.9平方米，超出規定面積約342.5平方米。超標340 多平方米，“這些缺口面積咋解決，我們還在等（朝陽區政府和委辦局的）政策”。（2-1112-G-M-53-N）

2.行動秩序：分工程度高，合作程度低

在分工上，在S 小區的危舊樓原拆重建項目中，以街道辦事處、市場企業（Z 集團和Y 集團）、社區力量和小區居民組成的協同治理團隊，以分工合作的方式就8 棟樓居民對拆建改造的情況進行了調研，秉持“專業的人做專業的事情”的理念，盡力提高工作的效率和完成質量。引入市場化物業公司為居民提供專業化的物業服務是S 小區舊改中高程度分工的一個表現，Y 物業服務公司的進入改變了原有政府兜底的小區管理為主的服務狀態，轉變為物業公司以服務為主的小區治理狀態。“我們進入后，直接對接街道，他們就監督我們一家公司，居民的物業費交給我們，所有與物業服務相關的問題和需求都找我們解決，效率提高，效果改善。”（2-1022-E-M-27-S）

在合作上，在S 小區危舊樓原拆重建項目中，街道辦按照老舊小區改造政策申請市區兩級財政資金用于綜合整治類項目，市場企業（Z集團和Y集團）出資補充市政資金在危舊樓拆建改造中的部分缺口，居民以購買改造后公租房產權的方式出資補充拆建改造的部分資金缺口。Z集團和Y集團在拆建改造的政策宣講、問卷調查、居民周轉和工程施工中的合作屬于淺層次的合同約定內容的合作。“我們和Z 集團有個分工合作，宣講會我們基本上是兩家輪著講，問卷調查是我們負責三棟樓，他們負責五棟樓，各干各的，自己匯總自己的調查數據，完成后我們把數據交給他們。”（2-1126-E-M-26-Z）雙方并沒有從協同推進社區治理的層次進行協作，都缺少積極的意愿，“他們合作肯定是會合作，畢竟都出了錢，也都想從這個項目里掙錢，但照你說的，讓他們協同、協作，這個太難了……誰出錢多，誰說了算，說了不算的，就不愿往前靠，現在就是這個現實情況”。（2-1112-G-M-55-Z）雙方并未為更優質地實現改造預期目標多做一些工作，這種合作儼然是現代商業契約規則的一種表現。

3.協同特征

同構型協同治理型式的特征可提煉為“覺醒與共擔”。一方面，在經歷計劃福利房、政策房改房、市場商品房等形式的住房供給政策的演變以及近些年政府關于棚戶區拆遷、文保區騰退、危舊房整改等政策變遷之后，市場企業、小區居民對參與舊改的認識已經覺醒，從單純的爭搶利益轉變為協力社區發展。另一方面，在以危舊樓房原拆重建為主要內容的老舊小區改造中，政府作為這項公共服務供給的主導力量，與市場、社會和居民結成同構型的治理團隊，共同承擔改造任務，共同負擔改造成本，共同分擔改造工作，共同分享改造成果。

（三）對話與多贏：合作型協同治理模式

1.社團結構：組織程度高，結構程度低

在組織上，以政府機構為樞紐力量，建構起“政府統籌、條塊協同”的組織機制，將老舊小區改造中涉及的各方利益主體統合起來。街道辦在2018 年9月份以“街鄉吹哨、部門報到”的形式，主動邀請朝陽區領導和各委辦局參與J小區物業管理與綜合整治問題的聯席會議，區委響應成立老舊小區更新提升工作專班，“我們在這次J小區改造更新中始終堅持居民的社區主體地位，把整個過程看作是回應民意、匯集民智、凝聚民心的過程”。（3-1027-G-M-56-H）依托“居委會—居民議事會—樓門組長”的小區內部網絡結構，先后組織開展群眾問需會10余場，集中征集群眾意見200 多人次，開展共商議事會15 次；成立由40 余名黨員群眾組成的議事小組，先后召開20 余次黨小組會、居民議事會、樓門長會。“我們邀請中央美院等專業機構設計方案，但最終使用哪一套是由居民代表評選決定的，這個方式也被用到了停車管理、景觀、燈光、電梯加裝等改造中。”（3-1019-O-M-51-C）

