發揮司法所職能作用推進基層法治建設的實踐與思考

賀振華（河南省司法廳黨委書記、廳長）

推進全面依法治國，推進國家治理體系和治理能力現代化，工作的基礎在基層。2023年8月，司法部部長賀榮先后到河南省溫縣司法局祥云鎮司法所和鄭州市金水區司法局經八路司法所，實地察看司法所建設，詳細了解司法所在基層法治建設中職能作用發揮情況，對司法所履行鄉鎮黨委法治機構職能、積極提供法律咨詢等工作給予充分肯定，強調要大力強化基層基礎建設，更好發揮司法所在基層依法治理中的職能作用，著力夯實法治社會根基。河南省司法行政系統牢固樹立“大司法行政”理念，持續優化司法所各項職能，夯實基層法治建設根基。積極推動在司法所加掛全面依法治鄉鎮（街道）委員會辦公室牌子，依托司法所具體負責協調推進、督促檢查鄉鎮（街道）法治建設工作，切實把司法所打造成為鄉鎮（街道）、村（居）法治綜合機構。河南省委全面依法治省委員會辦公室印發《關于全面加強鄉鎮（街道）法治建設的意見》，扎實推進鄉鎮（街道）法治建設。2023年以來，筆者先后到鄭州、開封、平頂山、安陽、焦作、許昌、南陽、駐馬店等地，采取實地查看、查閱檔案、座談交流的形式，對全省司法所發揮職能作用推進基層法治建設的情況進行了全面深入的調研。

一、準確把握新時代司法所工作的職能定位

黨的二十大報告首次以專章的形式對“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”作出部署，強調全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安。要“完善基層綜合執法體制機制”“建設覆蓋城鄉的現代公共法律服務體系，深入開展法治宣傳教育，增強全民法治觀念”。推進全面依法治國，基礎在基層，工作重點和難點也在基層。司法所是司法行政系統的最基層單位，作為縣（市、區）司法局在鄉鎮（街道）設立的派駐機構，承擔著推進基層法治建設的重要職責，是確保全面依法治國各項部署落地落實的關鍵所在。

中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》指出，加強各部門和市縣政府法治機構建設，優化基層司法所職能定位，保障人員力量、經費等與其職責任務相適應。中央全面依法治國委員會《關于進一步加強市縣法治建設的意見》提出，依托鄉鎮（街道）司法所具體負責協調推進、督促檢查鄉鎮（街道）法治建設工作。優化司法所職能定位，保障人員力量、經費等與其職責任務相適應，有效調動、整合相關部門力量和資源，確保鄉鎮（街道）依法治理各項工作有效開展。司法所作為推進基層法治建設的重要力量，每一項職能都與基層法治建設密切相關。司法所建設的怎么樣、職能作用發揮的好不好，直接關系到基層法治建設進程，影響基層法治建設成效。

《全國司法所工作規范》列明了司法所承擔人民調解、普法依法治理、公共法律服務、社區矯正、安置幫教、參與推進轄區基層法治建設、探索開展行政執法協調監督工作、組織開展鄉鎮（街道）合法性審查工作、面向社會收集立法意見建議、協助做好人民陪審員選任工作等十多項職責任務。其中，“參與推進轄區基層法治建設”的任務是“根據依法治縣（市、區）辦和鄉鎮（街道）黨委、政府要求，參與推進轄區基層法治建設相關工作，協調推動各項任務落實”。在工作實踐中，司法所要做好基層黨委、政府法治建設的參謀助手，扎實推進合法性審查、行政執法協調監督、普法依法治理、人民調解和公共法律服務等工作。

