我國終身學習政策何以落地？
——從制定到實施的路徑研究

高 巍 何雨丹 李欣雨

黨的二十大報告強調“建設全民終身學習的學習型社會、學習型大國”，為我國完善全民終身學習體系指明了方向。我國建設終身學習體系有賴于全民終身學習推進機制，而全民終身學習推進機制的重點在于終身學習政策的制定與實施。政策是提高全民終身發展能力、促進社會和諧、實現社會主義現代化的重要抓手，充分體現了教育事業發展為了人民、發展依靠人民、發展成果與人民共享等中國特色教育理念。當前，我國終身學習政策已經在外部制度環境與內部理論深化等方面取得了一定進展，如何進一步把這一改革成果落到實處，深刻踐行“服務全民”的教育發展理念？從國際上看，聯合國教科文組織（UNESCO）對于終身學習領域的政策治理探討日益深刻。2022年6月，聯合國教科文組織終身學習研究所（UIL）發布報告《讓終身學習成為現實》（Make Lifelong Learning a Reality）（以下簡稱《報告》），《報告》立足終身學習在實現可持續發展目標及影響全球發展趨勢中的作用，梳理全球各國治理經驗，構建終身學習政策制定和實施的思路。本研究在借鑒國際先進理念的基礎上，總結歸納我國終身學習政策制定與實施的現實需求，圍繞終身學習政策如何制定、如何實施展開探討，以期為我國形成人人皆學、處處可學、時時能學的學習型社會提供新思路。

一、終身學習政策如何制定：時代變局下的動態模式

當前，全球化進程加速，科學技術飛速發展，人類壽命延長，僅靠接受學校教育已經無法滿足個人發展及社會進步的需求，終身學習正逐漸成為調節教育、社會和勞動力市場的關鍵指導原則，不斷賦予人類適應力與創造力[1]。許多國家認識到終身學習的重要性，紛紛采取多樣化的手段促成終身學習政策并推動學習型社會構建。如芬蘭政府結合歷史經驗與時代需求，以五年為一個周期不斷革新終身學習行動計劃，解決社會發展中產生的現實問題[2]。自終身學習在國際組織的推動下轉變為全球性教育理念與公共教育政策以來，關于終身學習政策的相關研究逐漸增多。終身學習政策的有效制定離不開利益共同體的協商[3]、終身學習綜合評價機制的構建[4]以及合理的財政投入[5]等。總體來說，終身學習政策的制定是在一定社會背景下發生的群體實踐活動，是不同利益主體共同協商的動態過程，由背景分析、愿景確立、財務保障、監測評估以及治理安排等要素組成，見圖1。

（一）背景審視：保障政策方向與關鍵因素的一致性

國家及社會發展的走向受多元且復雜因素的影響，政策制定者需要評估不同因素對教育機會、教育過程和教育成果的影響，以確定終身學習政策的方向。通過對各國實踐的考察，需要考慮的關鍵因素主要包括：人口趨勢、性別、民族、教育系統特點、社會環境、個人經濟狀況、失業情況等，見表1。例如，新加坡在老齡化人口趨勢背景下為老年人建設了數字學習中心，提供進修課程，輔助當地老年人口群體適應數字時代[6]；歐盟聚焦貧困問題，制定《反貧困綱要》，關注單親家庭、老年婦女、少數民族、殘障人士等的終身學習機會[7]。通過背景因素分析，評估不同因素對國家發展戰略的影響程度，從而確定終身學習政策的方向，推動學習型社會建設。