在結構上，J小區舊改項目參與主體多，涉及面廣，街道以黨建引領為載體和機制，力求舊改“行有所依”、各方“力出一孔”。各方力量之間雖然結成了治理共同體，但聯結的基礎是各主體對利益的訴求和對預期所得的計算，并非是公共精神倡導的價值理念和公共政策謀求的公共利益，這種情況不僅廣泛存在于各方主體之間，在單方治理力量內部也是如此。J小區舊改中協同治理結構程度低主要表現為兩個方面，一是治理團隊對小區停車位供需矛盾問題的解決尚未達成一致，在J 小區居民飽和情況下需要停車位873 個，現有劃線車位僅能滿足同時停放車輛611 輛，供需矛盾相對突出，“我們向街道提議過很多次，街道一直沒有解決的辦法，區里領導也來開過現場工作會，也沒有解決，主要原因還是沒有達成利益的協調”。（3-1019-O-M-51-C）二是舊改后居民對于現有停車位和公共資源利用的矛盾，有居民提出意見，認為2 號樓的居民不僅單獨享有一個小花園的公共空間，還要把他們的車停到小區的公共停車位，擠占其他樓居民本來就很小的空間，對其他樓的居民來說是不太公平的。“我們也沒少交停車費，對吧？他們占了車位，我們就停不了了，只能找其他比較遠的地方，甚至是收費車位了。”（3-1113-O-M-72-Z）

2.行動秩序：分工程度高，合作程度高

在分工上，J 小區協同治理每類主體都有自身特有的資源和專長，有其擅長處理和解決的問題領域，按照工作量大小、任務屬性和工期階段性進行任務分工。為改變以往物業管理“政府兜底、街道代管”的模式，提高老舊小區物業服務專業化、精細化水平，J 小區舊改中引入了專業物業服務管理公司。“這次改造更新中以‘雙過半’的標準引入了物業公司，他們以‘先服務、再體驗、后收費’的方式入駐，讓居民逐步接受了服務付費理念。”（3-1019-O-M-51-C）市場企業以資金、專業技術和服務承擔舊改工程的投資、設計施工和物業服務的任務，社區居委會和物管會作為居民自治組織，與居民有著天然的聯系，以居民代表的身份承擔組織居民議事、匯聚居民意見的任務。此外，為了更好地向居民提供高質量的生活服務，物業公司將其管理的經營性空間，依據居民對業態的需求，租給專業的商戶進行經營，以期向居民提供餐飲、日用品、蔬菜水果、糕點、縫補衣物、配鑰匙、換電池等服務項目。這里需要說明的是，J 小區舊改中分工的存在也是對協同治理團隊中權威流動性的回應，老舊小區改造中的權威不是固定不變的，而是隨著舊改的進展和應對事項的變動呈現出流動性的轉變，因為在當今的社會治理實踐中，政府或者是其他治理主體都不能做到在任何場景中都是最優的資源配置決定力量。[26](p122-129)

在合作上，對合作的理解可以分為兩個維度，一是對協同治理規則有正確的認知，多元主體主動進行協作；二是改造結果的優劣程度也反映出多主體合作的水平。J 小區改造更新中，街道辦事處按照政策程序申請市、區兩級財政資金進行基礎類項目改造，Y 集團以自有資金投入自選類項目的更新，從資金和項目兩個維度上實現交叉互補，合作共進。在政府力量內部，街道辦事處和朝陽區房管局合作授權Y 集團對J小區內的低效閑置公有房產進行改造提升，引入小區缺少的便民業態，Y 集團以物業費、停車管理費、空間租金收入、政府購買服務以及未來可能落地的其他付費產業，實現一定期限內的投資回報平衡。這種方式解決了政府沒有足夠的資金進行老舊小區改造更新。“社會力量就（和政府）不一樣，他們投多少錢，投在哪兒，都是他們自己說了算。”（3-1019-G-M-48-Y）J 街道協調房管局把他們管理的低效閑置空間交給Y 集團運營，引入居民生活所需的業態，恰是這樣的現實情況，促成了幾方力量之間的合作。

3.協同特征

合作型協同治理型式最主要的表現是“對話與多贏”。第一，政府部門、市場企業、社會力量和公眾結成高組織程度的社團結構，多方力量之間通過不同形式的對話，表達和交流彼此的利益關切，在競爭中實現利益訴求的“妥協”，達成對于老舊小區改造方案和行動秩序的共識；第二，在老舊小區改造合作型協同治理中，治理參與各方之間的競爭既促進了較為充分的治理參與，也提高了彼此之間相互協作的能力。

