寄居何處：中國農民工住房政策的地方差異及影響因素
——基于97個城市農民工住房政策的實證研究

劉旭陽

一、問題的提出

農民工已成為我國產業工人的主體，是推動中國式現代化建設的重要力量之一，為經濟社會發展做出了巨大貢獻。然而，他們的住房問題卻較少受到政界、學界的關注。2023年2月28日，國家統計局發布了《2022年國民經濟和社會發展統計公報》，公報顯示全國農民工總量29562 萬人，其中外出農民工17190 萬人，像候鳥一樣在農村和城市之間來回“遷徙”和流動。[1]盡管農民工對中國改革開放和現代化事業做出了重要貢獻，但由于戶籍制度的限制，他們在城市依然是受歧視的“二等公民”。[2](p582-606)因為沒有城市戶口，農民工無權享受城市居民的社會福利待遇，也幾乎被排除在所有住房福利政策之外，致使他們中的許多人在城中村租用非正規的私人住房或者住在用人單位（或雇主）提供的集體宿舍。有充分的證據表明，農民工的住房條件遠不如當地居民。例如在2021 年，人口超過500 萬的城市的農民工人均居住面積為17.0平方米，而當地城市居民已為26.5 平方米；從擁有私人廚房（農民工38%，城市居民84%）、浴室（農民工65%，城市居民84%）和天然氣（農民工24%，城市居民97%）的家庭比例也可以看出，與當地居民相比，農民工的居住條件也很不理想。[3]

2006年之前，農民工的住房問題在很大程度上被各級政府所忽視，鮮有相關的政策文件出臺。2006年，黨中央提出建設“和諧社會”的重要奮斗目標，這“引起了人們對政策和體制改革的高度關注，有助于促進和保護包括農民工在內的所有居民的‘基本住房權利’”。[4](p39)2006 年3 月，中央發布《關于解決農民工問題的若干意見》（國發〔2006〕5號），第一次提出要多渠道改善農民工居住條件，要求“各地要把長期在城市就業與生活的農民工居住問題，納入城市住宅建設發展規劃”。2014 年3 月《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》頒布，農民工政策出現了重要轉折，該規劃將中國經濟發展戰略重新調整，從出口和（基礎設施）投資驅動型經濟模式轉向國內消費驅動型經濟。農民工的消費能力和潛力以前受到戶籍制度的嚴格限制，而現在被視為拉動國內消費的重要引擎，“允許農民工在城市定居，滿足他們對公共服務的需求，是國民經濟再平衡成功的關鍵”。[5](p16)隨后，《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25 號）和《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》（國發〔2014〕40 號，以下簡稱2014 年《意見》）出臺，以支持新型城鎮化。戶籍制度改革旨在通過放開中小城市的落戶限制來消除農民工市民化的制度障礙，而2014年《意見》提出要建立一個由政府主導、多方參與的農民工住房供給體系[包括政府、用人單位（雇主）以及市場]，以改善農民工的住房條件，并為他們的長期定居城市提供便利。為了響應中央改善農民工住房條件的政策要求，地方政府發布了相應的政策實施意見，明確規定了轄區內所采用的政策工具，展示了不同層次的努力。

我國社會政策供給具有相對分散性的特點，即中央為全國設定政策框架（或稱搞好頂層設計），但地方政府有權調整具體政策設計以適應當地實際情況，[6](p8-9)這導致各地的農民工住房政策存在顯著差異。自20世紀80年代以來，地方政府在政策制定方面獲得了更多的自主權，他們可以在中央的政策框架內根據地方需求作出適當調整。而地方自主性又因地區而異，每個地區對中央的影響力也不同。[7](p12)相關研究已經論證過不同政策領域（如環境）健康和社會福利等的地方差異，[8](p359-380)[9](p449-474)[10](p467-484)而關于我國住房政策地方差異的討論，主要圍繞與公租房相關的政策展開，且大多數研究都采取案例研究的方法，只覆蓋北京、重慶、上海等幾個大城市。[11](p155-196)采用定量方法的研究也主要考察住房政策的擴散，例如，住房限購政策、針對老年人住房政策、商品房和經濟適用房在土地供應方面的地方差異等，[12](p429-434)[13](p454-460)鮮有提及農民工住房政策的研究成果問世。

地方政府為什么會采取不同的住房政策？什么因素導致了這些政策的差異？本文將采取實證研究方法，通過考察97 個城市的農民工住房政策，并探究其與經濟、政治和社會的關系，來回答這兩個問題。