二、發揮司法所職能作用助推基層法治建設

全省各地緊緊圍繞“把司法所打造成鄉鎮（街道）、村（居）法治綜合機構”這一新目標、新要求，堅持目標導向，切實抓好工作落實。

（一）積極推進基層法治機構和工作制度建設

一是積極推動司法所加掛全面依法治鄉鎮（街道）委員會辦公室牌子。已掛牌的司法所862個，占比35.04%（見圖1）。其中，信陽市、鶴壁市和滎陽市、上蔡縣等53個縣（市、區）的司法所全部掛牌。信陽市各鄉鎮（街道）成立全面依法治鄉鎮（街道）委員會，辦公室設在司法所，參與鄉鎮（街道）黨委、政府重大行政決策合法性審查，指導行政執法人員執法規范化等工作，司法所長兼任辦公室副主任。二是推動司法所長列席鄉鎮（街道）黨政聯席會議。已列席的司法所639個，占比25.98%（見圖2）。其中，駐馬店市和鄭州市金水區等32個縣（市、區）的司法所長全部列席。積極參與鄉鎮（街道）重大行政決策和規范性文件的合法性審查，有效提升基層黨委、政府依法行政和依法決策水平。2023年以來，全省司法所為鄉鎮（街道）黨委、政府開展合法性審查4236件，提出法律意見建議3924條，參與制定規范性文件1351件，引導公眾參與征集立法建議1483件次，為黨委和政府處置涉法涉訴、信訪案件和重大突發性事件提供法律服務5884件次。

圖1：全省司法所掛牌全面依法治鄉鎮（街道）委員會辦公室情況分布圖

圖2：全省司法所長列席鄉鎮（街道）黨政聯席會議情況分布圖

（二）合法性審查穩步推進

《河南省行政合法性審查工作規定》提出，司法所和鄉鎮人民政府、街道辦事處明確的審查機構按照職責做好行政合法性審查工作。從開展合法性審查工作力量看，以司法所為主的573家，占比23.29%；以購買法律服務（法律顧問）為主的860家，占比34.96%；以鄉鎮黨委、政府內設機構為主的437家，占比17.76%；多種方式結合的113家，占比4.6%；縣（市、區）司法局指派律師或律師免費提供服務的74家，占比3.01%；尚未深入開展的403家，占比16.38%。洛陽市建立司法所備案審查機制，制定合法性審查流程規范，為司法所開展工作提供了制度依據。平輿縣積極推進鄉鎮（街道）合法性審查工作，制定實施方案，建立以“司法所+鄉鎮（街道）黨政辦+法律顧問”的合法性審查模式，確定合法性審查范圍，試點先行，以點帶面，全面鋪開，全縣19個鄉鎮（街道）實現合法性審查全覆蓋。

（三）行政執法協調監督工作探索進行

鄉鎮（街道）綜合行政執法改革后，司法所職能定位相應調整，履行行政執法協調監督職責。省廳已完成鄉鎮（街道）綜合行政執法改革賦權階段工作，形成“一市一清單”的差異化賦權模式。指導各地分層次、分領域、分批次對鄉鎮（街道）綜合行政執法人員開展多輪培訓。指導各地在司法所掛行政執法協調監督辦公室牌子，為基層開展執法監督提供保障。目前，已掛牌的司法所1432個，占比58.21%（見圖3）。開封市市縣兩級司法行政機關到鄉鎮司法所現場指導，加強培訓，并協調各鄉鎮執法大隊抽調2名人員充實到司法所開展執法監督。淅川縣由各司法所所長擔任鄉鎮（街道）綜合行政執法協調中心副主任，負責做好行政執法協調監督指導工作。濟源示范區制定《濟源市鎮（街道）綜合行政執法實施細則（試行）》，明確司法所職責。

