鄉鎮（街道）合法性審查的浙江實踐與路徑探析

錢德海（浙江省司法廳副廳長）

黃穎慧（浙江省司法廳）

鄉鎮（街道）（以下簡稱鄉鎮）作為基層治理主陣地，行政訴訟案件多、敗訴率高以及信訪量大，是法治建設體系中工作最薄弱、矛盾最集中的短板所在。合法性審查作為預防性法律制度，其在鄉鎮層面的審查質效直接關乎基層依法治理水平。本文立足浙江鄉鎮合法性審查探索實踐，深入研究推進中的困難問題，并提出相應改革路徑，為全面推進基層法治建設、促進基層治理現代化提供有力法治保障。

一、推動鄉鎮合法性審查質效提升的價值意蘊

鄉鎮合法性審查，既是打通基層依法治理“最后一公里”的重要舉措，也是實現基層依法治理“最初一公里”的關鍵路徑，事關基層的發展與穩定。

（一）推動鄉鎮合法性審查質效提升，是貫徹落實黨的二十大精神、為中國式法治現代化夯基壘臺的重要舉措。黨的二十大報告提出“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”的使命任務和奮斗目標，并首次對“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”作出專章論述、專門部署，強調“必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”，“全面推進國家各方面工作法治化”，“推進多層次多領域依法治理，提升社會治理法治化水平”。鄉鎮法治政府建設是推動全面依法治國各項部署要求落地落實的關鍵，是推進基層治理現代化的重要保障。作為基層治理末梢，只有從鄉鎮層面全面運用法治理念、法治思維和法治方法，真正把鄉鎮合法性審查這道關牢牢守住，才能確保鄉鎮出臺的行政規范性文件、重大行政決策不違反法律法規規定，從源頭上維護國家法治統一、政令統一，夯實中國式法治現代化建設的根基。

（二）推動鄉鎮合法性審查質效提升，是充分踐行以人民為中心發展思想、維護企業和群眾合法權益的現實需要。法治是最好的營商環境。只有通過法治規范政府和市場的邊界，尊重市場經濟規律，依法平等保護各類市場主體的產權和合法權益，才能真正打造固根本、穩預期、利長遠的法治化營商環境。鄉鎮基于社會經濟發展需要，經常會出臺經濟政策類行政規范性文件，簽訂大量招商引資、政府采購等重大合同，制定涉及群眾利益的重大行政決策。尤其是自浙江省實施“大綜合一體化”行政執法改革以來，鄉鎮承接了更多直接涉及企業和群眾利益的行政執法事項，可直接對企業和群眾作出處罰決定，對合法性審查工作提出了更高的要求。全面加強合法性審查，最大限度杜絕“問題文件”“違規協議”“違法處罰”的發生，可以從源頭上保障企業和人民群眾的合法權益，切實增強企業和人民群眾的法治獲得感。

（三）推動鄉鎮合法性審查質效提升，是全面規范行政權力行使、構筑基層領導干部安全防線的必然要求。鄉鎮合法性審查實際上是政府內控行為。2023年4月1日起施行的《浙江省行政合法性審查工作規定》，在全國首創構建了“4+X”合法性審查工作體系，通過立法推動合法性審查工作制度化、規范化、標準化，構建了預防性內部監督和風險防范機制，對合法性審查事項范圍、審查內容、審查程序等作出了具體規定，并以立法形式將審查職能拓展至鄉鎮。合法性審查不僅僅是“限制”權力，更多的是“保護”領導干部履職。鄉鎮強化合法性審查工作，履行合法性審查程序，可以有效克服用權任性，確保鄉鎮作出的每一個重大行政決策、出臺的每一個行政規范性文件、簽訂的每一份行政合同、作出的每一個行政執法決定都經得起歷史檢驗。

二、浙江推進鄉鎮合法性審查全覆蓋過程中的問題剖析

早在2020年，浙江省委全面依法治省委員會在全省部署開展了鄉鎮合法性審查全覆蓋工作，各地結合本地實際在審查機構、審查范圍、審查機制等方面開展了積極探索，實現了鄉鎮合法性審查工作從無到有的突破。例如，落實了審查機構，規范了合法性審查程序，改變了過去基層沒有開展合法性審查工作的現狀，扭轉了鄉鎮憑經驗辦事的現象；梳理了審查目錄，根據工作力量和實際需要建立了以行政規范性文件、重大執法決定、重大行政合同為基本審查事項的指導目錄；探索建設了部分數字化審查應用系統，逐步將審查要求轉化為智能管理內容，利用信息化優勢推進合法性審查一體化建設，推動合法性審查全覆蓋。但總體來看，鄉鎮合法性審查工作從“有形覆蓋”向“有效覆蓋”的躍升仍亟待探索突破。