二、農民工住房供應方：政府、用人單位（雇主）和市場

2019 年，國家統計局發布的《2018 年農民工監測調查報告》顯示：在進城農民工中，購買住房的占19%，租房居住的占61.3%，用人單位（雇主）提供住房的占12.9%，享受保障性住房的占2.9%（其中，1.3%為租賃公租房，1.6%為自購保障性住房）。①2020年、2021年、2022年的農民工監測調查報告均未再統計農民工的住房情況，故資料引用至2019年。https://www.gov.cn/xinwen/2019-04/30/content_5387773.htm。可見，市場、用人單位（雇主）和政府是農民工住房的三大主要提供方。政府除了本身是一個提供者，還代表國家運用政策工具來影響住房供應。

長期以來，政府在農民工住房方面一直作用微弱，甚至缺位。因為沒有城市戶口，農民工被排除在城市所有的住房福利政策之外，包括補貼自有住房、②補貼的自有住房包括經濟適用房和集體產權房。廉租房和公租房。補貼自有住房可以促進中低收入家庭“居者有其屋”，廉租房和公租房則分別為低收入和中低收入家庭提供優惠的租賃住房。個別城市建設了一種特殊類型的廉租房（即“農民工公寓”），為農民工提供住房。[14](p108-113)還有一些城市為在工業園區或經濟開發區工作的農民工提供了一種特殊類型的公租房。總體而言，各地方政府在國務院出臺《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發〔2011〕45 號，以下簡稱2011 年《意見》）之后，才開始在農民工住房方面發力，允許農民工申請入住公租房。然而截至2019 年，只有1.3%的非本地農民工申請到公租房，因為地方政府制定了嚴格的準入門檻，致使絕大多數農民工無法從公租房中受益。[15](p42-50)

用人單位（雇主）也為農民工（特別是在制造業和建筑業工作的農民工）提供住房。以往研究表明，以工作為基礎的宿舍制旨在通過實施勞動控制、延長工作時間、提高生產力和壓低工人工資來最大限度地提高用人單位（雇主）的利潤。[16](p640-660)這種集體宿舍通常很擁擠、質量差、缺乏隱私，不利于農民工的家庭生活。然而，集體宿舍在尋找低成本住房和方便通勤的農民工中卻很受歡迎。[17](p13-31)政府在用人單位（雇主）提供住房方面的主要作用是監管，例如執行建筑、衛生和環保標準等。[18](p12-21)

居住在市場提供住房的農民工，他們大多住在城中村和棚戶區的非正規租賃住房（出租屋）中。①雖然沒有官方的統計數據，但在深圳進行的一項全域研究（2021年）顯示，在租用私人住房的農民工中，60%居住在城中村的出租房中。城中村的住房大多是村民在集體所有土地上自建的，特點是缺乏公共服務、產權不清晰、違反建筑法規。[19](p19-20)盡管條件惡劣，但這類住房為在正規住房市場上負擔不起租金的農民工提供了負擔得起的便宜住所。[20](p694-713)在過去的二十多年里（2000—2022年），地方政府拆除了許多城中村，用商品住房取而代之，試圖淘汰“非正規”住房，創造更多的“可治理空間”，致使居住在城中村的農民工被迫離開城市或搬遷到城郊地區的其他城中村。有學者批評了大規模拆遷的高成本及其對農民工選擇便宜住房的負面影響。[19](p33-34)最近，有些地方政府開始采取微觀層面的再開發方法，努力改善城中村的公共設施和生活條件。

三、理論框架與假設

我們的理論框架借鑒了經濟發展階段、政治考量、解決問題功能（problem-solving function）和路徑依賴等因素，來解釋各地農民工住房政策差異的原因（見圖1）。

圖1 農民工住房政策制定的理論框架

就經濟因素而言，住房的提供是以維持經濟增長的人力資本需求來決定的。[11](p196)“在住房方面得到幫助的流動人口通常是最符合市場需求的人。”[4](p6)先前有研究調查了重慶和深圳（兩個處于不同發展階段城市）在“十二五”規劃（2011—2015年）期間公租房供應情況。[21](p500-543)重慶經歷了快速的工業增長，其勞動密集型制造業需要大量低技能和半技能勞動力，為吸引廉價的農村勞動力，重慶將大規模的公租房計劃擴展至非戶籍居民。相比之下，處在后工業階段的深圳，為將經濟升級為服務業主導和高附加值（中高端）的產業，則需要受過良好教育的熟練工人，因此為他們提供了公租房和貨幣補貼。同樣，將重慶與北京、南京等其他城市進行比較研究，也支持了公共住房的提供與城市經濟發展階段以及相關勞動力需求之間的密切聯系。[22](p318-332)因此，我們預計（或假設）處于經濟早期發展階段的地區，當為實現持續經濟增長而需要更多低技能勞動力時，當地政府更有可能滿足農民工的住房需求，而那些處于經濟發達階段的地區則不太可能滿足農民工住房需求（H1）。

