關于在行政訴訟中建立附帶審查行政復議決定制度的若干思考

田振豪（司法部國家司法考試中心）

在實質性化解行政爭議方面，行政復議具有高效快捷、簡便靈活、成本低廉等優勢，成為化解行政爭議的重要路徑。行政復議是根植于行政系統的爭議解決制度，復議機關居中裁決、化解爭議，要實現良好運行，行政訴訟的外部監督不可或缺。①梁鳳云：《也談行政復議“司法化”》，《國家檢察官學院學報》，2013年第6期。要充分發揮行政復議制度優勢，在行政訴訟中建立附帶審查行政復議決定制度，通過審查行政復議，推動案件事實查明、法律規范正確適用，實質性化解行政爭議，切實維護行政相對人的合法權益。

一、復議機關作被告的困境

（一）“裁判者不為被告。”隨著經濟社會的快速發展，公民與行政機關的爭議呈現明顯增多的態勢，社會穩定壓力增大。為了保護行政相對人的合法權益，維護社會穩定發展，及時有效化解行政爭議顯得十分迫切。具有化解行政爭議速度快、成本低、程度深優勢的行政復議，正在成為化解行政爭議的首要選擇。

復議體制改革要發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用。行政復議雖然根植于行政系統，但它不同于一般的行政系統體制機制，它是由行政相對人提起，上級行政機關對行政相對人和原行政機關之間的爭議作出裁決，這樣一種與傳統的上下級之間直接監督完全迥異的法律制度。②應松年：《中國行政復議制度的發展與面臨的問題》，《中國法律評論》，2019年第5期。復議機關在辦理案件、化解行政爭議過程中，通過查明案件事實、正確適用法律法規，作出行政復議決定，實現了對下級行政權力的監督和對行政相對人權利的救濟。居中裁決行政爭議是行政復議機關依法履職的具體表現，③徐運凱：《論新時代行政復議的功能定位及其評價體系》，《行政法學研究》，2019年第6期。與權力監督、權利救濟是一體兩面的關系，裁決行政爭議越公正，化解行政爭議越充分，對行政相對人的權利救濟就越有效，對原行政機關的監督也就越能夠得到保證。

（二）存在問題亟待解決。按照《行政訴訟法》（1989年）和《行政訴訟法》（2014年修正）的規定，復議改變原行政行為的，復議機關作被告；復議維持原行政行為的，按照《行政訴訟法》（1989年）的規定，復議機關不作被告。成為被告就意味著復議機關需要出庭應訴，面臨著敗訴的風險，為避免成為被告，復議機關可能會作出維持原行政行為的決定。④袁杰主編 ：《中華人民共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版社2014年版，第77頁；何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2016年版，第27頁。《行政訴訟法》（2014年修正）明確了復議維持原行政行為的，行政相對人就行政爭議提起訴訟時，復議機關與原行政機關作共同被告，復議機關改變原行政行為的，復議機關單獨作被告。制度實施后，行政復議維持率出現明顯下降，行政復議糾錯率呈現上升趨勢，行政復議案件受案數量同樣持增長態勢。⑤曹鎏、馮健《行政復議“雙被告”制度的困境與變革》，《中外法學》，2019年第5期。但應看到，行政復議機關作被告，特別是復議機關同原行政機關作共同被告（“雙被告”制度），也引發了一系列問題，包括大量消耗行政成本、貶損行政復議制度權威性等。⑥曹鎏、馮健：《行政復議“雙被告”制度的困境與變革》，《中外法學》，2019年第5期。“雙被告”制度在共同被告制度邏輯上也面臨著困境，復議機關同原行政機關是兩個獨立的機關，復議行為同原行政行為的指向對象不同、內容不同、性質不同。“雙被告”制度雖有其現實合理性，但這種末端解決問題的方式無法在源頭上徹底解決我國復議體制改革面臨的困境，而且會在制度具體實施過程中引發一系列問題。

