我國職業教育“央地互動”機制演進的過程、特征與實質

藍 潔 馮琬斯

教育領域的“央地互動”機制主要體現為教育部等中央部委與地方政府共同簽訂方案、協議，推動教育的舉措。2022年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》明確提出“構建央地互動、區域聯動，政府、行業、企業、學校協同的發展機制”。據此，職業教育機制改革的重心確立為兩個方向：一是“央地互動、區域聯動”的政府內部治理機制改革，二是“政校行企協同”的職業教育內外部關系機制改革。在這兩個共同推進的機制改革方向上，“政校行企協同”機制具有較高的顯示度，以“跨界”為代表的各種理論與實踐構成了職業教育科學研究與人才培養的突出特征。相比較而言，“央地互動、區域聯動”的政府內部治理機制改革，首次出現在中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的職業教育政策文件中，將成為撬動新階段職業教育機制改革的重要變量。本研究回溯“央地互動”推進職業教育發展的三個重要階段，以各個階段的央地關系、互動內容、互動功能為線索，分析“央地互動”發展機制的演進脈絡、特征與實質，以期加深對我國職業教育機制改革的認識。

一、我國職業教育“央地互動”機制的演進過程

21世紀以來，職業教育領域的“央地互動”機制探索經歷了三個典型發展階段，突顯了不同層級政府及部門發展職業教育責權利的逐步調適，并促進了中央頂層設計與地方探索實踐之間適度張力的形成與活力的激發。

（一）“央地互動”的探索期：省部共建“國家職業教育改革試驗區”

2005-2018年，12個地方政府與教育部簽訂共建“國家職業教育改革試驗區”協議（以下簡稱“試驗區協議”），并以地方政府為主體印發了系列“國家職業教育改革試驗區”建設的實施方案（以下簡稱“試驗區方案”），見表1。系列試驗區協議和試驗區方案，推動了教育部與地方政府之間建立持續性、制度化的積極互動，在央地關系、互動內容、功能預期三個方面形成了明顯的時代特征。

表1 省部共建“國家職業教育改革試驗區”的制度文本

1.央地關系的定位：分級管理、地方為主

從2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》（國發[2005]35號），到2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發[2014]19號），兩個由國務院頒布的文件，都在條款中明確職業教育管理機制為“分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與”。在12個國家職業教育改革試驗區中，這種管理機制突顯“省部共建”的特征。

“分級管理、地方為主”的央地關系，在試驗區方案中聚焦在三個方面。第一，地方政府是試驗區建設的發起主體。表1數據顯示，12個試驗區方案名稱中，11個地方政府的名稱位于教育部之前，“地方為主”的特征突顯。第二，地方政府是試驗區建設的執行主體。在12個地方政府正式發文的試驗區方案中，系列目標、任務主要由地方政府提出和執行，教育部從分級管理的層面授權試驗區政府先試先行。第三，地方政府是試驗區建設的責任主體。地方政府提出職業教育改革試驗區的目標之后，需要全面負責試驗區任務的“自我證成”。教育部主要承擔“加強組織領導”“加大政策支持”的責任，12個試驗區方案均提出，教育部從經費、項目等各方面予以傾斜支持，但沒有明確的任務和責任清單。

2.央地互動的內容：地方探索先行—央地協議授權

這個階段，試驗區實施方案達成的流程為“地方探索先行—央地協議授權”，“央地互動”的內容以“地方證成”為主，即地方政府為了解決屬地的職業教育發展問題，將地方的創新意愿形成正式或非正式的方案，并與教育部溝通協商，請求教育部批準共建國家職業教育改革試驗區；教育部回應地方改革的積極性，經過省部協商后，教育部授權地方政府實施國家職業教育改革試驗區建設，由地方政府完成正式發文程序。試驗區建設任務完成后，地方政府實現“自我證成”，解決屬地職業教育發展的具體問題，同時也為國家職業教育發展提供知識和經驗?！笆〔抗步ā钡脑囼瀰^建設主要按照“地方探索—請示授權—確認授權—實踐探索”的流程推進。

從動力要素看，央地互動體現“地方有需求，中央有回應”的特征。地方政府推進試驗區建設的動力來源于解決屬地問題、回應當地需要、促進當地經濟社會發展等要素。教育部的動力來源于制度服務需求改變所帶來的推動力。