在政治考量方面，我們的假設基于兩個背景因素：中央與地方的財政關系和地方領導人的政績考核體系。一方面，自1994年“分稅制”實施以來，地方政府在國家整體稅收中的比重越來越低，但卻承擔了大量公共服務支出。因此，目前的財政制度導致了縱向財政失衡，給地方政府帶來了巨大的財政壓力。[23](p1-51)另一方面，在目標責任制下，對地方黨政主要官員的政績考核在很大程度上與GDP增長和財政收入等“硬指標”直接掛鉤，而社會建設在政府內部被認為不那么重要，被稱為“軟目標”。[24](p36-50)在這種考核體系下，地方官員為了在“晉升錦標賽”中獲勝，往往被激勵將短期GDP增長置于社會事業發展之上。①另外，GDP增長和財政收入看得見，屬于顯績，而社會建設屬于隱績，投資長、見效慢。這種背景下，我們將四個與政治考量有關的因素包括在內：

一是房地產價格。自20 世紀80 年代末我國實施以市場化為導向的住房改革以來，房地產業已成為推動中國經濟增長的關鍵支柱，房地產價格與GDP 增長之間存在雙向聯動關系。[25](p240-258)目標責任制則鼓勵地方主政官員維護房地產市場繁榮，對于房價較高的地方，解決農民工住房問題（如建設經濟適用房）的成本會更高。因此，這些地方不太可能滿足農民工的住房需求（H2.1）。二是土地出讓收入。巨大的財政壓力促使地方政府想方設法增加預算外收入，以不必與中央政府爭利。[23](p51)土地出讓收入在地方政府預算外收入中已占有相當大的比重，很多地方甚至屬于“土地財政”，②據筆者了解，有些城市的土地出讓收入占地方收入的重要部分，比如鄭州占42%。土地出讓金、房地產相關稅收等已成為地方財政收入的主體。先前的研究發現，高度依賴土地財政的城市建造經濟適用房的可能性較小，因為這不僅增加了政府的直接支出，還減少了原本可以從房地產開發商那里獲得的土地收入。[13](p460)鑒于土地出讓收入在財政創收中發揮著至關重要的作用，我們預計高度依賴土地財政的地方政府不太可能關注農民工的住房問題（H2.2）。三是財政自主性。財政自主性也影響著地方政府的住房政策。1994 年“分稅制”改革后，中央逐步引入財政轉移支付制度，旨在緩解地方政府的縱向財政失衡。來自中央的財政轉移可以分為兩大部分：一般用途和特定用途。[23](p51)一般用途旨在縮小地區間財政差距，并根據地方財政能力和支出需求進行分配。特定用途旨在激勵地方政府實施具體政策和計劃，要求點對點撥款和專款專用，其分配通常不以一般規則為基礎，也不存在尋租行為。[26](p534-551)一般來說，獲得較多財政轉移支付的地方政府對中央具有更大的依賴性，財政自主性較弱，因為它們可支配的經濟資源少，所以在施政上受中央的約束。[27](p479-502)以往的研究表明，財政自主性較高的地方政府不太可能采取利貧的政策，如建設經濟適用房和增加低保（最低生活水平保障）支出。[13](p462)因為對農民工住房的投資被認為是一種消耗財政收入的社會福利投資，它“使大量貧困農民工涌入，他們不僅在住房方面需要支持，在生活的許多其他方面也需要支持”。[21](p540)在目前激勵GDP增長的政績考核體系下，財政自主性較高的地方政府更有可能將支出用于生產性投資（例如建設高鐵、開發能源等），而不是社會福利。生產性投資不僅能提振GDP增長，還能更有效地向上級展示地方官員的政績。[28](p57-88)因此，我們預計財政自主性低（即對中央財政依賴程度較高）的地方政府更有可能關注農民工的住房需求（H2.3）。四是官員任期。地方主要黨政官員的任期也影響農民工住房政策。地方領導人在上任之初更有動力推動GDP增長和財政收入，以提高他們的晉升空間和概率。先前的研究表明，領導人任職初期比任職后期推進GDP 增長的沖動更強烈，比如：推高當地房地產價格和對國有企業的過度投資等，[29](p36-50)而社會福利支出往往更低。因為對農民工住房的投資被視為一項消耗財政收入的社會福利支出，所以我們預計地方領導人在其任期的早期不太可能關注農民工的住房需求（H2.4）。