圖3：全省司法所掛牌行政執法協調監督辦公室情況分布圖

（四）普法依法治理扎實開展

全省司法所積極擔負起鄉鎮（街道）普法宣傳的組織實施工作，認真開展“法律六進”活動，采取多種形式，廣泛利用微信、抖音等新媒體平臺，積極開展法治宣傳教育。鄭州市上街區中心路司法所通過微信視頻號宣傳防范非法集資、防詐騙等知識，靈寶市五畝司法所拍攝普法短劇、短視頻，不斷提升普法宣傳的針對性和實效性，持續增強群眾法治意識。全省司法所堅持普治并舉，指導開展民主法治示范村(社區)創建活動。全省共有296個村（社區）被命名為“全國民主法治示范村（社區）”。加強“法律明白人”培育，平均每個行政村有5名“法律明白人”開展普法釋法，暢通基層法治“微循環”。指導村（社區）依法制定修訂自治章程、村規民約和居民公約，不斷提升基層社會治理法治化水平。新鄉市委依法治市委員會出臺《關于加強法治鄉村建設的實施意見》、市司法局聯合市民政局印發《關于開展村規民約和居民公約“大體檢”工作的通知》，明確規定司法所負責村規民約的合法性審查，著力發揮司法所在推動鄉村法治建設中的主力軍作用。2023年以來，全省司法所組織開展普法宣傳13萬余場，受眾近3000萬人，指導制定村規民約5004件。

（五）人民調解“第一道防線”作用有效發揮

鞏固完善鄉鎮（街道）人民調解委員會，以村（社區）“兩委”換屆為契機積極推動村（社區）人民調解委員會同步換屆，每村配備3名以上專（兼）職人民調解員，扎實推進村（社區）人民調解委員會和公共法律服務工作室一體化、規范化建設。全省建立鄉鎮（街道）人民調解組織2578個、村（社區）人民調解組織5.17萬個，發展專職人民調解員5.41萬人。司法所有效化解疑難復雜糾紛，指導村（社區）人民調解委員會開展工作，村（社區）每周、鄉鎮（街道）每月開展一次矛盾糾紛排查，人民調解員進村入戶、進社區樓棟見人見事全方位拉網式排查有效化解矛盾糾紛，引導群眾理性依法反映訴求，筑牢維護社會和諧穩定的“第一道防線”。積極開展“訪調對接”“訴調對接”，深化“一村一警一法律顧問一支人民調解員隊伍”銜接聯動，及時就地化解矛盾糾紛。2023年以來，全省排查化解矛盾糾紛51.81萬件，其中鄉鎮（街道）人民調解委員會15.27萬件，村（社區）人民調解委員會31.95萬件。

（六）基層公共法律服務水平不斷提高

全省依托司法所建立2460個鄉鎮（街道）公共法律服務工作站，依托村（社區）人民調解委員會建立5.17萬個村（社區）公共法律服務工作室。各地貫徹落實省廳出臺的《關于充分發揮司法所職能作用服務基層治理的指導意見》，充分發揮司法所設立的公證咨詢聯絡點、法律援助代辦點、仲裁業務咨詢點、行政復議咨詢點、行政執法意見收集點、立法民意采集點“一所六站點”作用，積極推進基層公共法律服務體系建設。新鄉市以司法所為點位匯聚司法行政資源，通過站點設置、信息公示、視頻聯通、二維碼展示，“線上+線下”提供全方位優質法律服務。平輿縣投入32萬元，統一為全縣224個村（社區）人民調解委員會（公共法律服務工作室）制作了標識標牌和室內規章制度，守好村（社區）法律服務陣地。全省各地打造了一批設置規范、有特色、履職好的村（社區）人民調解委員會（公共法律服務工作室），如西峽縣蓮花街道蓮花社區人民調解委員會、光山縣文殊鄉東岳村人民調解委員會、舞陽縣保和鄉袁集村人民調解委員會等。2023年以來，全省司法所解答群眾法律咨詢超過25萬人次，受理法律援助申請初審4290件，引導轉交辦理公證5959件。

三、當前存在的困難和問題

（一）思想認識需進一步提升

一是部分地方特別是鄉鎮 （街道）領導干部對于法治建設不夠重視，存在站位不高、認識不足、工作落實不到位等問題，運用法治思維和法治方式處理問題、化解矛盾、推動工作的意識還不夠強。司法所推進基層法治建設的成效很大程度上受制于鄉鎮（街道）黨委、政府對于法治建設的重視程度，以及對于司法所在基層法治建設中重要作用的認識程度。二是部分司法所圍繞黨委、政府中心工作和群眾需求主動擔當作為意識不夠強，特別是對于新職能新任務認識不足，對于推動黨委、政府依法行政、依法決策的意識不強。個別地方對于開展新職能存在畏難情緒，工作開展緩慢。