從任務約束看，試驗區建設以地方證成性任務為主，普遍性的共同任務相對較少。地方政府的證成性任務主要包括助力地方產業發展、凸顯區域特色兩個方面。如沈陽與教育部共建“國家裝備制造業職業教育沈陽試驗區”、寧波與教育部共建“國家職業教育與產業協同創新試驗區”、安徽與教育部共建“皖江城市帶承接產業專業國家職業教育改革試驗區”，都體現地方政府通過發展職業教育助力地方產業的發展。另外，廣西與教育部共建“國家民族地區職業教育綜合改革試驗區”、黑龍江與教育部共建“國家現代農村職業教育改革試驗區”、甘肅與教育部共建“國家職業教育助推城鎮化建設改革試驗區”、三峽庫區與教育部共建“三峽庫區職業教育與技能培訓試驗區”，則體現了地方政府對于發展職業教育區域特色的自我證成。

3.央地互動的功能：特殊主義的“強優扶弱”

教育部建立試驗區的預期目標在于“強優扶弱”，通過解決地方職業教育發展的具體問題，積累經驗并形成全國性的樣板。國家職業教育改革試驗區在設立之前，教育部沒有在國家層面的政策文件上進行先行布局，但地方發展職業教育的改革需求自下而上傳達到教育部后，教育部積極回應地方需求，既扶持天津、寧波等稟賦優異的省市發展職業教育，又關注補足廣西、甘肅等欠發達地區職業教育的短板。教育部授權地方政府建設“國家職業教育改革試驗區”的差別化制度，為地方政府提供制度紅利，支持地方突破治理困境。

從央地互動的功能維度看，國家職業教育改革試驗區所建立起來的央地互動機制，解決了地方政府的特殊復雜性、差異化需求，這類需求指向公共事務治理中的特殊主義價值基礎?！把氲鼗印碧剿髌诘臅r間跨度相對較長，這個階段的核心貢獻在于形成了縱向政府之間的正式互動框架。教育部與地方政府簽訂合作協議后，地方政府通過正式發文的形式形成試驗區方案，并進行改革。這種正式互動的持續化、制度化、實效化，形塑了職業教育“央地互動”機制的基本運行規則。

（二）“央地互動”的加速期：部省共建“職業教育創新發展高地建設行動”“技能型社會職業教育體系建設地方試點”

2019-2021年，職業教育“央地互動”機制構建進入加速期。教育部宏觀布局實施“職業教育創新發展高地建設行動”“技能型社會職業教育體系建設地方試點”，并與17個省級政府形成“部省共建”的試點實施意見。這些試點實施意見體現了加速期內教育部與地方政府在關系定位、互動內容、功能預期方面的加速調整。

1.央地關系的定位：地方主責，協同推進

“央地互動”機制構建的加速，源于中央推動職業教育改革的關鍵政策。2019-2021年，國務院辦公廳、教育部密集頒發了系列文件，推動現代職業教育體系建設與機制改革。其中，2020年教育部等九部門印發的《職業教育提質培優行動計劃（2020-2023年）》（教職成[2020]7號）（以下簡稱“提質培優計劃”）與2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》（以下簡稱“高質量發展意見”），兩個關鍵政策形成了“央地互動”的基本制度安排。央地關系由探索期的“分級管理、地方為主”，逐步轉變為“地方主責、（國務院有關部門）協同推進”。

2020年，“提質培優計劃”將“國務院有關部門協同配合、地方落實主責的職業教育工作機制更加順暢”列入改革目標，“地方主責，協同推進”納入基本原則，并且將“實施職業教育創新發展高地建設行動”列為十大重點任務之一，明確“在東中西部布局5個左右國家職業教育改革省域試點”“建設10個左右國家職業教育改革市域試點”，以整省推進職業教育提質培優，合理打造職業教育樣板城市；2021年“高質量發展意見”提出“啟動實施技能型社會職業教育體系建設地方試點”。 依據“提質培優計劃”與“高質量發展意見”2個文件的布局，教育部與6個省級地方政府共建“國家職業教育改革省域試點”、與6個省級政府轄區內的9個市級政府共建“職業教育改革市域試點”、與5個省級政府共建“技能型社會職業教育體系建設地方試點”，見表2。

