S市軌道交通PPP項目績效考核方式分析

韓 君 ，齊士樂 ，曹樹森，王禮武

(1.臺州市軌道交通建設(shè)開發(fā)有限公司，浙江 臺州 318001；2.江蘇中車城市發(fā)展有限公司，江蘇 無錫 214101；3.中車智能交通工程技術(shù)有限公司，北京 100071)

1 引言

采用PPP模式實施的項目一般為公共基礎(chǔ)設(shè)施項目和重點國計民生項目，軌道交通PPP項目特許經(jīng)營期普遍在30年左右，項目運作周期較長、投入大，項目成果關(guān)系到城市公共服務(wù)水平和社會公眾切身感受，具有廣泛的社會影響。為保障項目達到預(yù)期的產(chǎn)出效果，國家部委發(fā)布了多個文件對PPP項目全面實施績效管理進行了規(guī)定[1]。發(fā)改委〔2016〕2231號文指出，PPP項目合同中應(yīng)包含PPP項目運營服務(wù)績效標準[2]；財辦金〔2017〕92 號約定，項目建設(shè)期的績效考核結(jié)果與項目建設(shè)成本的30%掛鉤[3]；財金〔2020〕13號指出，項目實施機構(gòu)應(yīng)在項目所屬行業(yè)主管部門的指導(dǎo)下開展 PPP 項目績效管理工作，必要時可委托第三方機構(gòu)協(xié)助[4]。

除此之外，在其他多個政府部門文件中均要求PPP項目需要進行績效考核，足見政府對PPP項目績效考核的重視，也說明了對PPP項目全生命周期進行績效考核的必要性。

雖然政府文件對PPP項目績效管理進行了各種規(guī)定，還給出了PPP項目績效評價共性指標參考框架，為國內(nèi)PPP項目的績效管理工作提供了指導(dǎo)性的意見，但是由于國內(nèi)PPP項目數(shù)量巨大，項目特征、投資金額、特許經(jīng)營期等千差萬別，同時由于可參考案例數(shù)量的缺乏，以及制定主體的主觀差異，PPP項目績效考核管理文件的制定存在很大的難度。

對此，文章將以S市軌道交通PPP項目績效考核具體方法為例，對PPP項目績效考核實施方式進行分析探討，以期為同類PPP項目實施績效考核提供有益參考。

2 S市軌道交通PPP項目績效考核要點

S市軌道交通項目是國家發(fā)展和改革委員會批復(fù)的PPP項目，采用建設(shè)-運營-移交(BOT)模式進行運作，由S市政府方出資與社會資本方共同出資設(shè)立項目公司(即SPV公司)。項目公司與S市政府指定部門簽訂PPP合同，獲得特許經(jīng)營權(quán)，負責(zé)項目的投融資、建設(shè)、運營管理等。

S市軌道交通PPP項目特許經(jīng)營期為30年，其中建設(shè)期4年，運營期26年。項目采用“使用者付費+可行性缺口補助”作為回報機制，建設(shè)期政府方不向項目公司支付任何補貼或補助，運營期政府方根據(jù)項目公司的履約情況及政府方對項目公司的考核結(jié)果向乙方支付各類補貼。

S市軌道交通PPP項目的考核辦法作為PPP項目合同的附件，是PPP項目合同不可分割的內(nèi)容，經(jīng)S市政府方批復(fù)后，與合同其他條款具有同等效力。但是在開展實際建設(shè)期考核前，政府方又發(fā)布了新的建設(shè)期考核辦法，最終建設(shè)期考核以新考核辦法為準，運營期考核以原PPP項目合同為準。

2.1 考核主體

S市軌道交通PPP項目合同的甲方為政府部門，乙方為項目公司，某投資公司作為政府部門委托的機構(gòu)負責(zé)日常對項目公司的管理。

同時，該投資公司被政府部門委托為該PPP項目績效考核的考核主體，項目公司為該PPP項目績效考核的被考核對象，接受考核主體的考核。

2.2 考核內(nèi)容及考核方式

對S市軌道交通PPP項目的考核分為建設(shè)期考核和運營期考核。對建設(shè)期主要考核項目公司對項目的投資、建設(shè)管理、運營籌備等，以每一個年度為一個考核周期進行考核評分，考核方式包括常規(guī)考核及現(xiàn)場考核，常規(guī)考核一年一次，現(xiàn)場考核包含年度現(xiàn)場考核、動態(tài)現(xiàn)場考核與實體抽查檢測，其中年度現(xiàn)場考核一年一次，其他不定期；運營期主要考核項目公司的運營維護工作，以每一年度為一個考核周期，考核方式包括常規(guī)考核和臨時考核，常規(guī)考核每半年一次，臨時考核不定期。