農民工住房政策也可能發揮解決問題的功能（problem-solving function），既可以直接解決農民工的住房問題，也可以作為解決城市整體問題的一種工具。在我國，住房問題較嚴重的地方不太可能對此做出回應。[13](p455)例如，有研究表明，房價不可承受指數（housing unaffordability index）越高（即房價畸高）的地方不會投入更多的土地用于經濟適用房建設。[13](p456)因此，我們預計地方政府的農民工住房政策不會受到農民工住房問題嚴重程度的影響（H3.1）。盡管之前的研究表明，我國的住房政策并不是專門針對農民工住房問題設計的，它可以被視為解決城市整體問題的政策工具。快速的城市化帶來了住房短缺、交通擁堵和環境污染等問題，城市問題越突出的地方，解決這些問題的緊迫性就越大。[30](p22-45)因此，我們假設城市問題越突出，地方政府就越有可能關注農民工的住房需求（H3.2）。

任何新政策的制定都不是在真空中進行的，而是受到制度遺產和過去改革軌跡的影響。根據路徑依賴理論，當前的政策選擇也受到過去政策的塑造和限制。[31](p70-83)政府可能傾向于遵循以前的政策路徑，因為它們可能會降低變革的成本，并提高公眾的接受度。因此，我們預計在社會福利領域也存在路徑依賴，即先前福利優厚度（previous welfare generosity）較高的地方更有可能滿足農民工的住房需求（H4）。

綜上所述，我們假設地方政府在制定農民工住房政策時，會受到經濟發展階段（H1）、政治考量（H2.1、H2.2、H2.3 和H2.4）、城市問題的突出性（H3.2）和以前福利優厚程度（H4）的影響，而不受農民工住房問題嚴重程度（H3.1）的影響。

四、政策數據庫的構建

政策數據庫是根據各地市政府為響應國務院2014年《意見》而制定的落實文件綜合收集構建的。在337 個地級以上城市中，我們提取了每個城市的農民工住房政策以及相應的政策工具。農民工住房政策內容的平均字數從宜昌的128 字到梧州的640 字不等，我們對比了97 個可檢索政策文件的城市和240個不可檢索政策文件的城市的特征。①值得注意的城市，如深圳、廣州和成都，由于沒有制定相關政策，沒有被納入分析。

（一）政策編碼方案

編碼的目的是將住房政策內容轉換為可量化的數據進行分析。我們首先在政策內容中確定了政策領域，然后為每個領域設定了政策得分。政策得分反映了專門用于特定政策領域的資源或投入，并基于每個政策領域所采用的政策工具的密度和強度。下面對政策領域、政策工具、政策強度和政策密度的定義和具體指標進行解釋。

受之前研究提出的多機構住房供應體系的啟發，[16](p652)我們在編碼方案中基于三種住房提供方（政府、市場和用人單位或雇主）和兩種住房使用方式（自有和租賃）制定了政策區域（見圖2）。政府提供的自有住房為補貼自有住房，政府提供的租賃住房為補貼租賃住房，包括廉租房和公租房。本文區分了兩種類型的公租房：一般公共租賃住房（PRHgeneral）和特定公共租賃住房（PRH-specific）。前者指面向一般中低收入群體的公租房，后者指位于經濟開發區或工業園區、主要面向（包括農民工在內）普通員工的公租房。市場提供的自有住房為商業自有住房（簡稱“商品房”），市場提供的正式出租房屋是商業租賃住房（出租房），而非正規出租房主要指的是城中村或棚戶區住房。用人單位（雇主）提供的租賃住房是宿舍。總的來說，編碼方案包括8個政策領域：補貼自有住房、廉租房、一般公租房、特定公租房、商品房、商業出租房、城中村和宿舍。

圖2 政策領域的類型

政策工具是指用于實現政策目標的具體政策措施，可分為兩大類：市場工具和行政工具（見表1）。市場工具被定義為通過市場價格信號激勵市場主體行為的工具，[32](p355-435)既包括基于價格的工具，也包括基于數量的工具。以價格為基礎的工具通過改變現有市場上商品和服務的價格來推動行為改變，包括補貼、稅收優惠和融資等工具。基于數量的工具是通過規定具體權利/義務的數量來推動行為改變，包括土地數量和住房數量，即為農民工預留土地或住房配額。行政工具包括與行政事務辦理程序相關的政策工具（例如，簡化申請流程）。總之，政策工具分為六個子類型：補貼、稅收優惠、融資、土地數量、住房數量和行政工具。其中每一種都可以進一步分為供給側（以生產者為目標）和需求側（以消費者為目標）工具（見表1）。