表1 終身學習政策制定的關鍵影響因素

（二）國家愿景：關注國家發展的公共性

基于組織類型進行分類，國家愿景系共同愿景之分支，是國家公民發自內心的共同愿望，也是不斷激發公民為國家奮斗的目標。國家愿景應立足影響國家發展的現實矛盾及潛在問題，勾勒美好前景，不斷激發公民對美好生活的期待與向往。如何規范國家終身學習愿景，使其能為國家發展提供指導？首先，國家終身學習愿景應該遵循清晰、連貫與全面的原則。例如，柬埔寨的國家終身學習愿景是“培養每一位公民獲得知識、技能、態度和價值觀。在任何情況下提供終身學習機會，為經濟增長做出貢獻，促進個人和社會和諧發展”[8]。這將會使得國家終身學習政策愿景有助于政策制定者重新思考如何在國家發展戰略和法律框架內闡明終身學習，同時為定義轉化為跨不同部門和機構的具體政策文件和流程做出貢獻。其次，鑒于人類面臨的全球挑戰，國家終身學習愿景也應與《2030年可持續發展議程》17個可持續發展目標與《2030年教育行動框架》7大目標建立有機聯系，將全球目標與獨特國情聯系起來，將國家終身學習體系建設與國際建設接軌，謀求國際合作與進步。

（三）咨詢協商：鼓勵利益主體的建設性參與

終身學習覆蓋所有年齡段、生活范圍和學習方式，擁有廣大的利益主體群體，見圖2。作為決策時考慮的因素，不同利益主體的意見有助于政策的成功制定與有效實施。基于此，終身教育政策需要跨領域、部門、機構組織和各級政府的合作。基于權變合作模型，合作各方的沖突、信任與社會資本的基準水平將會在合作過程中變為資源或阻力[9]。因此，在構建終身學習政策利益主體間合作關系時，需確保具備良好合作態度、小量成果激勵、多次合作以及完善的沖突解決機制等關鍵因素。此外，為了鼓勵利益主體建設性地參與，尤其是容易被忽視的弱勢群體的參與，應該提供開放的環境，貫徹科學和理性的精神，提供開放的交流環境。

圖2 終身學習政策中的利益主體

（四）治理安排：重視經費制度的靈活性

以服務全民為指向的終身學習政策具有范圍廣、方式多、全年齡段參與等特點，其經費來源與保障不容忽視，需重視其經費籌集與使用的靈活性，采取可持續的教育融資方式，以實現教育支出更公平、更有效地分配給全體學習者。第一，多種方式調動與使用資金資源。從國際社會現有經驗來看，終身學習政策的公共資金往往由項目資金、直接撥款、稅收優惠、資費補助和貸款等形式支持不同的學習機構與學習者。如法國政府為個人提供培訓賬戶，個人培訓賬戶可以隨著工作變動而變動，并允許勞動者獲得與職業相關的信息、培訓機會、失業援助和其他社會保障[10]。與此同時，有效的財政融資形式還包括與企業合作、利用社區補貼以及個人捐款等。基于此，政策制定者需審慎考慮，選擇更加有助于實現國家愿景的資助項目和形式，以促進終身學習政策的有效治理。第二，探索資源的共建共享途徑。由于終身學習政策的廣度和深度，既定預算往往難以滿足人民持續增長的教育需求，而不斷擴大預算會使公共財政面臨巨大壓力，因此需要探索資源調動的創新方式，減少政策對預算的依賴。例如，將利益主體的資源納入終身學習的資源體系，以創新方式動員人民貢獻技能與知識等。綜上，以人民為中心的終身學習政策需要創新的融資策略來確保必要的資源，以滿足學習者需求，實現政策的可持續發展目標，加強政策的公信力和有效性。

（五）監測評估：確保數據獲取的科學性

對終身學習參與率進行監測可以幫助政府補充支持服務不足的人群，確定潛在的學習需求。如何監測才能確保信息真實反映社會終身學習水平？根據國際組織經驗，國家統計數據、教育機構數據、基于樣本的專門調查等可以在一定程度上反映終身學習水平。基于特定數據源進行監測不僅可以減少監測過程中的物力損耗，還可以為各國共同構建全球終身學習體系奠定基礎。在通過監測獲取信息的基礎上，還需要盡可能系統、客觀地評估政策的設計、實施和結果，其目的在于確保實施過程與政策目標高度相關，以提高實施效率、保障政策效力、實現教育可持續發展。

二、終身學習政策怎樣實施：教育轉型下的三重支持

終身學習政策只有真正落地轉化為實踐才能實質性地發揮其效能，這需要發揮跨部門、多層次的協同作用。綜合而言，終身學習政策的實施需要三重支持：延伸正規、非正規、非正式教育的供給方式，建立規范的學習結果認證機制，發揮信息技術在學習過程中的支持作用。