表2 部省共建職業教育改革省域、市域、地方試點的制度文本

從“央地互動”的試點方案名稱看，雖然17個試點實施方案均由地方政府發文，但文件名稱、文體選擇、文件框架都體現出明顯的教育部主導、地方主責特征，探索期的“省部共建”轉換為加速期的“部省共建”。教育部成為“央地互動”的主要發起主體和責任主體，地方政府承擔主要執行主體和責任主體的角色。

首先，從文件名稱看，17個試點實施方案的文件名稱均以教育部領銜，地方政府位于第二位；其次，從文體選擇看，文件均使用“意見”文體，體現教育部作為上級領導機關對下級地方政府部署職業教育工作的強指導性；第三，從文件框架看，教育部與地方政府的責任分工通過附件中“政策清單”“任務清單”的形式列出，體現出教育部主導、地方主責的關系特征。在17個試點實施意見中，山東、甘肅、江西、湖南、遼寧、天津6個“職業教育改革市域試點”與重慶、河南、貴州、安徽4個“技能型社會職業教育體系建設地方試點”的附件框架均為“教育部支持政策清單+地方工作任務清單”；廣東、河北、浙江、江蘇、福建、成都6個省級政府對應設立的深圳、保定、溫州、臺州、蘇州、無錫、常州、廈門、成都9個“職業教育改革市域試點”，試點實施意見的附件框架為“教育部支持政策清單+省級政府支持政策清單+市級工作任務清單”。

2.運行機制：頂層設計先行—地方跟進實施

在“央地互動”機制構建的加速期，縱向政府正式互動的流程體現出“頂層設計先行—地方跟進實施”的特征?！绊攲釉O計先行”體現為“提質培優計劃”“高質量發展意見”2個關鍵政策，對“央地互動”3類載體的數量、結構、效益進行宏觀設計。如“提質培優計劃”明確國家職業教育改革省域試點的數量是5個左右，在“東中西部布局”整體結構、預期效益為“支持試點省份探索新時代區域職業教育改革發展新模式。引導地方落實主體責任，完善地方職業教育工作部門聯席會議制度，推動各部門形成工作合力，優化職業教育辦學體制機制，加強治理體系和治理能力現代化建設，探索職業學校畢業生高質量就業模式等”?！暗胤礁M實施”的環節體現為17個地方政府快速跟進中央政府開展試點的政策導向，積極與教育部互動，在2019-2021年，建立了覆蓋3種載體類型的職業教育地方試點。

從動力要素看，這個階段呈現“中央有要求，地方有回應”的特征。中央政府自上而下明確試點開展的要求，選定若干個地方政府，給予必要的政策支持并列入清單，激發地方改革的積極性。地方政府自主探索的活力得到釋放，積極回應高層政府的鼓勵。多個省、市涌現出具有高顯示度、高認可度的職業教育發展創新實踐。

從試點建設的任務約束看，地方試點以國家提質培優、高質量發展的共性任務為主線，依據屬地資源稟賦拓展差異化的試點任務，形成互補的制度空間。從省域試點看，東中西部的試點任務形成明顯梯度；東部的天津、山東由于基礎較好，試點任務在于樹標桿、建高地、出樣板，形成先行的典范；中部地區的湖南、江西、安徽，東北地區的遼寧、吉林比較明顯地突顯服務屬地經濟社會發展的訴求，如湖南整省推進職業教育，實施“楚怡”工程，培養“湖湘工匠”，服務“三高四新”戰略，具有鮮明的屬地特征；西部地區甘肅、貴州的試點任務仍然聚焦于追趕國家的整體步伐，如貴州推動東西部區域協作，組建“東部優質企業+貴州資源”“東部市場+貴州產品”“東部總部+貴州基地”“東部研發+貴州制造”等模式，為地方發展提供復合型技術技能人才支撐。從市域試點看，6個省份設計的9個市域試點，全部位于發達地區，具有較好的職業教育發展基礎，在職業教育服務城市文明、城市創新、民生需求、綠色發展等領域重點突破、先行示范，率先探索與城市經濟和民生相適應的現代職業教育體系，挖掘和拓展基層首創的改革經驗。

3.功能預期：普遍主義特殊化的“強優扶弱”