表1 政策工具的類型和示例

政策密度是指政策工具的廣泛性或廣度，通過計算特定政策領域采用的政策工具的數量來衡量。政策強度被定義為“資源的組織和動員，即投入或分配給特定政策工具的人、財、物的數量”。[33](p257-282)政策工具的六個子類型代表了不同的強度水平：補貼、土地數量和住房數量=3，稅收優惠和融資工具=2，行政工具=1。表2解釋了政策工具的強度分數分配。

表2 政策工具的強度分數分配

（二）政策編碼過程

我們對每個城市的農民工住房政策內容逐個進行了編碼。首先，我們對8 個政策領域是否被覆蓋進行了編碼。其次，我們對每個政策領域采用的政策工具進行了編碼。再次，我們根據每個領域采用的政策工具來計算政策強度和加權政策密度。最后，我們為每個領域構建了一個政策得分，作為一個范圍從0到5的連續變量，即：如果政策領域未被覆蓋，則為0；如果覆蓋政策領域卻沒有任何政策工具，則為1；如果提出了政策工具且政策強度加權的政策密度為1，則為2；如果加權政策密度為2，則為3；如果加權政策密度為3，則為4；如果加權政策密度為4或以上，則為5。總體政策得分為8個政策領域的得分之和。

（三）衡量標準和實證策略

首先，我們使用描述性統計來展示政策領域、政策工具和政策得分。接下來，我們進行了凝聚層次聚類分析（agglomerative hierarchical cluster analysis），①層次聚類分析法是一種自下向上的策略：首先將每個對象作為一個簇，然后合并這些原子簇為越來越大的簇，直到所有的對象都在一個簇中，或者某個終結條件被滿足，絕大多數層次聚類方法屬于這一類，它們只是在簇間相似度的定義上有所不同。以分類歸納總結97 個城市的農民工住房政策模式。我們根據9 個指標進行了聚類分析：標準化的總體政策得分和8 個領域各自的標準化得分。最后，我們考察了農民工住房政策的影響因素。使用總體政策得分和從聚類分析中確定的聚類成員資格作為結果變量。為了檢驗本文提出的八個假設，我們的分析模型包括以下指標作為解釋變量：經濟發展階段、房價、對土地收入的依賴、財政自主性、官員任期、農民工住房問題的嚴重程度、城市問題的突出程度和以前的福利優厚程度。當結果是總體政策得分時，我們采用普通最小二乘回歸分析法（Ordinary Least Square regression），當結果是聚類成員時，我們使用多項式邏輯回歸分析法，并對聚類穩健標準誤差（Cluster-robust standard errors）進行了控制，以解釋同一省份內城市的模型誤差。

經濟發展階段的指標包括：第二產業從業人員的增長率和人均GDP。第二產業從業人員增長率較高的城市處于發展的早期階段，需要更多的低技能勞動力，而人均GDP較高的城市則處于發展的后期階段。人均GDP 是2014 年國內生產總值與2010年人口的比值，第二產業從業人員的增長率是2010 年至2014 年的平均增長率，GDP 總量和第二產業從業人員比例來自2011—2015 年中國城市統計年鑒，人口數據來自2010年中國人口普查。

政治考量包括對房地產的依賴、土地收入、財政自主性和官員任期。2014 年的房價是從中國經濟數據庫（China Premium Database）中收集的。土地收入依賴指標被定義為土地出讓金與預算收入之間的比值。2014 年土地出讓金數據和2014 年預算收入數據分別來自《2015年中國國土資源統計年鑒》和《2015年中國城市統計年鑒》。財政自主性指標是一般用途轉移支付資金與預算支出的比值。我們之所以使用一般用途轉移支付來捕捉地方政府的財政自主水平，是因為其分配主要基于地方財政能力，與特定用途轉移支付相比不太受政治影響。我們從《2009 年中國市縣財政統計年鑒》中提取了2009 年一般用途轉移支付和預算支出數據。關于官員任期，我們通過確定每項市級政策發布前三個月在任的市委書記和市長，來解釋政策決定和政策文件發布之間的時間差。然后，我們構建了連續變量來測量市委書記和市長任職年限，這些數據是從中國政治精英數據庫中提取的。