四、協同治理模式比較

根據不同協同治理型式在老舊小區改造中的運行狀況，我們可以從機制吸納力、制度整合力和策略執行力三個維度進行評估，判別三種協同治理型式在社區治理中的實際效用。

（一）機制吸納力

在機制吸納力維度，基于對三種不同類型的老舊小區改造中的協同治理型式所具有的對話共識、公共服務屬性特點的比較分析發現，代理型協同治理型式表現出協同團隊內部的對話共識偏低，對促進公共服務的實現程度偏低，說明代理型協同治理對老舊小區改造的效用程度偏低。同構型協同治理表現出協同團隊內部的對話共識較高，對促進公共服務的實現程度較高，這說明同構型協同治理對老舊小區改造的效用程度較高。合作型協同治理表現出協同團隊內部的對話共識高，對促進公共服務的實現程度高，說明合作型協同治理對老舊小區改造的效用程度高。

1.代理型協同治理的機制吸納力偏低

代理型協同治理機制偏低程度的機制吸納力表現為，圍繞舊改中的多個專項改造任務，改造參與主體在社團結構中以簡約化機制達成改造共識，以有規則協同行動推進治理決策的落實，向小區居民提供公共產品和公共服務。這種偏低程度的機制吸納力主要體現于兩個方面：第一，改造參與主體之間存在的代理現象，阻礙了平等對話機制的建立，造成協同治理團隊對改造涉及力量的吸納力偏低；第二，專項改造雖然解決了老舊小區積存多年的部分問題，但在公共產品和公共服務的供給方面并沒有達到預期目標，造成小區和居民對改造產生成果的吸納力偏低。

2.同構型協同治理的機制吸納力較高

較高程度的機制吸納力在兩個方面得到了很好的體現。首先，政府機構、市場企業、社會力量和社區居民四方治理主體以同構的組合形式參與協同治理，四方力量之間以同構的形式存在提高了團隊內部的結構強度，為子任務執行中的小團隊合作提供了保障。其次，街道在四方治理參與力量之間建立了對話機制，暢通了各主體在團隊中的觀點表達和建議提報的渠道。此外，街道還以座談會的形式聽取協同治理團隊外部專家的建議。老舊小區改造的目標是改善居民的居住條件和生活環境，通過公共政策的執行推進老舊小區改造更新，并向居民提供公共服務，解決老舊小區中突出存在的發展不平衡和不充分的問題。在這一改造更新過程中，居民是改造需求的提出者，是改造行動的參與者，也是改造成果的享有者。能否享受到公共服務，享受到什么樣的公共服務，完成舊改后的小區所提供的公共服務能在多大程度上滿足居民的期望和要求，都是由居民的參與決定。

3.合作型協同治理的機制吸納力高

合作型協同治理機制的高吸納力，圍繞改造更新使命，以社團結構為組織形式，將改造更新涉及的所有利益相關主體結構化地納入協同治理團隊。第一，基于暢通的對話機制，團隊成員能夠進行充分的合作。治理參與主體得以在合作中充分表達己方的觀點和建議，對公共政策、改造內容、改造方案和專家建議等進行以公共利益最大化為目標的談判，通過彼此間的“妥協”調和利益分歧。第二，公共服務導向的治理凝聚了多方主體的合力，舊改目標不會忽略某一方主體的利益訴求，舊改工作始終以多元主體的共同利益為導向。同時，老舊小區改造是以公共政策為導向的公共服務過程，這一過程關注并期待每一位小區居民的參與。舊改中，居民不僅是公共產品和公共服務的終端“消費者”，還是服務項目的參與“設計者”和協同“生產者”，大部分舊改成果都由居民參與且發揮了正向積極的作用。

（二）制度整合力

在制度整合力維度，基于對舊改參與主體的整體性、協同治理團隊的信任關系結構的屬性特點的比較分析發現，代理型協同治理型式表現出舊改參與主體的整體性偏低，協同治理團隊的信任關系結構強度偏低，說明代理型協同治理對老舊小區改造的效用程度偏低。同構型協同治理表現出的舊改參與主體的整體性較高，協同治理團隊的信任關系結構強度較高，說明同構型協同治理對老舊小區改造的效用程度較高。合作型協同治理表現出的舊改參與主體的整體性高，協同治理團隊的信任關系結構強度高，說明合作型協同治理對老舊小區改造的效用程度高。