加速期的“央地互動”機制通過3類試點予以推進和完善。教育部頂層設計布局中東西部地區的省域試點結構，“省域”“市域”“地方”的試點類型和數量，體現公共事務管理中“普遍主義特殊化”的價值取向，核心目標在于“強優扶弱”，尋求職業教育提質培優、高質量發展普遍問題在地方的解決方案，最大程度檢驗制度設計的普適性。地方政府積極參與試點的目的在于獲取更多的職業教育發展資源，同時適度規避屬地治理的風險。

“央地互動”加速期繼續沿用部省簽訂協議、通過正式文件頒布實施意見的縱向政府正式互動運行規則，“地方為主”的管理體制轉變為教育部“頂層設計先行—地方跟進實施”的關聯機制。由于這個階段國家推進職業教育發展的政策密集，地方試點的密度高，快速推動了職業教育頂層設計與地方重點突破的相互促進，為2022年底教育部提出的“央地互動、區域協同”機制構建打下基礎。

（三）“央地互動”的深化期：部省協同推進省域現代職業教育體系建設新模式

“央地互動”確定為國家職業教育機制改革基本方向的標志是2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》（以下簡稱“意見”）。“意見”明確提出要“構建央地互動、區域聯動，政府、行業、企業、學校協同的發展機制”，宏觀設計的“探索省域現代職業教育體系建設新模式”“打造市域產教聯合體”“打造行業產業產教融合共同體”戰略任務，分別呼應央地互動、區域聯動、政行企校協同的發展機制。時任教育部職業教育與成人教育司司長陳子季強調，以建立部省協同推進機制為核心，設計央地互動、區域聯動、政行企校協同的改革新機制，支持有基礎、有意愿的地方先行示范，打造樣板，建立部省協同推進機制，“一省一案”編制落實方案，“一省一策”給予差異化支持，“一省一臺賬”逐項推動落實。同時，梳理經驗、總結規律，形成區域職業教育產教融合政策“工具箱”并推廣應用。

1.央地關系的定位：央地互動、區域協同

經過探索期、加速期的調整，教育部與地方政府共同推進職業教育改革發展的互動關系趨于平衡。從發起主體看，在新一輪的“省域職業現代職業教育體系建設新模式”中，教育部明確新時期“一體兩翼五重點”的基本框架，通過選擇“有基礎、有意愿的地方先行示范”的舉措，同時賦予地方政府與高層政府互動的權利；從執行主體和責任主體看，教育部在目標和任務維度，給予地方政府更明確的支持。例如，《教育部 山東省人民政府關于促進職業教育提質升級賦能綠色低碳高質量發展先行區建設的實施意見》（魯政發[2023]6號）沒有使用“教育部支持政策清單+地方工作任務清單”的框架，而是在政策正文的建設任務中明確“從2023年起，教育部支持山東有關重點產業科技型骨干企業作為培養主體，參與國家工程碩博士聯合培養改革試點，激勵支持普通本科向應用型發展”。

2.央地互動的環節：頂層設計引導—央地良性互動

在完善期，“央地互動”優化形成“頂層設計先行—央地良性互動”的流程，動力要素仍然體現“中央有要求，地方有需求”的趨勢特征，建設內容同時體現了縱向政府之間的規制與創新。

“頂層設計先行”的流程特征體現為，深化體系改革意見提出的產教聯合體、產教融合共同體、國際交流等頂層設計任務，在2023年上半年天津、山東、廣西3個省級政府頒布的部省協同方案中形成清晰的主線，見表3。

表3 部省協同推進省域現代職業教育體系建設新模式的制度文本

“央地良性互動”體現為，地方政府基于區域協調發展戰略、區域重大戰略，將國家頂層設計的戰略任務落實為屬地的創新任務。如天津、山東都在教育部提出的“市域產教聯合體”基礎上，重組了“市域”的邊界，創新性地開展轄區內“產教聯合體”建設。山東的“產教聯合體”依托經濟圈組建，打造省會經濟圈、膠東經濟圈、魯南經濟圈3個區域的產教聯合體；天津依托“經濟特區+優勢產業”組建區域產教聯合體，打造天津經濟技術開發區生物醫藥產教聯合體、天津港保稅區高端裝備制造（海洋工程裝備）產教聯合體、天津濱海高新技術產業開發區信創產教聯合體、天津東疆綜合保稅區數字經濟產教聯合體等4個“產教聯合體”。廣西打造面向東盟的職業教育開放合作創新高地，包括建設10個中國—東盟技術創新學院、10個中國—東盟現代工匠學院，創設中國—東盟產教發展智庫，搭建中國—東盟產教融合數字化平臺，舉行2年一次的中國—東盟職業教育聯展暨論壇。