解決問題功能（Problem-solving function）包括農民工住房問題的嚴重性和城市問題的突出性。用于衡量農民工住房問題嚴重程度的指標是農民工居住在非正規住房和負擔不起租金的比例。我們通過匯總2013 年和2014 年中國流動人口動態調查數據（CMDS），計算了居住在非正規住房（如借宿、工地集體宿舍和自建住房）①我們的非正規住房指標反映了這八個政策領域中任何一個都沒有覆蓋的農民工百分比。那些居住在城中村的人不被歸類為居住在非正規住房中。的農民工比例以及租金收入比，并按居住城市計算指標。城市問題突出性的指標包括城市化水平（人口在城市地區的比例）和外來人口規模（外來人口與常住人口的比例），這兩個指標均取自2010年中國人口普查。

我們用低保替代率來衡量之前的福利優厚程度（previous welfare generosity）。低保是我國最重要的社會救助項目，低保替代率是指城鎮低保標準與城鎮居民人均可支配收入的比值。我們從民政部網站收集了2014 年的低保標準，2014 年的可支配收入統計數據來自31 個省份的《2015 年統計年鑒》。我們還納入了控制變量，包括第三產業在GDP 中所占的比例（來自2015 年《中國城市統計年鑒》）、人口（來自2010 年人口普查）、市委書記和市長的年齡（中國政治精英數據庫）。

五、研究分析結果

在上節政策數據庫的基礎上，本節將通過數據分析來總結歸納各地不同的農民工住房政策模式，并探討農民工住房政策的影響因素。

（一）農民工住房政策模式

1.政策領域、政策工具與政策得分

表3 列出了與政策領域、政策工具和政策得分相關的匯總統計數據。各地政府采取了多種方式安置農民工，每個城市覆蓋的政策領域的平均數為4.1個。Panel A 顯示了覆蓋特定政策領域的城市比例。其中，特定公租房、商品房和宿舍是被提及次數最多的三個政策領域（分別為75.3%、72.2%和69.1%)，其次是商業出租房（65.0%）、一般公租房（59.8%）和城中村（43.3%）。補貼自有住房（17.5%）和廉租房（9.3%）是覆蓋最少的兩個領域，在安置外來農民工方面不太受地方政府青睞。

表3 政策領域、政策工具和政策得分匯總統計（N=97）

Panel B 顯示了按政策領域劃分的政策工具分布情況。在259 項政策工具中，采用頻率最高的工具是稅收激勵（35.5%），其次是行政工具（22.0%）、融資（12.7%）和補貼（12.4%）。采用最少的政策工具是土地數量（9.7%）和住房數量（7.7%）。政策工具的分布也因政策領域而異。補貼自有住房和商品房都主要使用（需求方）稅收優惠（分別為90.9%和96.8%）。就廉租房而言，行政手段（41.2%）和土地數量（35.3%）是使用頻率最高的，其次是融資（17.7%）和稅收優惠（5.9%）。一般公租房和特定公租房采用了全部六個子類型的政策工具。在一般公租房中，住房數量（35.9%）和行政工具（28.3%）是最常用的工具，而在特定公租房中，更可能使用基于價格的市場工具，如融資（34.6%）、稅收優惠（25.0%）和補貼（23.1%）。而在商業出租房中，64.3%的工具為補貼，28.6%為稅收優惠。城中村采用的政策工具以行政工具居多（71.4%），其次是土地數量工具（28.6%）。宿舍使用了除住房數量外的所有政策工具，行政工具約占所用工具的一半，其次是19.1%的融資和19.1%的土地數量。

Panel C 顯示了按政策領域劃分的政策得分的統計數據。總體政策平均得分為8.45 分。政策得分最高的三個政策領域是商品房（2.02）、特定公租房（1.54）和一般公租房（1.47）。商業出租房和宿舍的政策得分分別為1.02 和1.14。城中村、補貼自有住房和廉租房的政策得分最低。

2.聚類分析結果

基于統計數據，本文選擇了一個四聚類分析法（four-cluster solution）來歸納各地農民工住房政策模式。表4給出了四個聚類的標準化政策得分——殘補類（residual approach）、公共和私人租賃類、集體租賃類和公民權利導向類。如表4所示，18.6%的城市屬于殘補類，整體得分較低，每個政策領域得分均處于較低水平。大部分城市（62.9%）屬于公共和私人租賃類，特點是在特定公租房和商業出租房領域得分相對較高。少數城市（6.2%）屬于集體租賃類，特點是在廉租房等集體租賃住房類型得分較高，形式為“農民工公寓”和用人單位（雇主）提供的宿舍。12.4%的城市屬于公民權利導向類，這些城市在自有住房（包括補貼和商品房）和一般公租房方面得分較高。①在公民權利導向類中，城中村得分也很高，主要是由于廣東省五個城市的得分較高，這些城市的城中村容納了大量的農民工。我們之所以將這一類稱為“公民權利導向”，是因為它既提供了自有住房，也提供了能夠滿足農民工多樣化住房需求并促進其市民化的公租房。此外，住房所有權在很大程度上影響了農民工在工作城市的長期定居決定。[34](p3689-3707)