（三）復議機關更趨中立。當前，隨著行政復議體制改革的深化，復議機關作為行政相對人與原行政機關爭議的案外居中裁決機關，更趨中立，復議機關的客觀中立性進一步增強，使公正性與公信力得到進一步保障。一是行政復議權向本級政府集中。⑦童衛東：《依法治國的助推器——〈行政訴訟法〉修改的進步和意義》，《中國法律評論》，2014年第4期；吳漢東：《相對集中行政復議權改革的功能困境及其消解》，《理論月刊》，2023年第3期。按照《行政復議法》（2023年修訂）的規定，行政復議權力原則上由各級人民政府行使。各級政府是當地法治政府建設的責任主體，原則上由其統一行使行政復議權，符合屬地管理、權責一致的行政管理體系制度設置。⑧馬柏偉：《政府統一行使行政復議權體制研究——以浙江模式為樣本》，《中國司法》，2019年第12期。本級政府作復議機關，更為客觀中立，更有利于嚴格依法依規居中裁決行政爭議，實質性化解原行政機關和行政相對人之間的糾紛。二是行政復議機構專崗設置，專業性更加突出。《行政復議法》（2023年修訂）明確行政復議由復議機構具體負責，行政復議機構接受上級業務部門工作指導監督，專業性、中立性更加突出。三是根據《行政復議法》（2023年修訂）第六條的規定，強調要加強提升行政復議人員隊伍建設的專業化、職業化水平，從隊伍建設角度進一步強調了行政復議作為居中裁決行政爭議工作的專業性特征。

（四）行政復議應受監督。根據《行政復議法》（2023年修訂）的規定，行政復議職能向本級政府集中，行政復議機構更趨專業化，行政復議機關客觀中立性更加突出。但是，行政相對人對于復議機關是否能夠切實做到不偏不倚、居中裁決行政爭議的公正性的擔憂依然存在。這一問題如果解決得不好，行政復議的公信力和權威性難以得到有效保障，久而久之，行政相對人就會對行政復議失去信心。為了充分發揮行政復議制度優勢，可考慮在行政訴訟中建立附帶審查行政復議決定制度，通過法院司法監督，為復議機關嚴格依法履職、客觀公正解決行政爭議提供制度保障。

二、附帶審查行政復議決定制度的內涵特征

（一）制度內涵。附帶審查行政復議決定制度應為經復議的行政案件，行政相對人就行政爭議提起訴訟時，法院在審理案件過程中通過書面形式附帶審查行政復議決定的制度。具體包括法院在辦理經復議的行政爭議案件，審查原行政行為時，得附帶審查行政復議決定；最終，法院須根據案件實際情況就行政復議決定作出審查結論，相關結論記錄在裁判文書的主文中。通過法院司法監督行政復議，促進行政訴訟與行政復議良性互動，推動復議機關依法履職盡責。

附帶審查行政復議決定制度的優勢在于：一是它強調對行政復議決定的合法性審查，利用法院司法監督對行政復議施加外力，監督復議機關依法依規履職。二是行政復議機關在辦理案件過程中，通過當事人獲取相關信息，并且其熟悉政策法規特別是本地行政規定歷史沿革。復議機關對相關法律規范爭議的認定，會記錄在辦案的卷宗中。復議辦案的卷宗對于厘清法律規范爭議、正確適用法律具有重要的價值。在行政訴訟中，法院附帶審查行政復議決定，查閱復議卷宗，有利于迅速熟悉案件實情、做好案件辦理、化解相關爭議。

（二）注重書面審查。附帶審查行政復議決定制度下，原則上法院應當通過書面材料了解作出行政復議決定的辦案程序、案件事實認定、政策法律適用等，并根據對原行政行為的審查結果，就案件作出裁決。這有利于匯攏案件爭議焦點，提升辦案效率。在書面材料審查的基礎上，通過聽證、向有關人員調查、聽取意見乃至雙方對質等方式查明行政復議情況，有助于迅速推進案件審理。并且通過查閱復議卷宗，法院能夠基本獲取復議機關所提供的案件相關主要信息。