2.2.1 建設(shè)期考核體系

建設(shè)期考核指標評分采用百分制。年度建設(shè)期考核得分根據(jù)實際情況采取累計扣分制，由常規(guī)考核總得分(總分100分，占20%權(quán)重)、年度現(xiàn)場考核總得分(總分30分，占70%權(quán)重)、動態(tài)現(xiàn)場考核總得分(總分70分，占70%權(quán)重)與實體抽查檢測總得分(總分100分，占10%權(quán)重)加權(quán)平均后得出。

常規(guī)考核、年度現(xiàn)場考核、動態(tài)現(xiàn)場考核與實體抽查檢測均包含三級指標。其中，一級指標17項，二級指標60項，三級指標114項；常規(guī)考核考核內(nèi)容包括一票否決事件、重大不良事件、資金保障、工程管理、社會責(zé)任，并包含部分加分項；年度現(xiàn)場考核考核內(nèi)容包括重大不良事件、工程管理、工期、施工安全；動態(tài)現(xiàn)場考核考核內(nèi)容包括建設(shè)管理、人員管理、安全管理、招標合約、環(huán)境保護及文明施工、社會責(zé)任、處罰/通報批評；實體抽查檢測考核內(nèi)容主要包括工程材料構(gòu)件和設(shè)備產(chǎn)品質(zhì)量檢測、工程實體檢測等。在百分制考核體系外，該項目針對建設(shè)期考核還單獨設(shè)置了考核違約條款，主要包括質(zhì)量、工期、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、社會影響五部分。

2.2.2 運營期考核體系

運營期績效考核指標包括運營服務(wù)、運營安全、運營設(shè)施、運營維護四個部分，共包含23項考核指標，其中含12項必需指標、11項非必需指標，每周期考核得分為各項指標得分總和；如必需指標考核值不滿足考核設(shè)計值，該周期考核不得分。

運營期除對考核指標進行約定外，還制定了項目客運服務(wù)標準及產(chǎn)出要求，對項目運營期客運服務(wù)一般要求、安全管理、客運服務(wù)特殊處理、運營記錄報告格式及發(fā)生違約情況的處罰方式進行了約定。

2.3 考核獎罰措施

2.3.1 建設(shè)期績效考核獎罰措施

考核辦法約定項目建設(shè)成本的30%與建設(shè)期績效考核的考核結(jié)果掛鉤，政府方根據(jù)建設(shè)期績效考核結(jié)果將建設(shè)成本通過可行性缺口補助補給于社會資本方，每年支付比例與建設(shè)期績效考核得分掛鉤。最終建設(shè)期績效考核得分為各年度績效考核得分均值，具體掛鉤比例關(guān)系如表1所示。

表1 建設(shè)期績效考核得分與支付比例關(guān)

2.3.2 運營期績效考核獎罰措施

項目運維績效付費額與運維績效考核成績掛鉤，當(dāng)績效考核成績高于等于90分時，政府方足額支付每年運維績效付費應(yīng)得額；當(dāng)績效考核成績低于90分時，每年運維績效付費應(yīng)得額為：

每年運維績效付費應(yīng)得額=考核綜合得分/100×每年運維績效付費結(jié)算額

2.4 考核流程

3 S市軌道交通PPP項目績效考核規(guī)則分析

根據(jù)政府方文件[4]，根據(jù)政府方(包括政府方指定的第三方機構(gòu))對項目公司進行績效考核的時間節(jié)點，可以將PPP項目績效考核分為項目建設(shè)期績效考核、項目運營期績效評價以及項目移交完成后開展的考核；其中建設(shè)期績效考核主要結(jié)合竣工驗收開展，最終的考核結(jié)果影響政府方向項目公司支付的可用性付費比例；運營期績效評價主要以運維績效評價的方式進行，運維績效評價的結(jié)果影響運維績效付費；移交完成后開展的考核影響政府方對項目公司的獎罰；建設(shè)期考核結(jié)果與運營期的年度運維績效考核影響政府方對項目公司年可行性缺口補助的支付。

政府方對項目公司的各類績效考核的考核內(nèi)容應(yīng)包括項目預(yù)期的產(chǎn)出、效果和項目管理等內(nèi)容，對于建設(shè)期考核，具體考核內(nèi)容主要包括竣工驗收、社會影響、生態(tài)影響、可持續(xù)性、滿意度，以及包括組織、資金、檔案、信息公開的項目管理等；對于運營期考核，具體考核內(nèi)容主要包括項目運營、項目維護、成本效益、安全保障、經(jīng)濟影響、生態(tài)影響、社會影響、可持續(xù)性、滿意度，以及包括組織、財務(wù)、制度、檔案、信息公開的項目管理等；對于項目移交后開展的評價由項目簽約雙方協(xié)商決定。