（一）供給方式延伸：釋放學習路徑的轉型活力

終身學習體系是一個包括正規、非正規、非正式教育形式在內的全面多元體系。在各級各類教育整體協調的基礎上才能保障學習資源的供給。聯合國教科文組織指出，“正規教育”指依照年齡分級且有結構性的學校教育活動，教師及教學行為具有明確的教育目的。“非正規教育”指發生于正規學校教育外的教育活動，通常不要求學習者注冊學籍。“非正式教育”指在日常生活中所獲得的隨機教育機會，通常是非結構化的[11]。三種供給方式承載著不同的教育形式，需要進一步加強引導，釋放其作為終身學習路徑的活力。

1.發揮正規教育機構轉型優勢，豐富教育機會

正規教育是政府部門最為關注的終身學習方式，也是構建終身學習體系的基礎與前提[12]。正規教育機構包括基礎教育學校、高等教育機構、職業技術培訓學校等。近年來，許多國際協議持續強調正規教育機構在終身教育轉型方面的重要作用。《歐洲高等學校終身學習憲章》呼吁大學和政府共同合作，制定終身教育發展的指導性框架[13]。《聯合國2030年可持續發展議程》提出可持續發展目標，強調所有公民都應該獲得負擔得起的高質量教育，進一步促進終身學習[14]。不同類型的正規教育機構在促進終身學習方面具有自身獨特優勢。第一，基礎教育學校依托社區，分布廣泛，此類機構可以向適齡學生以外的目標群體開放校內電腦、學習空間、運動器材等設施，在正常上課時間之外供成人學生學習，激發其好奇心并提供持續支持，鼓勵其成為終身學習者。第二，高等教育機構為學習者提供超越技能發展的學習內容，以滿足不斷變化的勞動力市場需求。綜合考慮不同學習者的工作經驗和生活狀況，通過開放大學等替代模式，開發非全日制、在線、靈活的學習方案。第三，職業技術培訓學校是勞動者為未來工作做準備、接受終身教育的關鍵機構。當前全球大量工作崗位因自動化和人工智能而消失[15]，此類機構中的學習課程一般包括技術與數字技能等內容，并為終身學習者提供認證學習成果的官方途徑。

總結上述三類正規教育機構的發展優勢，參照聯合國教科文組織的先進經驗以及各國的轉型思路，歸納出正規教育機構轉型為終身教育機構主要包含六個領域，見表2。

表2 正規教育機構轉型領域

在實踐層面，中小學、職業教育學校、大學等正規教育機構逐步接受終身教育的概念，并圍繞重點領域進一步轉型，幫助更多群體獲得終身學習機會。例如，土耳其教育部發起“讓學校成為生命”項目，通過延長小學圖書館開放時間，為家長和當地社區成員提供音樂、語言、計算機技能課程以及體育賽事的轉播[16]。烏拉圭于2017年發起一項青年技能開發計劃，為17～26歲青年人在學校提供軟件測試和編程語言培訓，以應對信息技術行業對熟手工程師的需求[17]。近50年來，世界各地出現了約60多所開放大學，這一變化擴大了“非傳統學習者”（包括在職人員、老年人、殘疾人等）的學習參與，促進高等教育公平，進一步提升了終身學習的普及水平。

2.關注非正規、非正式學習機會的教育質量保障

非正規、非正式學習具有靈活性和適應性，能夠在一定程度彌補正規教育的不足，滿足人們多樣化的學習需求。一般情況下，非正規、非正式學習源于與工作、家庭生活、休閑娛樂相關的活動，學習環境主要包括社區學習中心、圖書館、學習社群與家庭等。優化非正規、非正式學習的教育質量，能夠鼓勵公眾提升學習自主性，營造公共學習文化氛圍，促進終身學習。

