福建省三調林地與林業部門數據對比研究分析

林婉晴

（福建省測繪院 福建福州 350000）

0 引言

2018 年，新的《黨和國家機構改革方案》出臺之前，原國土、林業、水利等部門根據各自職能需要，分別組織開展自然資源調查，并按照本部門調查數據開展自然資源管理工作。由于過去數據共享機制不完善、調查標準不一致、調查范圍不同等因素，各類調查成果數據之間存在差異，進一步表現為管理上有交叉重疊或空白缺失等現象。

為進一步推進生態文明建設，2023 年4 月，自然資源部、國家林業和草原局印發 《關于以第三次全國國土調查成果為基礎明確林地管理邊界規范林地管理的通知》（以下簡稱 《通知》），明確提出以第三次全國國土調查（以下簡稱三調）成果為統一底版，以國土空間規劃及“三區三線”劃定成果為依據，遵循依法依規、實事求是的原則，綜合考慮地類來源的合理性、合法性，科學合理明確林地管理邊界，規范林地管理，并據此編制新一輪林地保護利用規劃［1］。

福建省是我國南方重點集體林區，是首個國家生態文明實驗區和全國集體林改的標桿，森林覆蓋率達66.8%，植被生態質量和生態文明指數均居全國第一［2］。開展三調數據與林業調查數據、林權數據的比對分析，是新時期福建省耕地保護和林地資源管理工作的需要，為落實耕地保護責任、分類解決林權登記歷史遺留問題，維護廣大林業經營主體合法權益，落實《國家生態文明實驗區（福建）實施方案》，實現山水林田湖草統一管理奠定數據基礎。

隨著三調成果的公布和啟用，對于林地管理界限的細化明確越發受到關注。當前，國內有部分學者已對三調和林業部門調查數據開展了差異性分析，但對林權登記范圍內地類的定量梳理相對較少。徐鳳嬌等［3］對甘肅省2019 年森林督查暨林地資張圖年度更新數據和三調林地數據進行比對，從認定標準、國有林場及林業工程實施等方面進行原因分析。趙亞飛［4］以三調數據為底本，建立了全省資源圖和數據庫，為自然資源“一張圖”構建奠定基礎。劉曉瑜等［5］開展了三調與林地管理數據的關聯研究，輔助推進林地精細化管理目標。吳楊青等［6］開展了三調與森林資源規劃設計調查數據交叉分析，探索解決林地分類標準梳理及映射、空間沖突規則制定、林地調查數據流程整合，為構建自然資源調查“一張圖”提供借鑒。陸志鵬等［7］采用案例分析的方法，分析了安徽宣城林權確權登記歷史遺留問題的成因，并探討了對策。

本文以2019 年12 月31 日為標準時點的福建省三調數據與2019 年底完成的省林業部門第四次森林資源規劃設計調查（以下簡稱林業二類調查）數據、全省林權登記數據進行空間疊加比對，分析其差異原因，為解決管理矛盾提供數據支撐。

1 研究分析

1.1 兩部門調查數據林地面積

三調成果顯示：福建省林地面積為88 126 km2，其中，喬木林地67 565 km2，竹林地12 127 km2，灌木林地686 km2，紅樹林12 km2，其他林地7 736 km2。林業二類調查成果顯示：福建省林地面積為93 409 km2。

1.2 三調調查界限內兩部門調查數據套合分析

由于兩部門調查期間采用了不同的調查界限，即采用的行政界限略有不同，但國家要求今后管理都要以三調數據為底板，因此本文首先將林業調查數據套和三調調查界限套和分析，結果顯示：三調調查界限內林業二類調查認定的林地有93 277 km2，比三調認定的林地少5 201 km2。

三調界限范圍內，林業部門認定的林地面積為93 277 km2，共包含：喬木林地67 162 km2，竹林地11 828 km2，經濟林8 350 km2，未成林地2 257 km2，灌木林1185 km2，疏林地、宜林地等2 545 km2。其中，三調同樣認定林地的面積83 277 km2（占89.2%），相差10 050 km2。套合比對還發現，林業二類調查非林地30 701 km2范圍中，有4 849 km2三調按現狀調查為林地，見表1。