1.代理型協同治理的制度整合力偏低

協同治理機制偏低程度的制度整合力表現為四方治理參與主體以代理式的組織結構應對改造任務，參與主體之間的整合度偏低，協同團隊內部的各力量之間建立的信任關系結構的強度偏低。一是，專項改造中參與力量之間的整合度偏低。首先，在協同治理團隊內部，市場化公司參與老舊小區舊改更新基于商業性合約，與政府等其他三方力量之間的整合度不高，營利是其思維和行動的導向。其次，小區內部的管理和公共服務長期依靠志愿活動，沒有形成具有規則化的行動力量，居委會和業委會、居民所能發揮出的整體性力量比較有限。二是，參與主體之間雖然建立了協同治理團隊，但團隊成員間的信任關系結構并不牢固，所能實現的制度整合力偏低。一方面，舊改團隊中各主體之間的關系相對比較獨立，政府機構和市場企業之間是“甲方”和“乙方”的商業關系，政府力量與社區居委會和業主委員會表現為“統領者”和“協作者”的統屬關系，政府力量與小區居民表現為“支配者”和“接受者”的附屬利益關系。另一方面，物業公司自身力量的不足，導致居民對其服務能力的信任度比較低，也無力開展具有針對性和適用性的服務項目。

2.同構型協同治理的制度整合力較高

同構型協同治理機制的較高整合力體現于四方治理參與主體以同構型式的團隊面對舊改任務，按照協同行動方案約定從項目資金、工程設計、拆建施工、居民周轉安置及改造完成后小區的物業服務等方面開展合作。行動主體之間建構的信任關系凝聚了團隊成員的行動合力，多主體協同的行動路徑避免了單一力量獨立應對或是缺少必要利益主體參與造成的無法有效解決問題的困境。一是，以整合的方式應對老舊小區改造更新，能夠以多元主體的整體性思維充分認識舊改的復雜性，從而避免簡單化認知，改造參與主體間的信任關系結構有助于凝聚行動合力。二是，較高程度的制度整合力建構了參與主體間的信任關系格局，這種關系結構所具有的凝聚力對參與主體之間的相互推諉產生了約束作用。

3.合作型協同治理的制度整合力高

合作型協同治理機制的高整合力表現為多方參與主體以合作型式的團隊面對改造任務，以團隊集體為力量輸出單元，避免單方力量獨立應對或是孤軍突進，不僅無法解決問題，反而可能激起負向的連鎖問題。這種高程度的制度整合力表現為參與主體之間既建構了整體性，又發展了信任關系。第一，整合性思維能夠將多方參與力量團結起來，以集體行動回應舊改，以整合性的方法應對老舊小區改造更新，能夠借助多元主體集合成的視角充分認識舊改的復雜性，摒棄簡化主義認識。第二，J小區舊改中高程度的制度整合力建構了參與主體間的信任關系結構，這種奠基于“合同協議+公共利益”之上的關系形式所產生的制度整合力阻遏了參與主體之間的“踢皮球”，提高了舊改對于公共服務的效用。

（三）策略執行力

在策略執行力維度，基于對舊改參與主體的民主協商、協同治理團隊在協同規則方面的屬性特點的比較分析發現，代理型協同治理型式表現出舊改參與主體的民主協商程度偏低，協同治理團隊在協同規則維度的程度偏低，說明代理型協同治理對老舊小區改造的效用程度偏低。同構型協同治理表現出的舊改參與主體的民主協商程度一般，協同治理團隊在協同規則維度的程度較高，說明同構型協同治理對老舊小區改造的效用程度較高。合作型協同治理表現出的舊改參與主體的民主協商程度較高，協同治理團隊在協同規則維度的程度高，說明合作型協同治理對老舊小區改造的效用程度高。

1.代理型協同治理的制度策略執行力偏低

代理型協同治理機制偏低程度的策略執行力表現為，治理團隊成員在達成改造方案和行動策略共識的過程中對民主協商策略的執行力度偏低，在團隊協作實施舊改任務的進程中對多主體協同行動規則的實踐程度偏低。政府機構處于統領者的地位，居民處于參與者的位置，市場企業和社會力量處于協作辦事員的位置，政府力量根據四方主體在社團結構中所處的位置和扮演的角色，劃定各自分屬的任務和承擔的職責。在多次專項改造中，政府力量根據具體改造內容的不同，設計不同的協同力量組合形式，統領推進舊改事項的行動開展。居民在改造方案協商中的有效參與度偏低，不同主體對行動策略的執行力度差異較大，導致團隊整體對改造策略的執行程度偏低。