3.功能預期：特殊主義普遍化的“工具箱”

完善期的職業教育“央地互動”機制，遵循“特殊主義普遍化”的邏輯。“央地互動”的建設方案在關注地方職業教育發展特殊性的同時，嘗試挖掘地方創新舉措的普遍性意義，即“形成政策‘工具箱’并推廣應用”。這個階段的良性互動，省域創新模式既承載了地方政府解決區域職業教育問題的需求，也體現了教育部尋求職業教育發展普遍問題解決方案的考量。

基于加速期機制改革基礎的深化，完善期將省域試點、市域試點、地方試點重新整合，固化為“一體兩翼”的機制改革框架。在運行機制上，探索期的“省部共建”、加速期的“部省共建”已經得到推進，體現為“部省協同”的特征。

二、我國職業教育“央地互動”機制的演進特征

回溯“國家職業教育改革試驗區”“職業教育創新發展高地”“省域現代職業教育體系建設新模式”的發展歷程，有必要從央地關系、互動內容、功能預期三個關鍵變量來詮釋職業教育“央地互動”機制的演進特征[1]。

（一）央地關系從“分級管理”轉向“協同治理”

經過近20年的探索與改革，“央地互動”的教育機制逐步從縱向政府之間的“分級管理”，走向國家和地方的“協同管理”[2]。在職業教育領域，“央地互動、區域聯動、政行企校協同”機制構建，覆蓋了縱向多層面、橫向多維度的治理全圖景。

職業教育“央地互動”主體關系的演進，受到國家公共決策機制的影響。我國的央地關系經歷“集權制”“分權制”“央地共治”三個階段[3]，在2010年10月，黨的十七屆五中全會首次使用了“頂層設計”的概念，提出要“更加重視改革的頂層設計和總體規劃”。自此，加強宏觀頂層設計，更加注重改革的系統性、整體性、協同性成為黨和政府公共決策機制的主導方向?！绊攲釉O計”在黨的十八大、十九大、二十大會議系列文件及領導人講話中被反復強調。在職業教育領域，21世紀第一個10年強調“分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與”管理體制，在2010年后逐步朝向中央和地方“協同治理”的方向調整與改革。經歷探索期、加速期和完善期的發展，“央地關系”的調整主要表現為兩個方面，見表4。

第一，“央地互動”的發起主體從地方政府轉換為教育部與地方政府協同。在“國家職業教育改革試驗區”建設階段，地方政府是試驗區建設的發起主體。地方政府經過非正式的口頭匯報、正式的會議協商，獲得教育部的認可與授權后，形成“省部共建”的協議，并通過地方政府正式發文形成試驗區實施方案。2019年以來，“職業教育創新發展高地”“省域現代職業教育體系建設新模式”成為“央地互動”的政策載體。在中央頂層設計全面加強的背景下，教育部宏觀設計“央地互動”試點的數量、類型、結構，“省部共建”轉換為“部省共建”“部省協同”，地方政府在教育部的引導下跟進實施。

第二，“央地互動”的執行主體、責任主體，從地方政府為主轉向教育部與地方政府共擔。在“國家職業教育改革試驗區”實施方案中，教育部不承擔具體的工作任務。但在加速期的“國家職業教育改革省域試點”“國家職業教育改革市域試點”“技能型社會職業教育體系建設地方試點”中，教育部明確列出對試點的支持政策清單；在完善期，教育部與地方政府的協同責任更加明晰，教育部制定具有戰略意義的發展規劃，并同各級地方政府協商確定職業教育的具體政策。如，《教育部辦公廳關于加快推進現代職業教育體系建設改革重點任務的通知》（教職成廳函[2023]20號）中，教育部為地方列出重點建設任務指南，要求各省教育廳“根據各重點任務建設指南的要求，整合教育產業政策資源、形成建設方案（含年度績效目標）并上傳管理平臺，自主開展建設，接受監督調度”。任務執行由省級統籌，定期向省級黨委教育工作領導小組報告；教育部負責考核激勵，定期采集績效數據和通報工作進展。