表4 按政策類別劃分的標準化政策得分（N=97）

（二）農民工住房政策的影響因素

表5 展示了我們的回歸分析結果。研究表明，經濟發展階段與農民工住房政策顯著關聯，人均GDP 較高的城市總體政策得分往往較低。人均GDP每增加1000元，總體政策得分降低0.099（模型1）。與采用“公共和私人租賃”式政策模式的城市相比，人均GDP較高的城市更有可能采用“殘補”式政策模式（系數=0.036，見模型2）。第二產業從業人員增長率較高的城市更有可能采用“公民權利導向”式的政策模式（系數=0.311，模型3）。因此，H1得到了驗證。在政治考量中，研究結果表明房地產價格和財政自主性與農民工住房政策密切相關：房地產價格較高的城市更可能采用“殘補”式政策模式，而不是“公共和私人租賃”式模式（系數=0.664，模型2）；財政自主性較低的城市傾向于采用“公民權利導向”式的政策模式（系數=0.317，見模型3）。無論是對土地財政收入的依賴，還是市委書記/市長的任期，都不能顯著預測農民工住房政策。因此，我們支持H2.1 和H2.3，但不支持H2.2 和H2.4。就解決問題功能而言，農民工住房問題對農民工住房政策的預測也并不顯著。因此，我們認可H3.1。城市問題突出程度與農民工住房政策顯著相關，城市化水平高、流動人口較多的城市往往采用“公民權利導向”式的政策模式（系數分別為0.057 和0.317，見模型3），H3.2 因此得到支持。福利優厚程度（以低保替代率衡量）較高的城市，也更傾向于采取“公民權利導向”式政策模式（系數=0.400，見模型3），因此H4得到支持。

表5 住房政策影響因素的OLS和多項式邏輯回歸分析

（三）穩健性檢驗（robustness check）

我們進行了敏感性分析以證實聚類分析結果。首先，我們根據未按政策強度加權的政策密度計算政策得分。其次，我們構建了一個范圍從1 到4 的政策強度新指標。根據2013 年住房支出占財政總支出的比例，將城市分為四類，比例越高表明政策強度越大。兩種敏感性分析的結果顯示了一個與我們的主要研究結果相似的“四聚類”分析結果：殘補、公共和私人租賃、集體租賃和公民權利導向的政策模式。

我們還進行了敏感性分析以證實我們的回歸結果。首先，我們使用了一個替代指標（財政依賴性）來衡量城市的財政自主水平。財政依賴性越大，財政自主程度就越低。與我們的主要發現類似，財政依賴度較小的城市采用公民權利導向政策模式的可能性明顯降低。其次，我們通過計算租金收入比超過30%的農民工比例，創建了另一個替代租金負擔不起的衡量標準。與我們的主要研究結果類似，租金負擔不起與農民工住房政策沒有顯著關聯。最后，我們采用了福利優厚程度的替代指標：政府社會支出（就業和社會保障）占總支出的比例和農民工參加社會保險、住房公積金的比例（五險一金），結果顯示這兩項指標都與農民工住房政策沒有顯著關聯。

六、結論

根據2014 年《意見》，我們通過對97 個地級以上城市的政策文件進行了系統編碼，構建了研究農民工住房問題的專門政策數據庫，以此探究了中國農民工住房政策的地方差異及其影響因素。

我們發現，18.6% 的城市采取了“殘補”式（residual approach）政策模式，僅投入微薄的資源和努力來解決農民工的住房問題。大多數（69.1%）城市都采取了以租賃為基礎的政策模式（主要包括公私租賃和集體租賃式），但只能滿足農民工的短期住房需求。只有少數城市（12.4%）采取了以公民權利為導向的政策模式，同時提供能夠滿足農民工短期和長期住房需求的自有住房和公租房，而這種模式最符合中央的總體目標和政策導向，既可以提高農民工的市民化水平，又可以促進他們在工作地城市長期定居。