（三）強調程序審查。法院附帶審查行政復議決定，應強調審查作出行政復議決定的程序。具體原因包括以下幾方面。一是法院司法監督對復議機關居中裁決爭議機制尊重的需要。行政復議和行政訴訟之間是相互獨立、相互競爭、各有所長、和諧并存的。大多數行政爭議涉及對行政管理專業領域事實認定、政策適用的爭議，以及當地因行政規定調整產生的歷史舊賬問題。這些問題具有專業性、地域性，復議機關辦理這些爭議案件，其就原行政機關與行政相對人之間的爭議作出居中裁決，這種裁決應當得到尊重。二是實質審查行政復議決定并無必要。法院在辦案過程中，通過行政相對人了解其利益訴求，通過原行政機關了解其主張行政行為合法性、正當性依據。三是可操作性強。法院審理案件的法官具有豐富而專業的法律知識技能，作出復議決定的程序已記錄在復議卷宗中，是客觀明確的，法官通過審閱復議卷宗可以實現對作出復議決定的程序進行合法性審查。

三、附帶審查行政復議決定制度的建立理由

（一）司法監督行政的必然要求。建設高質量法治政府必然需要建立健全行政權力制約和監督體系，切實發揮司法機關等外生力量的倒逼作用。⑨章志遠：《人民法院在行政爭議多元化解體系中的角色定位》，《學習與探索》，2023年第1期；崔卓蘭：《行政自制理論的再探討》，《當代法學》，2014年第1期。考慮行政訴訟中建立附帶審查行政復議決定制度，具體原因包括以下幾個方面。一是司法終局原則的必然要求。當法院通過庭審查明行政爭議事實，對其適用法律法規作出判決時，該判決應是最具權威的。⑩程琥：《司法最終原則與涉法涉訴信訪問題法治化解決》，《人民司法》，2015年第5期。這是司法權作為終極性權力、法院司法監督行政的應有之義，也是督促復議機關依法履職、客觀公正居中裁決爭議、保障行政復議質量的必然要求。二是避免過度干預行政的必然需要。行政復議根植于行政系統，復議機關對于行政事務有著較為深刻的認知，在實質性化解行政爭議方面具有天然優勢，這是需要被充分肯定的。三是附帶審查作為法院司法監督行政復議的方式，可操作性強。通過附帶審查行政復議決定，原則上對行政復議進行程序審查、書面審查，法院能夠快速熟悉了解行政復議相關情況，再根據對原行政機關和行政相對人之間爭議的審理結果，最終在判決中對行政復議決定一并作出處理。

（二）提升辦案效率的需要。隨著經濟社會的迅速發展，行政爭議數量逐漸增多，情況也越來越復雜，行政爭議本身就存在快速得以化解的巨大需求。在行政訴訟中建立實施附帶審查行政復議決定制度，有利于促進行政訴訟與行政復議良性互動，充分發揮行政復議的制度優勢，切實提升辦案效率。一是附帶審查行政復議決定制度強調書面審查，實踐中較為便捷；注重對行政復議程序合法性審查，有利于迅速通過審查行政復議決定熟悉案情，將辦案焦點集中到原行政機關和行政相對人的爭議上來，直接針對原行政機關與行政相對人的爭議作出裁判，切實推進行政爭議實質性化解。二是可以幫助法官熟悉法律規范適用爭議焦點。本級政府對本地區相關政策法規的歷史沿革較為熟悉，在行政復議辦案中能夠有效地把相關法律規范爭議厘清并記錄在卷宗中。法官辦案時，通過查閱復議卷宗，了解行政復議作出過程，有利于其迅速熟悉案件涉及的相關法律規范爭議焦點。

（三）實現“案結事了”的保障。在行政訴訟中建立附帶審查行政復議決定制度，有利于幫助法院徹底化解行政爭議，實現“案結事了”、定分止爭。一是有利于把庭審精力集中到案件焦點，實現糾紛真正化解。實踐中，復議機關和行政相對人之間不存在矛盾，或者是矛盾并不突出，行政相對人和行政機關之間的爭議焦點集中在行政相對人和原行政機關之間。法院通過附帶審查行政復議決定，查看復議卷宗，開展書面審查，有利于集中精力審查原行政行為，通過行政相對人與原行政機關的充分舉證質證辯論，做好案件事實查明，為實現爭議實質化解奠定基礎。二是有利于汲取行政復議經驗教訓。影響行政爭議能否得到實質性化解的重要因素之一，就是行政相對人維護合法權益的目的能否實現。?賈亞強：《論行政訴訟實質性解決行政爭議的實現——以爭訟行政法律關系的確定為研究進路》，《法律適用》，2012年第4期。通過附帶審查行政復議決定，查看復議卷宗，有利于法官深入了解行政相對人的真正訴求，切實實現行政爭議有效化解。三是有利于避免法院判決同復議決定沖突。在行政訴訟中建立附帶審查行政復議決定制度，法院附帶審查行政復議決定，根據查明的案件事實，依據行政法律規范，就原行政行為和行政復議決定一并作出判決，避免法院判決與生效的復議決定不一致所引起的爭議，有利于實現從根本上定分止爭。