研究表明，非正規、非正式學習的質量應從“提高教學人員的專業性”與“改進課程與學習材料”兩方面進行保障。在教學人員的專業性方面，聯合國教科文組織終身學習研究所（UIL）倡導，非正規教育工作者不僅應當達到本科學歷，還應當有一定年限的工作經驗，以保障非正式學習的質量[18]。因此，需要正視非正規教育教師的專業發展，利用院校協作、在崗進修等方式不斷提高教師專業性。而在課程與學習材料方面，相關學習資源必須適應當地的實際情況和不同的目標群體，關注學習者已有學習經驗的積累與轉換，幫助人們在非正規、非正式學習環境下更好地獲得全面發展。除此之外，在涉及文化與語言差異的課程中，還需要進行個性化調整，以適應不同文化背景下的學習者。

（二）結果性保障：建立規范的認證方式

實現終身學習的連續性需要為學習者提供靈活的學習途徑并形成整體系統，而國家制度保障在其中的作用不可忽視。結合聯合國教科文組織相關報告以及各國先進經驗，“國家資格框架”與“學習成果認證”的確立為終身學習政策實施提供了重要保障。兩者旨在促進公民學習與就業不同階段的銜接，滿足個體的發展需求。

1.學習成果認證

當前，全球范圍內終身學習政策的主要挑戰是：通過非正式學習獲得的資格（包括證書、文憑或頭銜）難以得到統一的認可與對接。推動終身學習政策的發展，需要讓非正式學習成果得到肯定與認可，使學習者在不同情況下，采用不同方式、在不同階段獲得的全方位能力（如知識、技能與態度）受到重視。學習成果認證包含認可（Recognition）、驗證（Validation）與認證（Accreditation）三個要素。認可是授予學習成果官方地位的過程，促進其在社會中的價值得到承認；驗證是由定點機構參照標準對個人的學習成果進行評估；認證是經批準的官方機構授予資格的過程。學習成果認證的核心是為尚未被認可的學習成果提供可見性證明，從而提高學習者的獲得感與繼續學習的動力。同時，學習成果認證也將更廣泛的群體（如輟學者與在職學習者）整合到一個更為開放、靈活的教育培訓系統中，使公眾獲得更多的工作機會，進一步推動社會走向包容穩定。

2.國家資格框架

隨著全球化、技術進步、移民等趨勢的演進，教育、培訓與工作之間的關系愈加復雜：用人制度與育人制度的分離、職業資格證書與教育學歷證書的分離使得終身學習通道存在一定阻礙。近年來，為打破教育與培訓之間的傳統鴻溝，促進對學習成果的認可，各國提出了建設國家資格框架的策略，以推動教育改革、實現教育公平。

國家資格框架是由國家負責組織實施的對教育資格證書和職業資格證書等國家資格進行表征、分級、認定與轉換的制度體系[19]，其依照學習成果級別對資格進行分類，反映資格的具體內容，也指向一種愿景，即重新定義不同資格的關聯性及其在社會中的價值。國家資格框架旨在促進教育與培訓系統相互開放，更好地實現教育系統和勞動力市場之間的銜接以及有效地推動終身學習。

當前，全球已有150多個國家正在開發和實施資格框架，以期為公民構建多樣化且相互貫通的學習通道、資格獲得路徑和市場流動依據。例如，加納制定了針對職業技術學習與培訓的國家資格框架，旨在為不同級別的職業技術資格創建等效標準和銜接標準，擴大教育與培訓的機會，提高本國不同行業的服務質量，解決教育部門與勞動力市場的現存問題[20]。此國家資格框架的目標包括：第一，將基礎等級外的不同等級整合到統一的、以職業為導向的資格框架中；第二，通過確保統一性來提高行業的服務質量與專業的實踐標準；第三，促進公民獲得終身教育機會，特別是在非正式經濟（如微型企業、臨時雇傭等）中工作的群體。

（三）過程性工具：發揮信息技術的支持作用

加快構建學習型社會與學習強國，需要信息技術的支持與融合。在終身學習政策的實施中，信息技術能夠發揮以下作用：一是改變學習方式。信息技術為學習計劃增加靈活性，混合學習方式實現了物理出勤和在線學習的相輔相成，并為學習者提供資源（包括播客、在線百科全書等），使受到地理、時間或其他限制的學習者更易于接受教育。二是幫助特定群體學習。對于難民、農村地區學習者或殘疾人士而言，移動技術為其提供了非正式學習機會，以滿足群體各異的學習需求與興趣，回應教育公平的訴求[21]。在終身學習過程中充分發揮信息技術的作用，可以從如下四方面著手。