2.同構型協同治理的制度策略執行力較高

同構型協同治理較高程度的策略執行力體現為，對于協商共識基礎之上的治理方案和行動策略，各行動協作主體能夠根據所處的位置和擔負的職責，以協同合作的方式進行執行和落實，實現改造更新的預期目標。四方治理參與主體經民主協商，在協同團隊內部達成舊改方案、拆建改造計劃、出資規模、居民周轉安置和物業服務等方面的共識，生成了一套所有改造參與者公認且愿意遵守的規則。在共識規則的指引之下，改造參與力量協同合作推進舊改任務的開展，遵照“原拆原建”的原則，執行上級政府關于老舊小區改造的公共政策，以危舊樓拆建和小區綜合整治的方式改善了小區的人居環境，向居民提供了發展性的公共服務，進一步緩解了老舊小區中積存的社會矛盾。

3.合作型協同治理的制度策略執行力高

對基于協商共識基礎之上的治理方案和行動策略，各治理參與主體能夠憑借擁有的資源和專業技術以互相協作的方式執行和落實，完成舊改任務，達成改造更新的預期目標。這種高程度的策略執行力在兩個方面得到了很好的體現。第一，協同行動開展的前提是各主體對協同規則的認知，正確理解協同治理的內涵和行動準則，建構起小區舊改項目的改造規則。第二，各主體在協同團隊內部對舊改項目進行民主協商的過程，也是對各自所關切利益訴求進行協商的過程，在公共政策的目標指引下，各治理參與主體在社團結構內經民主協商，達成小區舊改在改造內容、改造方案和行動策略等方面的共識，制定了團隊成員共同認可并且自愿踐行的行動方案。小區改造更新中，協同團隊中的政府單位、社會力量、小區居民都能平等地表達對改造更新的想法，社區居委會和物管會等居民自治組織在參與舊改的過程中，自身得到了成長和發展，更有能力代表和組織居民進行自我管理和自我服務。小區居民對公共政策有了新的認識，從以前的等待被服務到現在的參與服務的設計、生產與供給，從單純的公共服務消費者轉變為兼具生產者與消費者兩重身份。

基于上述結構化比較分析可以得知，在老舊小區改造更新項目中，處于相對高階的合作型同治理型式表現出更高程度的機制吸納力、制度整合力、策略執行力。效用評估結果表明，老舊小區改造這樣的整體性社區治理議題，不可能是單一力量的“獨角戲”，政府、市場、社會均需要在老舊小區改造中發揮作用，協奏舊改“交響曲”（見表3）。

表3 三種協同治理型式對老舊小區改造更新的效用評估

五、結論與思考

城市社區經過三十多年的發展，社區治理已經由增量擴張轉向存量優化，較早建造的一批小區已經呈現出老化狀態，無法滿足當前人們現代化的使用需求，成為當前階段城市社區治理的一項重要內容，老舊小區改造也是解決城市基層社會發展不平衡不充分的時代議題。老舊小區改造能否實現預期成果，關鍵在于社區改造目標之下各種治理參與力量之間是否能夠建立起治理開展的協同機制。本文致力于從“社團結構”和“行動秩序”兩個維度構建并闡釋協同治理的不同模式，在協同治理理論的指引下，將老舊小區改造中的多元參與主體緊密關聯起來形成網絡式的治理合力，在行動中結成責任體系，彌合研究中的宏大敘事與操作機制之間的鴻溝。

（一）推進多元力量參與協同的實踐策略：互信共利

多元主體能否達成互信共利，①筆者提出的互信共利概念，與夏建中先生提出的“平等互利”概念有相通之處。參見夏建中：《中國城市社區治理結構研究》，中國人民大學出版社2012年版，前言第5頁。是協同治理能否獲得預期成效的關鍵。互信共利的提出既考慮了當前中國城市老舊小區改造所處的時代發展階段，又兼顧了老舊小區改造更新中對多主體協作的現實需求，[27](p72-81)為構建和發展成熟型的中國城市老舊小區改造協同治理機制提供了指引。老舊小區改造中協同團隊的互信共利包括改造參與主體之間的“互信”和協同團隊成員之間的“共利”兩個維度。一方面，社團結構中的互信既克服了無信任帶來的參與主體對舊改的偏狹引導，[28](p412-423)也降低了可能被過度依賴關系限制的集體學習，[29](p137-153)使得老舊小區改造參與主體之間能夠在協商共識的基礎上找到各方都能接受的“妥協”方案。[30](p76)老舊小區改造中多主體之間的互信很好地體現于社區治理踐行的一體化思路之中。協同治理團隊達成了改造更新一體化實施方案，一張藍圖干到底，確保項目改造效果，致力于實現社區長效治理，打造完善的基礎設施、宜人的公共空間、完備的服務體系、現代的治理體系、共同的社區文化，實現“完整社區”。另一方面，多方協同力量之間的共利即是需要綜合考慮和評估各參與主體的利益訴求和改造所能實現的效益，用有限的資源和成果滿足協同團隊成員的合理需求。在老舊小區改造中，居民作為小區的長期居住者，對于改造利益的訴求都是實利性質的，并且想在社區的整體改造更新中，盡可能地實現生活方面的增益。這就需要以合理的、有效的協同治理行動秩序構建起社區服務體系，為居民提供具有長效性的公共服務和公共產品。