（二）工作體制機制還不完善

鄉鎮（街道）作為最基層的政府組織，其相應的法治建設體制不完善、機制不健全，影響了全面依法治國各項決策部署、工作要求在基層的落地落實。對標推進全面依法治國工作新要求，亟待加強基層法治建設頂層設計，在鄉鎮（街道）全面構建統一的基層法治建設領導體制和工作機制。目前，協調推動鄉鎮（街道）法治建設辦公室的工作運行、組織協調、督促落實等工作制度機制沒有建立，依托鄉鎮（街道）司法所具體負責協調推進、督促檢查法治建設的工作運行機制還需要探索。

（三）對司法所的業務指導不足

司法所能夠積極配合當地黨委、政府，主動自覺參與基層法治建設工作，主要形式是參與政府決策合法性審查、村（居）法律顧問日常管理以及列席鄉鎮（街道）黨政聯席會議等。但是對于充分發揮職能作用推進基層法治建設工作提質增效方面普遍存在困惑和疑問，相關的業務指導和工作培訓還需進一步加強。

（四）司法所工作開展不平衡

一是司法所規范化建設工作不平衡。截至2023年9月，全省五星規范化司法所占比54.6%，三門峽、鶴壁、駐馬店、焦作等地超過70%，但安陽低于40%，濮陽低于30%（見圖4）。二是業務開展不平衡。全省司法所對于人民調解、普法依法治理、公共法律服務、社區矯正、安置幫教等傳統業務開展較好，但合法性審查、行政執法協調監督等新業務開展還處于探索階段。三是作用發揮不平衡。大部分司法所能夠圍繞黨委、政府和群眾需求，主動擔當作為，如確山縣李新店司法所、新野縣城郊司法所、溫縣祥云鎮司法所等，在化解矛盾糾紛、服務經濟社會發展、維護社會和諧穩定、推進基層法治建設方面發揮了積極作用，但也有少數司法所的工作不夠積極主動，推動基層法治建設職能作用發揮不明顯。

圖4：全省五星規范化司法所創建分析

（五）司法所人少事多、規格低、保障不足

一是司法所人員配備與承擔的工作任務不匹配。河南省司法所政法專項編制所均僅為1.06個，正式人員不足，具備法學專業背景的法治人才更少，全省司法所工作人員取得法律職業資格的僅有489人，輔助人員待遇低、能力參差不齊，影響司法所職能作用的發揮。二是司法所機構規格低。目前，全國有15個省（區、市）明確司法所為副科級及以上建制，河南省司法所為股級建制，司法所長為副科級待遇的僅有284人。河南省《關于深化鄉鎮管理體制機制改革的若干意見》明確規定了鄉鎮綜合行政執法大隊可設置為副科級機構，司法所目前建制規格低于綜合行政執法大隊，開展行政執法協調監督工作存在“底氣不足、腰桿不硬”的困境。同時，由于司法所職業吸引力低，難以留住高素質人才。三是經費保障不足。中央政法轉移支付資金在縣級得不到很好的落實，應由地方本級財政負擔的日常運行公用經費、辦案（業務）經費和業務裝備經費也存在不到位的情況。實際工作中，有限的公用經費和專項經費基本用于保障縣（市、區）司法局日常開支和各項業務開展，給付司法所使用的經費不足，無法有效保障司法所實際開展工作需要。

四、推進基層法治建設的幾點思考

基層法治建設是全面依法治國的基礎，推進基層法治建設是一項長期的系統性工程，河南省將牢固樹立“大司法行政”理念，構建齊心協力、齊抓共管的工作格局，凝聚各方力量奮力推進基層法治建設。