表1 全省三調和林業二類調查林地匯總數據比對表 單位：km2

三調界限內，林業二類調查認定為林地但三調認為是其他地類的面積共有10 050 km2。三調分別認定為種植園用地6 710 km2（占林業調查林地面積7.2%）；耕地1 217 km2（占1.3%）；草地352 km2（占0.4%）；城鎮村及工礦用地493 km2（占0.5%）；交通運輸用地639 km2（占0.7%）；水域及水利設施用地km2（占0.4%）；其他土地km2（占0.3%）。

1.3 三調各地類套合分析

為進一步掌握三調各地類與林業二類調查林地的空間和數量矛盾程度，本文在三調調查界限內，將三調各地類分別套合林業二類調查林地圖斑。

（1）三調林地與林業二類調查數據套合。三調林地與林業二類調查林地套合，結果顯示：全省三調林地總面積88 126 km2中，83 277 km2（占三調林地面積94.5%）林業二類調查認定為林地，4 849 km2（占三調林地面積5.5%）林業二類調查認定為非林地。

（2）三調耕地與林業二類調查數據套合。三調耕地與林業二類調查林地套合，結果顯示：全省三調耕地的毛面積10 718 km2（含城鎮村內部耕地，其耕地凈面積為9 501 km2）中，1 217 km2（占三調耕地總面積11.4%）林業二類調查認定為林地，主要分布在三明、南平、寧德3 個設區市。大約有867 km2永久基本農田在林業二類調查中調查為林地。

（3）三調植園用地與林業二類調查數據套合。三調種植園用地與林業二類調查林地套合，結果顯示：全省三調種植園用地總面積9 184 km2中，6 709 km2（占三調種植園用地面積73.1%）林業二類調查認定為林地（其中4 831 km2被認定為經濟林），主要分布在泉州、漳州、南平、寧德4 個設區市。

（4）三調未利用地與林業二類調查數據套合。未利用地主要包括其他草地、河流水面、沿海灘涂、內陸灘涂、裸巖石礫地等。三調未利用地與林業二類調查林地套合，結果顯示：全省三調未利用地總面積4 462 km2中，有781 km2（占三調未利用地面積17.5%）林業二類調查認定為林地，主要是三調的其他草地（占44.2%）、裸巖石礫地（占75.5%）在林業二類調查中被認定為林地。

1.4 林權證范圍內三調地類套和分析

自2016 年4 月，福建省實施林權類不動產統一登記以來，全省共辦結林權類不動產權登記14.5 萬宗，面積11 541 km2。以三調為底圖，林權類不動產登記涉及耕地的共4 238 宗、16 km2，其中：2016 年4 月1 日（實施不動產統一登記時點）至2019 年12 月31 日（“三調”標準時點）2 797 宗、面積10 km2，2020年1 月1 日至今1 441 宗、面積6 km2。

2 分析結果

（1）通過三調數據和林業二類調查的比較分析，發現福建省三調林地和林業二類調查林地在數量上就有5 201 km2差異，在空間位置有10 050 km2對地類的認定不一致，主要是三調中有41.6%的種植園用地和11.4%的耕地在林業二類調查中被認定為林地。特別集中體現為，三調中有3 817 km2種植園用地在林業二類調查中被認定為喬木經濟林，其中龍眼624 km2、柚子619 km2、荔枝568 km2、油茶401 km2、錐栗306 km2、柑桔類301 km2、李162 km2、枇杷161 km2、楊梅147 km2、其他果樹類（青梅、橄欖、梨、板栗、桃、柰、柿樹及其他果樹）528 km2。這些情況主要分布在泉州、漳州、南平、寧德等4 個市。

（2）福建省三調與林業調查相矛盾的地塊主要集中于耕地、種植園用地和林地的認定上，并且存在林權證發證范圍內有少量耕地的情況。這將對國土資源用途管制、三區三線劃定、耕地占補平衡、耕地進出平衡、公益林劃定等工作產生較大影響。

3 原因分析

（1）調查手段和精度差異。三調調查精度較高，采用1 m分辨率的影像進行勾繪，農用地實地面積滿足400 m2、建設用地和設施農用地實地滿足100 m2、其他地類實地滿足600 m2都需要勾繪上圖，并逐圖斑外業拍照舉證認定地類。林業二類調查是根據《森林資源規劃設計調查技術規程》（GB/T 26424—2010），主要采用1∶10 000 地形圖手工勾繪林業小班圖，并輔以影像和實測，相對三調精度略差，造成面積較小的耕地、機耕路、設施農用地等非林地的地塊在林業二類調查中被綜合至林地圖斑。