第一，推進國家信息化戰略，緊抓數字發展機遇。以高水平的信息化引領教育現代化是當前各國的教育發展方向。英國制定了“教育中應用技術”戰略，旨在加強教育部門和技術業務部門之間的合作，支持英國教育部門提高效率，減少教育障礙，最終推動教育成果的改善[22]。中國教育數字化戰略行動目前已建立了國家智慧教育平臺，有效支持基礎教育的“雙減”政策，并加快職業教育數字化轉型步伐。

第二，擴大數字包容，以教育數字化彌補鴻溝。數字鴻溝反映信息技術工具擁有程度的差距，需要著眼于數字準入層面的“接入鴻溝”、數字素養層面的“技能鴻溝”，并評估被數字化排斥地區、群體和機構的現實需求。基于當前老年人在出行、就醫、消費等日常生活中遇到的實際困難，德國推出了老年人互聯網戰略，通過就近開展社區培訓、培養專門的老年信息技術輔導員、創新開放大學體系等方式，使老年人愿用、能用、樂用智能技術，為老年人跨越“數字鴻溝”提供教育支持服務[23]。

第三，提升學習者數字技能，構建學習統一體。聯合國教科文組織終身學習研究所按照技能級別，提出數字技能的初、中、高三級分類模式，從系統化視角出發促進學習者數字技能的多元化、漸進化、內涵式發展，見圖3。中國教育部于2020年修訂印發普通高中信息技術課程標準，設置“數據與計算”“信息系統與社會”等必修、選修模塊，滿足學生對初級、中級、高級等不同層級數字技能的個性化需要，強化核心素養導向，進一步強化義務教育階段學生數字技能的培育。

圖3 數字技能分類模式

第四，加強各方合作，積極爭取社會力量支持。在發展數字基礎設施和數字技能計劃的過程中，可以探索利用政府各部門及社會力量的專業知識和資源。近年來，各國鼓勵企業、社會機構與教育部門合作，積極研發服務教育信息化的軟硬件產品，推動教育教學信息技術創新，助力終身學習。例如，BrainCo公司開發集成教室系統，通過可穿戴設備查看學生大腦的活動。如果學生難以集中注意力，教師可以得到反饋，從而幫助教師實時改變教學方法[24]。

三、以人民為中心的終身學習政策發展進路

習近平總書記在全國教育大會上強調“堅持以人民為中心發展教育”。構建與完善我國終身學習政策，也應貫徹“以人民為中心”的思想路線，使終身學習既成為個體成長與實現幸福生活的重要途徑，又成為國家富強、民族復興、人類進步的重要載體。為不斷完善我國以人民為中心的終身學習政策、建設終身學習體系，本研究通過對國際終身學習政策制定及其實踐推進的探究，提出如下實踐進路。

（一）回應人民關切，完善終身學習政策頂層設計

在全球化背景下，推動終身學習體系建設，培養靈活及適應力強的勞動者，對增強國民與國家競爭力具有現實意義。完善終身學習政策是建設終身學習體系中的重要環節。

第一，超越歷史局限，落實終身學習政策需要關注成人以外的其他受眾。經濟合作與發展組織（OECD）發布的《回歸教育：終身學習的策略》確立了以“義務教育后的教育和培訓為重點”的終身學習起點，更為后續各國終身學習政策的發展指明了道路[25]。在此之后，英國、日本、瑞典等多個國家先后制定或出臺了相關政策并予以倡導與支持[26]。由于終身學習的歷史淵源，終身學習仍以類似成人教育的道路持續發展。近年來，雖然終身學習處于從成人教育轉入個體完整生命歷程的轉向中，但終身學習政策尚未提供真正的支持。著眼于健全全年齡段連貫統一的終身學習政策，將有助于提升個體自我發展能力并促成可持續發展的終身學習體系。第二，回歸社會現狀，落實終身學習政策需要納入更多的利益共同體。當下，教育部門肩負著構建終身教育體系的主要職責，而要求所有年齡段、各級教育、所有學習方式、所有學習空間以及各種用途共同參與的終身學習已經遠遠超出教育部門的負責范圍。加強教育部門與其他領域、部門、機構組織的協作理應成為促進終身學習體系發展的重點。第三，注重科學規范，完善政策過程。終身學習政策應以研究為導向，以證據為基礎，根據國家與社會要求“對癥下藥”，同時注重應然效果與實然效果的對比分析以及后續優化，進而發展成為完善的動態過程。