3.1 考核主體的確定

根據(jù)財金〔2020〕13號，考核主體可以為項目實施機構(gòu)，也可是項目實施委托的第三方機構(gòu)[4]。該PPP項目由政府方(項目實施機構(gòu))指定某投資單位(第三方機構(gòu))為考核主體，同時考核內(nèi)容由政府方確定，符合政府文件精神。

3.2 考核內(nèi)容及考核方式的確定

根據(jù)財金〔2020〕13號，原則上項目建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗收開展一次績效評價，項目運營期每年度應(yīng)至少開展一次績效評價[4]，建設(shè)期因為時間較運營期短，政府部門僅對PPP項目建設(shè)期結(jié)束的績效考核進行了約定，而運營期時間相對建設(shè)期來講長很多，且政府部門需要每年向項目公司進行可行性缺口補助的支付，故政府部門要求每年均需進行績效考核。PPP項目績效指標體系由績效指標、指標解釋、指標權(quán)重、數(shù)據(jù)來源、評價標準與評分方法構(gòu)成[4]。

3.2.1 建設(shè)期考核績效指標

S市軌道交通PPP項目建設(shè)期對項目公司的績效考核內(nèi)容包含了政府文件要求的產(chǎn)出、效果、管理各個方面，但仍然存在很多問題。

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第一，某些考核指標在項目的全生命周期內(nèi)只發(fā)生一次，例如按投資計劃按期投入項目資本金、按期支付前期工作費、按規(guī)定期限完成運營籌備等，但在該項目的考核體系中，這幾類考核指標作為項目建設(shè)期常規(guī)考核的考核內(nèi)容每年均被考核；又如在該項目對項目管理進行考核時，多次對各類制度的建立進行考核，但項目建設(shè)初期各類制度已經(jīng)建立，每年考核都將制度建立作為被考核對象；但由于該項目對建設(shè)期的考核是以年度為周期，項目公司每年均需按指標要求整理考核資料提供給考核主體，多次提供浪費人力物力，說明指標體系不夠靈活。

第二，考核體系中的常規(guī)考核與現(xiàn)場考核有很多對同一指標多次進行考核的情況，例如對各類項目管理指標、制度建設(shè)、建設(shè)管理指標的考核，屬于重復(fù)考核。

第三，該項目使用了兩套考核體系對建設(shè)期進行績效考核，除了建設(shè)期百分制考核體系外，又單獨設(shè)置了一套針對質(zhì)量、工期、環(huán)境、安全、社會影響的違約條款，屬于重復(fù)考核。

根據(jù)政府方文件，對PPP項目進行績效考核的目的是保障項目能達到項目立項的預(yù)期產(chǎn)出，對于該項目建設(shè)期的預(yù)期產(chǎn)出就是完成竣工驗收，不影響運營期開展，同時給當(dāng)?shù)氐纳鐣l(fā)展、生態(tài)環(huán)境帶來正面的社會影響，并且項目的各項管理滿足國家各項法律法規(guī)規(guī)定。因此，對于建設(shè)期績效考核建議只在建設(shè)期結(jié)束前進行一次，以對項目建設(shè)期的預(yù)期產(chǎn)出、效果及管理進行評價；對于該項目考核體系中有關(guān)項目公司日常管理的考核指標，可以通過考核主體制定各類管理辦法、加強日常檢查等方式實現(xiàn)管控的目的，發(fā)現(xiàn)不符合法律法規(guī)要求的情況可要求項目公司限期整改，限期沒有整改的可根據(jù)合同違約條款進行處罰或按PPP項目合同解除條款與社會資本方解除合同。

3.2.2 運營期考核績效指標

該項目對項目公司運營期的績效考核內(nèi)容包含了政府文件(財金〔2020〕13號)中要求的產(chǎn)出(項目運營、項目維護、安全保障)、效果(社會影響、滿意度)，但沒有包含產(chǎn)出中的成本效益，效果中的經(jīng)濟影響、生態(tài)影響、可持續(xù)性以及各項管理內(nèi)容。

根據(jù)政府文件(財金〔2020〕13號)，除上述內(nèi)容外，建議對軌道交通PPP項目運營期考核內(nèi)容增加成本效益、經(jīng)濟影響、生態(tài)影響、可持續(xù)性以及各類管理考核指標，以此達到政府部門對PPP項目績效考核目標的約定。

3.2.3 權(quán)重設(shè)置

指標權(quán)重是指標在評價體系中的相對重要程度。確定指標權(quán)重的方法通常包括專家調(diào)查法、層次分析法、主成分分析法、熵值法等[4]。

專家調(diào)查法，又名德爾菲法。使用專家調(diào)查法確定指標權(quán)重，能充分發(fā)揮各位專家的作用，但是對專家的專業(yè)水平要求較高，且因為需要多輪調(diào)查，調(diào)查時間較長，對于前期時間充足且專家經(jīng)驗豐富的項目，可使用此法。