（2）分類標準和口徑不同。三調林地指生長喬木、竹類、灌木的土地，及沿海生長紅樹林的土地，包括跡地，不包括城鎮、村莊范圍內的綠化林木用地，鐵路、公路征范圍內的林木，以及河流、溝渠的護堤林［8］。林業二類調查依據《森林法》，認為林地是縣級以上人民政府規劃確定的用于發展林業的土地，包括郁閉度0.2 以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地等。按照技術規程，原林業二類調查中大量經濟林在三調中應認定為種植園用地。同時，三調灌木林地的標準是灌木覆蓋度≥40%的林地，而林業二類調查灌木林地的標準是灌木覆蓋度≥30%的林地。

（3）缺乏信息共享。①調查檔案缺乏融合銜接。實踐中，存在少部分土地林業部門標注為林地，自然資源部門標注為耕地、農用地等其他類型的情況，分散登記時按各自地類進行管理。②林權登記數據未完成全面整合。限于數據信息化水平，地方財政資金緊張等原因，目前全省還有較多縣區林權地籍調查成果與三調成果應用存在脫節。③個別縣（市、區）三調成果啟用比較遲緩，導致部分轉移或變更宗地仍未剔除耕地等非林地的情況。

（4）存在錯誤認定。自然資源調查專業性、技術性、行業性要求高，但調查主體責任在縣級政府部門，各縣受限于財政支撐、技術力量等因素，遴選的調查隊伍水平和認識不同，有的工作開展不細致，存在對地類的錯誤認定。

4 建議

（1）牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念。圍繞《國家生態文明實驗區（福建）實施方案》確定的目標任務，按照“保護優先、科學利用、持續發展”的原則，大力強化森林和林地資源保護，優化林地屬性，對林地實施動態管理，依法依規開展建設項目使用林地審核審批、林木采伐、森林經營、公益林管理、監督執法等工作。

（2）嚴守耕地紅線。通過分析可以發現與林業部門管理上的矛盾，主要體現為林地、耕地、園地相互重疊交叉。當前，黨中央高度重視糧食安全，要落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。在確保林地保有量的前提下，要引導新發展林果業上山上坡，鼓勵利用“四荒”資源，壓實耕地種糧紅線。福建省耕地后備資源比較匱乏，應進一步加強工作對接，統籌考慮補充耕地與造林空間問題。

（3）落實大食物觀。油茶、錐栗、板栗是福建省主要的喬木食用油樹種，在三調中為園地地類，建議這類園地仍歸為林地管理，依據《森林法》納入森林覆蓋率、森林碳匯調查監測統計范圍。同時，大力發展木本糧油，鼓勵擴大油茶種植面積，開展低產低效油茶林改造，建設油茶等木本油料基地，積極開發板栗、錐栗等綠色森林食品，提高“山上糧倉”的開發能力。

（4）認真開展林草濕調查。國家林草局每年將林草濕數據與國土年度變更數據融合后圖層下發各省作為林草濕圖斑監測底圖，即可實現林權權屬（權證）數據、“三調”數據和森林資源數據三圖融合。各級調查部門應主動會同林業部門做好林草濕調查的審核工作，強化造林圖斑與耕地圖斑的套合分析，對涉及耕地、基本農田的造林面積予以核減。

（5）統一銜接轉化標準。解決三調與林業二類調查2 個調查標準和面積不一致問題，不僅地方要結合實際，自行研究探索兩部門數據融合轉化方法，國家層面也應統一標準，形成全國自上而下的銜接辦法。

（6）細化種植園用地的不動產登記和管理。根據自然資源部、國家林業和草原局《通知》，地方應結合實際，進一步細化喬木經濟林的樹種認定。同時，除“一地多證”以及已合法審批的建設用地外，對于分散登記時期因管理不銜接等原因，導致林權證范圍內存在耕地、草地等其他情形，權利人申請登記的，登記機構應當辦理，保障林權正常流轉。地類重疊問題能同時解決的，可一并解決，同時在附記欄記載“根據土地利用現狀調查成果，登記范圍內有部分耕地”。

5 結論

本文從空間范圍、面積和位置上對兩部門數據進行比對分析，從比對結果看，福建省兩部門調查數據主要在林地、園地、耕地上交叉較多，為耕地后備資源開發、國有林場管理、已發林權范圍內地類管理等政策制定提供數據支撐。針對暴露出來的問題，后續還需以三調數據為底版，開展專題研究，深化自然資源調查數據融合，為精細化管理提供科學依據。