（二）強化機構聯系，保障靈活的學習途徑

構建終身學習體系是滿足人民群眾對教育質量需求的重要途徑，僅通過正規教育機構的力量，難以滿足時代和群眾的需要。因此，應為學習者提供靈活的學習途徑，強化正規教育機構與非正規、非正式學習機會的聯系，整合力量以建立服務全民的終身教育政策體系。一方面，應優化不同學習機會的資源配置，改善學習環境。聯合國《2030年教育議程》提倡靈活的、以學生為中心的教育供給方式，利用新興技術的教育應用使得學習資源趨于聯通、豐富，學習環境互聯化、情境化，保障靈活多樣的學習途徑。另一方面，教育部門也需要完善相應的制度保障，如證書頒授制度、學分銀行制度等，使學習者能夠在正規和非正規教育內部進行過渡，擴大學習與培訓機會。

（三）加快信息化建設，形成完善的數字支持

黨的二十大報告把教育、科技、人才進行“三位一體”統籌安排，首次將“推進教育數字化”寫入報告。當前，教育改革的重要方向是實施教育新基建工程，推動信息化時代的教育創新。作為我國終身學習政策發展的過程性工具，信息技術可以從數字基礎設施建設與數字技能發展兩方面參與終身學習體系建設。在數字基礎設施建設方面，打造智慧教室、數字化開放空間等場域，將數字基礎設施的“觸角”延伸至課堂教學模式、教育治理協同、教育決策評價等方面，不斷完善終身教育體系。大力開發優質數字教育資源，促進新技術與終身教育政策實施的深入融合。在數字技能方面，一是要提升不同學習群體的數字素養與能力，擴大終身學習的受益群體。如提高農民數字“新農具”應用水平、發展壯大新興職業群體網絡運用水平、增強婦女數字學習競爭力等，提升全民學網、懂網、用網能力，使其更好地獲取終身學習資源，參與終身學習。二是加強數字社會文明建設，提高學習者的網絡素養。強化學習者與教育管理者的數字倫理規范，關注并進一步培養重點人群（如青少年、老年學習者）的網絡安全與數據安全防護能力，加強對學習者個人信息與隱私的保護。

（四）建設學習型城市，打造可持續終身學習生態

在推進終身學習政策實踐的過程中，學習型城市不僅成為重要的實踐基地，也是人與城市協同發展的體現。學習型城市建設意味著將教育作為社會發展、經濟增長及生活質量提高的發展戰略[27]。以點帶面的學習型城市構建與自上而下的終身學習政策發展相得益彰，共同為終身學習體系達成貢獻力量，因此需要加快構建學習型城市。

首先，學習型城市的建設應以解決當地公共問題為焦點，綜合考慮城市方位、財政情況、協同治理與群眾學習氛圍，以獨特的方式發展終身學習供給方式與學習成果認證機制，打造“人人皆學，處處能學，時時可學”的學習型城市。其次，學習型城市建設應以全階段學習、家庭學習、社區學習、工作場所學習、數字技術學習、學習質量提高以及終身學習文化的培養為重點領域，串聯建設學習全場域。最后，建設學習型城市要吸收有益經驗，邊學邊做。目前，北京、上海、杭州、成都等4個城市獲聯合國教科文組織學習型城市獎。我國亦有多個城市加入全球學習型城市網絡。然而，目前學習型城市建設仍然局限于人口密集、地理位置優越的城市，進一步建立惠及全國的學習型城市網絡還需更多努力。因此，城市與城市間應廣泛交流建設經驗、強化合作理念、擴展合作機會、提升合作能力、加強區域合作。