層次分析法，簡稱AHP。用層次分析法確定指標權(quán)重，可以將定性和定量分析相結(jié)合，但是在進行第一步指標分層時，要求指標要素較少，指標要素過多會導(dǎo)致分層后的步驟太過復(fù)雜。

主成分分析法主要是運用“降維”的思想，將各項指標進行簡化，通過對原始變量進行綜合與簡化，可以客觀地確定各個指標的權(quán)重[5]，避免主觀判斷的隨意性，但僅適合變量間有較強相關(guān)性的數(shù)據(jù)。

熵值法是一種客觀的賦權(quán)法。用熵值來判斷某個指標的離散程度：指標熵值越小，離散程度越大，該指標對綜合評價的影響(即權(quán)重)也越大[6]。但是熵值法在績效評價中打分計算結(jié)果與預(yù)期差距非常大，所以在使用時應(yīng)對結(jié)果可靠性進行論證。

對于軌道交通項目，由于項目全生命周期較長，績效考核需要考核的指標數(shù)量多，且指標之間的關(guān)系較為復(fù)雜，一般建議考慮使用專家調(diào)查法，即德爾菲法確定指標權(quán)重[7]。

3.2.4 評分方法

評分方法是結(jié)合指標權(quán)重，衡量實際績效值與評價標準值偏離程度，對不同的等級賦予不同分值的方法[4]。

該項目建設(shè)期考核體系中的各項三級考核指標多為懲罰式考核，即發(fā)生此類情況扣×分，扣分主要以考核主體在歷次現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)的問題為依據(jù)，評分方法較為單調(diào)。為保證PPP項目績效考核嚴格遵守“合理可行”的原則，可以使用多種方法進行評分，如成本效益分析法、比較法、因子分析法、公眾評價法等[8]。

3.3 考核獎罰措施的確定

該項目根據(jù)建設(shè)期績效考核結(jié)果設(shè)置了6檔分值檔，當(dāng)考核分值低于60分時即最低檔，僅支付社會資本方建設(shè)成本(30%)的50%，該設(shè)置不合理，當(dāng)發(fā)生此類情況時，說明被考核對象在建設(shè)期沒能達到項目要求的產(chǎn)出目標，建議政府方直接與社會資本方解除合作關(guān)系。

運營期績效考核設(shè)置了兩個檔次，并約定了必需指標不通過考核時，本期考核不通過。對此，建議設(shè)置多個檔次，細化懲罰措施，同時根據(jù)政府方文件，建議除懲罰措施外，增加獎勵條款，用于獎勵績效考核結(jié)果優(yōu)于約定標準的情況，以調(diào)動被考核對象參與項目運營的積極性。

3.4 其他

第一，目前的該項目現(xiàn)場考核扣分項，主要為檢查過程中發(fā)現(xiàn)的各類問題，具體以檢查通報為準，考核主體對項目進行考核時以通報為支撐進行扣分，但是對于某些在檢查后立刻進行整改的問題，并沒有減免扣分，整改的情況也沒有文件予以支撐。對此，建議建立項目現(xiàn)場檢查通報問題整改情況數(shù)據(jù)庫，對檢查后問題的整改情況進行收集，而對于非質(zhì)量、安全的問題，如在15日內(nèi)完成整改，可不予扣分，對項目的各參與方進行正向激勵。

第二，S市軌道PPP項目暫時發(fā)布的考核辦法只對建設(shè)期、運營期績效考核進行了約定，沒有專門的項目移交完成后的考核辦法，僅在合同項目移交板塊約定了合同雙方的權(quán)利義務(wù)。對此，建議增加有關(guān)項目移交完成的考核辦法，將有關(guān)項目移交的合同內(nèi)容以考核的方式進行，可以提高履約方履約的積極性。

4 結(jié)論與建議

PPP項目績效考核的目的是保障PPP項目在全生命周期內(nèi)達到預(yù)期的產(chǎn)出和效果，績效目標編制應(yīng)指向明確、細化量化、合理可行、物有所值，同時需要考核指標體系可操作性強，并能全面地反映項目實際情況。但是，整個國內(nèi)的PPP項目數(shù)不勝數(shù)，種類更是千差萬別，PPP項目本身也在不斷變換，政府對PPP項目的要求和管理也在不斷進步，想要制定出一套適用于所有PPP項目的績效考核方法是不現(xiàn)實的，因此需要持續(xù)對PPP項目績效考核進行研究、對比與探討，需要結(jié)合實際情況提高績效公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。