在城市老舊小區改造中，多元主體參與的協同治理是推進改造更新的優選方式，互信共利的協同合作有助于化解小區舊改中存在的碎片化現象，[31](p140-146)也能夠以技術合作的方式突破社區治理中的雙重困境。[32](p23-29)協同治理的相關理論來源于西方，其能在多大程度上解釋和指導中國的治理研究和實踐，需要在中國的現實場域中進行檢驗。“互信共利”概念充分考慮了新時代城市老舊小區改造的現實條件，強調了多元力量合作的重要性，體現了多元參與力量的協同合作構造，籌備了長效治理機制的建設。多元力量間的“互信共利”是中國老舊小區改造更新中協同治理的發展趨向。

（二）促進老舊小區改造更新的治理策略

一是，以結構性多方對話加強公共治理的機制吸納力。以機制性的方式將多元力量主體吸納聚集在一起，形成協作組織，以團隊合作的方式開展老舊小區改造。如同“網絡的邏輯比網絡中的勢力更為強大”，[33](p238)老舊小區改造中的多方共治思維能夠破解單一力量難以開局的困境，既能有效推動老舊基礎公共設施與組織機構的改造更新，也能加強對小區自治組織和自治能力的培養。二是，以協商型信任關系增強協同團隊的制度整合力。多方參與主體以公共政策為指引，以治理任務為中心，結成舊改的協同治理團隊。在聯結成的協同治理團隊中，多方參與力量的協同基礎和聯結方式不是某些主體的威權，而是團隊內部的信任關系。這種信任關系可以來源于團隊制度性的整合力，或者是參與主體在某一專項領域內的權威性，團隊信任關系是實現多主體協同合作的最優策略選擇之一，具有低成本、低消耗、高收益等優點。三是，以整體性協同行動提高公共政策的策略執行力。在協同團隊的改造協商中，并非所有的利益相關者都有參與直接對話的機會，這就要求以有代表性的集體決策兼顧各方參與力量的利益。落實共識方案中商定的權益，保障各參與主體的利益和行動開展的積極性；在單個主體利益得到保障之外，還要盡力達成“公地喜劇”，實現公共利益的增益，避免出現“公地悲劇”和“公共悖論”；在開展改造行動和統籌各方利益的工作中要提高應用科技的水平，“善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作”，[34](p68)既要關注團隊成員的活動參與，也要關注線上居民對于改造的討論。[35](p77-87)因為，以互聯網為代表的現代通信技術和媒介不再只是輿論信息傳播散布的途徑渠道，也是輿論事件發酵和爆發的網絡空間和載體，不能讓個別的負面言論發酵成為影響大眾視聽的“毒刺”。此外，要增加團隊成員間的信息交流，避免出現某一主體以私權借重公權對其他參與主體造成利益侵害的現象。四是，以規則化的政策體系提升城市社區的治理效能。一方面，政府管理和職能部門從解決問題的立場出發，正視老舊小區改造中的政策性需要，如對于低效閑置公共空間的管理方式，允許在符合國家監管法規的前提下，轉讓使用權，助力老舊小區改造中的資金循環；對于危舊樓原拆重建中的新建樓棟面積超標，應考慮以現實需求為準，在政策允許的范圍內適量浮動。另一方面，完善老舊小區改造后長效治理機制的建構，市場化完全物業公司的進駐要徹底解決老舊小區失管、托管和棄管等原由的無管理狀態；業委會和物管會代表小區居民對物業公司的服務和管理進行監督，并通過居民投票的方式決定物業公司的服務事項和物業公司更換；居委會以小區領導力量的身份，領導小區的治理工作，協調居民、業委會、物管會與物業公司之間的相關事項。