（二）互動內容從自下而上的“請示授權”轉向良性互動的“指導證成”

“央地互動”機制內容的演進，主要通過互動內容的達成流程、動力要素、任務約束三個層面體現。

在互動內容的達成流程方面，在探索期的“國家職業教育改革試驗區”階段，地方政府先行探索，并向教育部提出請示，與教育部協商后獲得支持，形成實施方案并經過正式發文程序，達成職業教育改革試驗區的“省部共建”；加速期階段，教育部的頂層設計先行，地方政府根據屬地實際需求跟進請示成為試點，同樣經歷正式發文程序后達成地方試點的“部省共建”；在完善期，教育部全面推進“央地互動”，列出現代職業教育體系改革的重點任務清單，指導各省級教育廳自行選擇和填報。同時，選擇有需求、有意愿、有基礎的省份，試點探索省域現代職業教育體系建設新模式，教育部與地方政府形成良性互動的“部省協同”。

在動力要素與任務擴散方面，各個階段“央地互動”形成不同的動力要素、互動任務組合。地方職業教育發展需求是地方推動機制改革的原始動力，國家部委的上級政策引導驅動成為職業教育“央地互動”機制改革的行動方位，央地教育資源的整合成為改革的基礎保障。在探索期，“央地互動”的動力組合是“地方有需求，中央有回應”，由于試驗區任務由地方政府根據屬地基礎條件、資源稟賦提出，教育部在這個階段沒有明確的共性任務，因此，在試驗區建設階段，“央地互動”的內容主要以地方自我證成性任務為主；在加速期，“央地互動”的動力組合是“中央有要求，地方有回應”。教育部通過提質培優計劃、高質量發展意見的頂層設計，為“省域試點”“市域試點”“地方試點”提供創新任務和決策的主要依據。地方職業教育發展的屬地需求成為創新拓展的特色生發點；在完善期，“央地互動”的動力組合呈現“中央有要求，地方有需求”特征。教育部設計“探索省域現代職業教育體系建設新模式”“打造市域產教聯合體”“打造行業產教融合共同體”的“一體兩翼”制度框架，將“央地互動”機制從試點擴大到覆蓋各級各類地方政府。在教育部的制度設計中，地方政府結合屬地基礎條件，推進職業學校關鍵能力建設、產教融合、職普融通、投入機制、制度創新、國際交流合作五個方面的改革重點任務，形成有利于職業教育發展的制度環境和生態。因此，完善期的“央地互動”內容轉換為教育部的任務指導與地方政府的任務證成。

（三）互動功能從“強優扶弱”轉向 “工具箱”

“央地互動”機制在功能維度上的探索、調整和完善，主要體現為機制改革的價值基礎、預期目標兩個方面。

從探索期的實踐看，地方政府爭取教育部的支持與授權，其預期目標是突破屬地的職業教育發展困境，解決實際問題；教育部的預期目標是強化優勢區域的資源稟賦，同時扶持資源稟賦較弱的區域。從價值基礎看，無論是教育部還是地方政府都體現特殊主義的價值取向。

分析加速期的實踐，教育部設計“國家職業教育改革省域試點”“國家職業教育改革市域試點”“技能型社會職業教育體系建設地方試點”三類載體，推動教育部提質培優、高質量發展舉措在地方的貫徹落實；地方試點將教育部頂層設計的共性任務與區域職業教育基礎、資源與需求組合，形成地方化的職業教育發展模式，促進縱向政府的互動。教育部“設計試驗”體現普遍主義的價值取向，地方政府尋找職業教育普遍問題在中東西部省份、城市的解決方案，體現普遍主義特殊化的實踐探索。

在“央地互動”的完善期，教育部通過制度設計，在地方職業教育發展的路徑和模式中發現普遍性的面向，為國家制度提供知識和經驗，形成能脫離具體情境的“工具箱”，為不同地方的職業教育場景提供解決問題的“腳手架”。這個階段的央地互動機制功能，體現“特殊主義普遍化”的邏輯。