（一）全面提升思想認識水平

一是推動鄉鎮（街道）黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責，壓實責任，提升推動法治建設的意識和水平。推動領導干部現場專題述法常態化，強化基層領導干部法治意識，做尊法、學法、守法、用法的表率。二是指導各地提高政治站位，主動向當地黨委、政府匯報司法所各項職能、在推進基層法治建設中的重要作用和存在的困難問題，爭取黨委、政府的重視支持。三是各級司法行政機關要立足職責定位，主動融入參與大局、服務大局，切實把司法所工作置于黨委、政府工作大局中去謀劃推進，更好服務于黨委、政府的中心工作，以“有為”爭“有位”。四是發揮好司法所作為基層法治建設綜合平臺作用，進一步優化司法所職能定位，助力推進法治鄉鎮（街道）、法治政府、法治社會一體建設。

（二）建立健全鄉鎮（街道）法治建設領導體制和工作機制

一是建立鄉鎮（街道）黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責清單，完善相關考核監督機制。省委依法治省辦建立健全鄉鎮（街道）法治建設目標體系、工作體系、政策體系、評價體系，指導推動法治鄉鎮（街道）建設。二是完善鄉鎮（街道）法治建設決策、協調、落實等工作規程，健全法治建設的指導督察、考核評價等工作機制。健全鄉鎮（街道）法治宣傳教育和黨員干部學法用法機制，建立司法所長列席鄉鎮（街道）黨政班子聯席會議制度，提升鄉鎮（街道）依法決策水平。三是研究出臺行政執法協調監督相關制度，從省級層面對全省鄉鎮（街道）綜合執法制度進行規范，進一步理順工作機制，明確司法所具體監督什么、如何監督。四是落實《河南省行政合法性審查工作規定》，完善相關工作機制，建立合法性審查工作領導機制，健全完善合法性審查制度，推進合法性審查機構、審查范圍、審查內容、審查流程等標準化建設。五是抓好《關于全面加強鄉鎮（街道）法治建設的意見》的貫徹落實，由省委依法治省辦牽頭，協調推進各有關部門積極配合，制定出臺相關政策，合力推進法治建設。

（三）選取試點，先行先試

一是鼓勵各地敢于“無中生有”，敢闖敢試敢干，理順鄉鎮（街道）法治建設領導體制和工作機制。二是充分發揮先進典型的示范帶動作用，在全省“楓橋式司法所”、五星規范化司法所以及五星司法所“全覆蓋”的23個縣（市、區）中選取試點開展工作，以點帶面、重點突破。后期在深化試點的基礎上，再擴大試點，為全省全面推進基層法治建設積累經驗、提供示范。三是各級黨委法治建設議事協調機構加強對鄉鎮（街道）法治建設的工作指導，不斷提升鄉鎮（街道）法治建設能力和水平。鼓勵各地積極創新工作方式，加強法治品牌培育，打造標志性成果。加強工作宣傳，及時總結推廣經驗，講好基層法治故事，提升法治工作影響力。

（四）在鄉鎮（街道）推行“黨政辦+司法所+法律顧問”工作模式

《全國司法所工作規范》要求，司法所協助指導鄉鎮（街道）黨委、政府法律顧問的選聘、聯絡和考核等日常事務，推動有條件的鄉鎮（街道）開展公職律師工作；協助鄉鎮（街道）黨委、政府組織法律顧問和公職律師開展合法性審查等工作，對鄉鎮（街道）黨委、政府重大決策和重大行政行為提供法律意見和建議，為鄉鎮（街道）黨委、政府處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發性事件提供法律服務；參與指導、監督、考核村（社區）公共法律服務工作室及村（社區）法律顧問工作，指導村（社區）法律顧問開展法治宣傳、參與矛盾糾紛化解、為村（居）民提供法律咨詢和法律服務、推動村（社區）依法治理等工作。結合全省司法所工作實際，在鄉鎮（街道）推行“黨政辦+司法所+法律顧問”的工作模式，由司法所協助鄉鎮（街道）黨委、政府負責鄉鎮（街道）、村（社區）法律顧問的選聘、聯絡、考核等日常管理和監督，統籌開展合法性審查、提供公共法律服務、推進基層法治建設等工作。將村（社區）人民調解委員會（公共法律服務工作室）打造成司法所在村（社區）服務群眾的工作站，把司法所的觸角延伸到村（社區），真正把司法所打造成鄉鎮（街道）、村（居）法治綜合機構。