（一）審查主體未統一、職責不清。目前，鄉鎮合法性審查的審查模式主要有司法所獨立審查、鄉鎮黨政辦獨立審查、司法所和黨政辦共同審查、鄉鎮合法性審查中心審查以及中心司法所片區輻射審查等，由于未明確審查職責，難以壓實審查主體責任，極易出現空轉現象。尤其是由司法所獨立開展審查的模式，在后續的法治監督中，容易出現“既當運動員，又當裁判員”的質疑。

（二）審查工作事項集中、標準不一。雖然部分地市已經根據實際情況探索制定了一批合法性審查工作制度、標準和指引，例如，杭州市出臺鄉鎮合法性審查工作指引，寧波市制定鄉鎮合法性審查規范。但總體上缺乏全省統一的合法性審查標準，在基層的落地實踐中效果不佳。鄉鎮合法性審查事項類型主要集中于合同，占審查總數的69.4%，行政規范性文件和重大行政決策的審查僅占比0.7%和1.3%，22個縣（市、區）鄉鎮行政規范性文件審核量為零，占比24.4%。同時，由于事項認定標準不統一，尤其在合同的審查中，各地對“重大”事項的標準認定不同，部分地區在合同審查中設置過高金額的“起審點”，從而導致出現應審未審的問題。

（三）審查人員力量薄弱、專業不足。相關調研數據顯示，2022年全省從事合法性審查工作在編人員的鎮街平均配比為0.97人，其中國家統一法律職業資格證持有人數占比24.7%，鎮街平均配比僅0.24人。由于鄉鎮內部合法性審查力量先天不足，目前各地審查主要依靠外聘法律顧問。但在實踐中，不少法律顧問缺乏行政業務的工作經驗，在重大行政決策、行政規范性文件審查等領域專業化能力不足，導致審查意見質量不高。大部分鄉鎮審查意見主要集中體現在程序方面，發現實質問題或提示法律風險較少，各地均存在由法律顧問審查后的行政行為仍被復議糾錯、行政敗訴等情況。此外，全省鄉鎮合法性審查的智能化、信息化、數字化程度較低，跨區域的信息聯通較難，部分應用智能系統的數據采集、系統更新、功能升級等也遠未能滿足審查需要。

（四）審查工作保障不足、激勵弱化。當前審查工作的考核機制較弱，法治考核占鄉鎮整個績效考核的比重過低，其中合法性審查的考核指標幾乎為零，考核的弱勢狀態導致部分鄉鎮合法性審查意識淡薄，致使選擇性審查、事后審查、規避審查等現象多發，尤其是在征地拆遷、招商引資等重點工作推進中，部分鄉鎮為了追求工作進度和提高經濟效益，規避合法性審查、先出臺政策后補審查意見、以征求意見代替合法性審查等問題較為突出。同時，由于缺乏容錯免責機制、法律顧問監督管理機制、待遇激勵機制、工作質效評價機制等配套機制，引發了審查人員和法律顧問“能為不敢為”“想為不會為”等問題，制約了合法性審查質效提升。

三、鄉鎮合法性審查質效提升的改革路徑探析

鄉鎮合法性審查改革看似切口很小，但實屬復雜龐大的系統工作，是基層法治建設的基礎性工程。為切實推動鄉鎮合法性審查從“有形覆蓋”向“有效覆蓋”轉變，全面落實黨的二十大關于“將各方面工作納入法治化軌道”的要求，2023年2月，浙江省司法廳專門成立鄉鎮合法性審查質效提升改革工作專班，對合法性審查工作中的問題進行了深度剖析、系統論證，從“形”“制”“能”等三個維度切入，探索提出“1+4+N”改革思路，全面構建鄉鎮合法性審查務實高效的運行體系、科學規范的標準體系、智能管用的數字體系，切實驅動審查質效提升。

（一）立改革之“形”：明確審查工作機構。強化頂層設計，明確一個權責清晰的審查機構，解決“誰來審”的問題。合法性審查作為鄉鎮行政行為的內控機制，由內設機構承擔合法性審查工作，能夠有效壓實鄉鎮黨委、政府的主體責任，實現權責一致。為打破審查工作模式不一、運行不暢的工作瓶頸，改革明確鄉鎮黨委、政府為其合法性審查工作的責任主體，其內設機構（一般為黨政辦）負責統籌，司法所作為重要力量有序參與，鄉鎮法制員和公職律師等法治力量共同做好合法性審查。