三、我國職業教育“央地互動”機制的內涵實質

“央地互動”職業教育機制改革的實質，是教育部和地方政府科學界定職業教育治理角色，合理配置治理權責[4]，促進央地發展目標共生、資源配置優化、改革效力提升的舉措。在教育強國建設背景下，“央地互動”的機制構建，能夠推動制度優勢更好地轉化為治理效能，推進職業教育治理能力邁上新臺階。

（一）央地職業教育發展目標的共生

“央地互動”機制的構建，其核心是推動央地職業教育發展目標的共生?；谖覈殬I教育的超大規模，以及區域發展不平衡的現實，一方面，國家職業教育發展的宏觀目標為地方政府自主決策預留了一定的空間；另一方面，地方差異化的職業教育發展目標需要配合和支撐國家的職業教育發展戰略。因此，教育部與地方政府需要“共謀”職業教育發展目標。

首先，在職業教育發展的重大目標上，中央的原則性、指導性、宏觀性方向需要與地方的具體化步驟、方法相結合。教育部職業教育發展的宏觀決策表現為指導思想、重大戰略和重點任務。地方政府結合屬地職業教育發展的基礎、需求進行再決策，將教育部明確的目標任務具體化、精細化為地方職業教育發展的規劃。中央與地方在發展目標決策機制上的共生，是“央地互動”治理機制構建的起點。

其次，教育部需要根據地方稟賦，差別化地配置央地責權體系，共同生成地方職業教育發展目標。教育部對地方職業教育發展的差別化權責配置，是將更多的職業教育發展決策權下放給地方，使地方擁有更多的職業教育自主決策發展空間。各省域職業教育改革創新高地實施意見附帶的“教育部支持政策清單+地方工作任務清單”，是“央地互動”職業教育發展目標生成的結果和體現。

（二）央地職業教育資源配置的優化

“央地互動”機制的構建，其重點是推動央地職業教育資源配置的優化。教育部和地方政府在職業教育資源配置的縱向秩序上，各自具有鮮明的角色特征。中央需要通過運用資源要素的調配來實現對地方的調控，地方則需要向上爭取國家層面配置的職業教育資源要素，拓展發展空間。“央地互動”機制構建，從兩個方面優化了職業教育的資源配置。

首先，中央政府通過“國家職業教育改革試驗區”“職業教育創新發展高地”等試點，有選擇地傾斜政策資源要素，使地方創新職業教育的經驗和成效能夠統合到全國統一的發展趨勢和模式之中；這種制度安排既超越科層制的桎梏，實現多元和靈活的適度分權[5]，又加強對地方教育治理和教育發展的調控。

其次，“央地互動”機制的構建，既打通地方教育行政部門向國家層面爭取各類要素指標的正式路徑，也倒逼地方教育行政部門探索差異化、多樣化的職業教育發展目標、建設速度、建設路徑，從而拓展省級教育發展空間。由于職業教育發展的資源要素主要通過政府層級配置的方式來獲取，“央地互動”的系列漸進式試點舉措，使得地方政府既能有效爭取到國家層面配置的資源要素，又能探索形成區別于兄弟省份的差異化治理策略，從而獲得發展空間，并在“競爭錦標賽”中形成區域性的優勢。

（三）央地職業教育改革效力的提升

探索期、加速期、完善期的漸進式“央地互動”機制改革，穩健推進了央地職業教育改革效力的提升。職業教育政策改革效力包括政策輸入、政策轉換、政策輸出三個階段。在分級管理的背景下，地方政府發展職業教育的權力主要在政策的輸出階段，通過“上有政策、下有對策”的應對策略，對教育部決策進行修正以適應當地需要；在“央地互動”機制下，地方政府影響力已經從“輸出”階段深入到了輸入和執行過程的階段。

“部省簽署協議+地方正式發文”是“央地互動”漸進式改革進程中固化下來的范式，也是改革效力提升的具體抓手。“部省簽署協議”是“央地互動”效力的關鍵點，教育部與地方政府簽署備忘錄、戰略合作協議，既有利于教育部及時了解地方職業教育的發展情況，也有利于地方表達屬地需求。教育部與地方政府由此形成信息傳遞、利益傳達的正式溝通渠道?！暗胤秸桨l文”的政策文本，是地方政府經過積極策劃后，被教育部認可、采納和授權的發展戰略。地方職業教育發展舉措由此升級轉變為“省部共建”“部省共建”“部省協同”的實施方案、實施意見，實現政策效力的提升。