（五）持續深化司法所建設強基創優三年行動

一是就司法所機構建設問題進行調研。邀請省委組織部、省委編辦等部門到外省考察學習，參照外省做法，就司法所機構規格和司法所長級別問題，提出具體意見建議，提升司法所工作職業吸引力。二是加強司法所人員力量配備。推動縣（市、區）司法局60%政法專項編制下沉到司法所。指導各地在深化鄉鎮管理體制機制改革過程中，積極為司法所爭取增加編制和人員。在鄉鎮綜合行政執法改革中，積極爭取從縣（市、區）補充到鄉鎮的行政執法人員中挑選法律專業素養高、工作能力強的人員到司法所工作。充分發揮鄉鎮（街道）、村（居）法律顧問資源優勢，探索新入職律師到司法所掛職鍛煉、法律專業大學生到司法所實習，彌補法治專業人才不足的短板。督促指導各地采取政府購買服務方式，配齊配強司法所專職人民調解員、社區矯正和安置幫教社會工作者，充實司法所輔助工作力量。三是加強司法所經費保障。將中央政法轉移支付資金的分配與司法所建設相掛鉤，加大對于司法所工作開展得好的地方的獎補力度，將資金保障重點向司法所傾斜。司法廳計財裝備處會同基層工作指導處、公共法律服務局等業務部門，聯合省財政廳對各地中央政法轉移支付資金落實和使用情況進行督導調研，對于資金落實和使用情況不好的地方，核減其下一年度的資金額度。四是加強針對司法所的工作培訓和業務指導。廳機關各部門按照職責對口原則開展培訓，加強條線指導，提升司法所工作人員的法治素養和工作能力，確保司法所面對基層法治建設的新任務新要求能夠接得住、履職好，切實履行好鄉鎮（街道）、村（居）法治綜合機構職責。

（六）加強考核評價、督察和監督

一是加強鄉鎮（街道）法治建設考核，強化結果運用，將法治建設情況納入市、縣、鄉黨政領導班子和領導干部考核內容，作為干部獎懲、晉升、職務職級調整的重要參考。加強述法評議，把法治素養和依法履職情況作為考核評價干部的重要內容，在相同條件下優先提拔任用法治素養高、依法辦事能力強的干部。二是依托全面依法治省督導平臺，將司法所建設情況納入法治督察、督導內容，重點督促已出臺相關政策、文件的落實。納入全面依法治省、平安建設考核，與法治政府建設示范市、縣（市、區）創建和守法普法示范縣（市、區）、鄉鎮（街道）、民主法治示范村（社區）的評選掛鉤，司法所建設落后的地方，不能參加評選。三是加強對鄉鎮（街道）權力運行的監督制約，健全以黨內監督為主導、各類監督貫通協同的工作機制。將法治建設納入縣級黨委對鄉鎮（街道）巡察范圍，健全法治督察與黨委巡察工作協作機制，發揮巡察綜合監督作用。推進行政執法監督員、人民監督員、人民陪審員等隊伍建設，完善工作機制，規范工作流程，強化對法治領域突出問題的監督。

推進基層法治建設，任重道遠。河南省司法行政系統將繼續主動融入參與大局、服務大局，做到黨委、政府中心工作推進到哪里，法治保障和法律服務就跟進到哪里。不斷適應全面依法治國的新要求和人民群眾的新期待，進一步發揮司法所在推進基層法治建設中的職能作用，全力把司法所建設成為協助鄉鎮（街道）統籌推進基層法治建設、協助承擔鄉鎮（街道）政府法律事務、提供優質高效法律服務的鄉鎮（街道）、村（居）法治綜合機構，真正打通服務人民群眾的“最后一公里”。