（二）配改革之“制”：實施四大配套改革。基于實踐中存在的問題，著眼于從“事前”“事中“事后”的“全流程”的閉環視角，解決“怎么審”的問題。事前建標準：推行合法性審查標準化改革。探索建立鄉鎮合法性審查工作標準，編制合法性審查“一圖一清單一指引”，為鄉鎮提供科學規范、便捷可行的參考范本。即繪制鄉鎮合法性審查工作圖，明確審查流轉思路及各個環節職責，壓實鄉鎮審查主體責任，規范審查流程；拆解審查內容，明確審查事項，全面梳理行政規范性文件、重大行政決策、鄉鎮合同、重大執法決定和其他涉法事項，形成省級審查事項參考目錄清單，推動審查事項“應審盡審”；整理鄉鎮合法性審查的高頻問題，圈劃各項審查任務的定義、范圍、審查要點和文書模板等重點內容，制定合法性審查工作指引，并根據改革的不斷推進收集新的問題，實現指引的動態調整，切實推動審查專業化、規范化、清單化。事中重協同：推行縣級合法性審查中心改革。整合各方力量，實施審查協同模式改革，探索建立“縣級合法性審查中心”并推動實體化運行，同時吸納發展改革、財政、金融、市場監管、自然資源、綜合執法等部門的法務骨干，引入專家學者、執業律師等專業社會力量，專人專崗負責對鄉鎮提交的重大疑難復雜事項提供協審意見，切實提升重大疑難復雜事項審查質效。事后強備案：推行備案審查全覆蓋改革。將納入鄉鎮合法性審查事項目錄清單范圍的行政規范性文件、重大行政決策、重大合同交由縣級合法性審查中心進行備案審查。制定全省統一的備案審查規則，對鄉鎮報備事項的備案要求、審查要求予以明確，推動開展實質性備案審查，實現應備盡備、應審盡審、應糾盡糾。數字作支撐：推行合法性審查數字化改革。以“好用管用”為導向，建設全省統一“鄉鎮（街道）合法性審查”數字應用系統，全面規范前端審查流程同步推進智能輔助審查、智能派單協審、學習案例共享、法律法規支撐、動態評價晾曬等智慧賦強模塊建設，實現審查操作簡易化、審查過程智能化、審查備案一體化，切實提升審查質效，也為鄉鎮減負增能。

（三）激改革之“能” ：打造N項能力保障機制。審查能力是實現審查質效提升的基礎，審查保障是質效提升的關鍵，解決“審得好”的問題。審查之“能”既要依靠內部資源整合，又要做好外部資源協同。為此，要科學激發改革的能動性，為審查提質增效提供堅實保障。重塑動態評價考核機制，科學全面構建覆蓋合法性審查運行機制、審查工作規范、審查工作質效、審查工作隊伍、審查工作推進五大核心要素的鄉鎮合法性審查評價指標體系，探索實現數字化動態評價、季度晾曬、分析研判，推動評價結果納入法治浙江考核。探索容錯免責機制，堅持依法依規、實事求是、權責統一、包容審慎原則，對于因為裁判尺度、法律理解等原因導致被復議糾錯或行政敗訴等情形的，免于追究合法性審查工作人員責任，認定免予追究責任的工作人員，在評先評優、年度考核、提拔任用等過程中不受影響，為干事創業營造良好的氛圍。優化審查專崗機制，規定審查人員配備比例，設置合法性審查專崗，嚴格執行法律規章規定的合法性審查準入制度，推動制訂具有法學本科以上教育背景或者國家統一法律職業資格的鄉鎮法制員招錄計劃，并進一步加強合法性審查工作的財政保障，為合法性審查工作提供必要的辦公場所和設備。創新法治實踐實訓機制，探索合法性審查機構和高等院校、科研院所、律師事務所等雙向交流合作機制，做好法律職業和法學教育之間的有機銜接，搭建學習交流平臺，拓寬實踐實習渠道，推動法學專業學生到合法性審查機構進行實習實訓、青年律師協助參與合法性審查工作，充實審查力量；實行合法性審查工作人員初任培訓、集中輪訓制度，通過案例研討、跟班學習等形式，切實提升鄉鎮合法性審查隊伍專業能力。明確法律顧問管理機制，明確鄉鎮法律顧問選用聘任、業務管理、考核評價機制，全面應用法律顧問合同示范文本，細化完善法律顧問考核評價具體標準，加強法律顧問履職監督，切實強化法律顧問的規范化管理。

四、結語

鄉鎮合法性審查作為“抓前端、治未病”的預防性法律制度，要真正發揮實效，關鍵在于黨委、政府是否能切實履行好主體責任。這不僅需要領導干部這一“關鍵少數”本身具備法治思維和法治能力，能推動各項工作納入法治化軌道，更重要的是對審查機構、審查人員等要素保障足夠的重視。合法性審查質效提升改革作為撬動基層政府自身變革、源頭規范行政行為、促進行政爭議預防化解的重要抓手和維護企業和人民群眾合法權益的重要舉措，浙江省將緊抓改革契機，推動改革實踐再深化、制度機制再完善、創新探索再發力，充分展現合法性審查工作的效能和價值，著力將其打造成基層法治建設的硬核成果，為奮力譜寫中國式現代化的浙江新篇章夯實基層基礎、貢獻法治力量。