我們發現，地方政府的農民工住房政策受四個因素驅動和影響。一是經濟因素。由于農民工是勞動密集型產業持續增長的重要引擎，處于經濟快速發展階段、需要更多低技能工人的城市會在農民工住房問題上投入更多的資源和精力。相比之下，處于經濟發達階段、對低技能工人需求較少的城市（如北京、上海和深圳等）則更傾向于采取“殘補”式政策模式。二是政治因素。在目前的財政制度和政績考核體系下，地方主政官員傾向提振眼前的GDP 增長和財政收入，由于向農民工提供住房被視為一種消耗財政收入的措施，會與房地產部門爭奪土地資源和生產性投資，因此房價較高或財政自主性較高的城市對農民工住房的投入一般較少。此外，我們的研究表明，地方官員的任期與農民工住房政策沒有顯著關聯。由于住房建設的時間較長，可能超過地方官員的一般任期，因此對農民工住房的政策偏好不會因地方官員任期的長短而有所不同。總之，我們的研究結果與之前的研究結論相一致，即中國的福利供給，如城市工人的基本養老金[35](p383-404)和廉價住房[36](p428-448)等，受經濟和政治影響極大。三是解決問題功能。我們發現，盡管農民工住房政策沒有真正解決農民工的住房問題，但它對城市問題的突出性做出了回應。農民工住房只是城市面臨的眾多突出問題之一，而農民工對地方政策制定幾乎沒有影響。但城市化和外來人口涌入帶來的城市問題（如過度擁擠和環境惡化）不僅影響外來人口，也影響當地居民，后者對政策制定的影響力更大。這使得地方政府必須承擔起解決農民工住房問題的責任，以應對日益嚴峻的城市化問題，從而回應當地居民改善環境的訴求。四是路徑依賴。我們發現，地方政府的農民工住房政策選擇也取決于他們的福利遺產。這一發現與之前的研究相呼應，即地方政府傾向于在環境政策、鄉鎮改革和城市基礎設施融資等領域遵循以往政策路徑。[37](p405-420)

本文有四點學術貢獻。第一，我們關注龐大農民工群體在工作地城市的住房問題。以往的研究只關注針對低收入群體的住房政策，忽略了受戶籍制度限制的、處于邊緣地位的農民工。第二，2014年的《意見》為全面審視農民工住房政策提供了一個獨特的機會和視角，不僅包括政府提供的住房計劃，還包括用人單位（雇主）和市場主體等其他提供者的作用，這一方面在以前的研究中基本上被忽視了，本文以此為基礎構建了分析模型。第三，我們根據政策文件的原始系統編碼，建立專門的政策數據庫，以分類總結中國各地市政府解決農民工住房問題的政策模式。而以往的研究主要依賴覆蓋少數城市的案例研究，或使用從統計匯編中收集的二手資料，缺乏系統性、完整性研究。第四，我們建立了一個理論框架來解釋農民工住房政策的地方差異。我們發現，這些差異不僅是由經濟和政治因素驅動的，而且受到解決問題功能和先前的福利優厚程度驅動。這一框架擴展了以往研究（只關注經濟或政治因素）對住房和土地政策決定因素的考察。然而本研究也存在一定局限性：一是覆蓋范圍局限于頒布落實2014 年《意見》的地級以上城市，樣本量相對較小；二是我們根據政策文件描述了政策變化，政策文件和實施之間的差距無法捕捉。盡管存在這些局限性，我們的研究還是首次系統地考察了覆蓋中國多數城市的農民工住房政策模式。

農民工市民化是我國經濟社會發展的必然要求。[38](p38-40)為激勵地方政府為農民工提供更好的居住條件和環境，穩步推進農民工市民化進程，筆者建議改革中央與地方的財政關系以及地方官員的政績考核體系。一方面，為了緩解地方政府的財政壓力，地方政府應該在稅收征收方面獲得更多的自由裁量權。例如，可以提高地方政府相對于中央政府的收入比重，也可以賦予地方政府在一定范圍內設定地方稅率的權力。這種改革可以為地方政府提供更多的財政資源用于投資社會福利事業，比如為農民工提供廉價住房等。另一方面，官員政績考核體系改革應朝著民生導向邁進，考慮社會福利和公共服務的供給和質量，比如對地方政府向農民工提供公共服務進行評估。以往的研究揭示，地方官員往往會追求政績考核體系中明確包含的績效目標，而忽視與績效目標相關的其他較難實現的政策目標。[39](p227)這種行為傾向表明，根據精確的人員績效標準量身定制政策目標可能是實現具體政策愿景的可行手段。新出臺的政績考核體系取代了之前的考核體系，規定綜合考核要考慮當地群眾對社會經濟發展的主觀評價。政績考核不僅要考慮GDP 增速，還要考慮其質量；不僅要看成績，還要看成本；不僅要看主觀的努力，也要看客觀環境。這標志著地方官員的政績考核體系改革朝著科學化、利民化方向邁出了重要一步，但這一改革對農民工住房政策的影響需要進一步調查。