四、附帶審查行政復議決定制度的具體建構

（一）審查程序內容。法院附帶審查行政復議決定，審查程序具體應包括：一是立案后，復議機關向法院送達包括行政復議決定文書在內的卷宗材料。相關材料詳細記錄了辦案過程中，案件辦理的實體和程序有關內容。二是法官通過查閱復議案卷，熟悉案件情況。查閱復議卷宗能夠幫助法官迅速了解作出行政復議決定的程序，熟悉行政復議案件爭議的事實，了解復議適用的法律規范，并結合行政相對人的訴求，了解行政復議決定不為行政相對人接受的理由。三是針對復議卷宗記載的事項，尤其是相關證據材料，如果行政相對人或原行政機關在復議過程中沒有提出異議，或者證據材料已經經過充分的舉證、質證；那么，在行政訴訟中，法院應對行政復議保持尊重，?梁鳳云、朱曉宇：《關于行政復議法修改若干重大問題的思考》，《浙江工商大學學報》，2021年第6期。行政相對人或原行政機關可以在訴訟中提出不同意見，但不需要再行逐一舉證、質證，除非有新的證據推翻復議決定，法院可徑直采用復議意見。四是法院通過依法審理，查明原行政行為與行政相對人之間行政爭議的案件事實，適用法律規范，作出相關判決，并在判決中就原行政行為和行政復議決定一并作出審查結論，判決書送達相關機關和行政相對人。

（二）法院出具審查結論。經過法院認真審查，在查清事實的基礎上，存在以下三種可能。一是作出行政復議決定的程序違法，直接作出確認違法的審查結論，并就原行政行為作出相關判決。二是復議程序合法，原行政行為合法合理，如果法院對原行政行為的審查結論同復議決定一致，在判決中一并作出維持復議決定的結論；如果法院對原行政行為的審查結論同復議決定不一致，則撤銷行政復議決定，并維持原行政行為。三是復議程序合法，原行政行為不合法或者明顯不合理，如果法院對原行政行為的審查結論同復議決定一致，在判決中作出維持復議決定的結論，并就原行政行為作出相應判決；如果法院對原行政行為的審查結論同復議決定不一致，則撤銷行政復議決定，并就原行政行為作出相應判決。

（三）保障生效判決執行。本級政府對本地區法治政府建設總體成效負責，負有監督政府部門依法行政的職責。經復議的行政訴訟案件，法院制作裁判文書并予以公開宣判后，應當將裁判文書抄送行政復議機關。如果法院在裁判文書中，對行政復議決定作出了撤銷的審查結論，或者確認相關程序違法的，可附帶相關情況說明、意見建議，一并抄送行政復議機關。對于生效的裁判文書，行政復議機關應當及時作出回應，對被糾錯的行政復議決定及時作出修正，并監督原行政機關嚴格執行糾錯的裁判文書，糾正偏離法治理念、精神、軌道的行政行為，切實做到依法行政。同時，要進一步完善行政復議工作的績效考評機制，結合行政訴訟特別是附帶審查行政復議決定的情況，將復議糾錯率、復議再訴率等能夠反映行政復議實質化解行政爭議實效的因素，作為反映行政復議工作人員業務素質高低和工作質量優劣的標準，納入工作績效考核指標體系，強化考核結果在行政復議機關及工作人員評優評先、職務晉升中的作用，打通優秀干部成長成才的進步通道，?雷豐超：《關于建設高素質行政復議隊伍的思考》，《中國司法》，2022年第5期。進一步推動行政復議機關工作人員依法履職，切實化解好行政爭議，維護好行政相對人的合法權益。