積極應(yīng)接行政復(fù)議前置范圍的擴大

何海波（清華大學(xué)法學(xué)院教授）

行政復(fù)議前置范圍的擴大是此次行政復(fù)議法修訂最為重要的舉措之一。由于新法要求更多類型的行政爭議先行復(fù)議、對復(fù)議結(jié)果不服才能向法院起訴，未來行政復(fù)議案件量將大幅增加，復(fù)議機關(guān)獲得空前機遇但也面臨更大壓力。相關(guān)條款在立法中就不乏爭議，在實施中難免也會有疑問。這里就相關(guān)條款的立法抉擇、具體情形和貫徹實施談一些看法，供實務(wù)部門參考。

一、適度擴大行政復(fù)議前置范圍是合理選擇

在行政復(fù)議法修訂過程中，對于是否要擴大行政復(fù)議前置范圍有過各種不同意見。一種觀點是，應(yīng)當(dāng)把所有行政爭議納入復(fù)議前置范圍，以貫徹行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道定位；另一種相對立的觀點是，應(yīng)當(dāng)取消復(fù)議前置，是否復(fù)議全部由當(dāng)事人自行選擇。立法最終采取了折中觀點，對復(fù)議前置范圍作了有限擴大。

（一）擴大復(fù)議前置范圍是打造行政復(fù)議“主渠道”的要求

復(fù)議前置的范圍不應(yīng)當(dāng)根據(jù)某一方參與人的需求來定，應(yīng)當(dāng)著眼于行政爭議解決的整體需要，合理分流案件，從整體上降低行政爭議解決的社會成本。

客觀地講，行政復(fù)議和行政訴訟作為解決行政爭議的兩種機制，存在一定的“制度競爭”：復(fù)議案件多一些，訴訟案件就會相應(yīng)少一些；如果當(dāng)事人更多選擇直接訴訟，復(fù)議案件自然就相應(yīng)減少。所以，法律需要對當(dāng)事人自由選擇施加一定限制，以整合爭議解決機制，實現(xiàn)社會效益的最大化。

從國外經(jīng)驗來看，行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系主要有兩種模式。一種是英美模式，原則上要求“窮盡行政救濟”，爭議通過復(fù)議先行解決。在這種模式下，絕大部分爭議是通過復(fù)議渠道解決，法院審理的行政案件相對較少。另一種是歐陸模式。這些國家設(shè)了行政法院，行政爭議原則上可以直接向行政法院起訴，行政復(fù)議案件數(shù)量較少。相比之下，我國處在前述兩種模式的中間，屬于第三種模式，即當(dāng)事人原則上可以先復(fù)議再訴訟，也可以直接向法院起訴；依法規(guī)定復(fù)議前置的，才實行復(fù)議前置。從實際情況來看，行政復(fù)議和行政訴訟數(shù)量大體相當(dāng)，訴訟案件量略多。

在上述背景下，行政復(fù)議“主渠道”目標(biāo)的提出是對行政復(fù)議和行政訴訟關(guān)系的一次重構(gòu)，是我國行政爭議解決體制的一項重大變革。擴大復(fù)議前置范圍，正是打造行政復(fù)議“主渠道”的舉措之一。

（二）擴大復(fù)議前置范圍只是打造行政復(fù)議“主渠道”的舉措之一

新修訂行政復(fù)議法對復(fù)議前置范圍的設(shè)立主要基于以下幾個方面的考量。

首先，法律制度需要保持相對穩(wěn)定，變革宜循序漸進。行政爭議解決機制是特定歷史情境的產(chǎn)物，并有較強的路徑依賴；除非有充足理由，否則不宜“大拆大建”。在20世紀(jì)80年代，我國行政法治奠基之初，行政復(fù)議是作為行政訴訟的補充，《行政復(fù)議條例》被視為行政訴訟法的“配套”法規(guī)。如今，行政復(fù)議與行政訴訟并駕齊驅(qū)。行政復(fù)議“主渠道”目標(biāo)的提出，更是往前推進了一大步。如果把所有行政爭議納入復(fù)議前置的范圍，則是顛覆現(xiàn)有的以當(dāng)事人選擇為原則、以復(fù)議前置為例外的模式，改革成本較高，影響較大。

其次，打造行政復(fù)議主渠道需要多措并舉，不只復(fù)議前置單一途徑。所謂行政復(fù)議成為化解行政爭議的“主渠道”，就是行政復(fù)議要吸納和解決大部分行政爭議。具體標(biāo)準(zhǔn)，筆者理解有兩點：一是大多數(shù)行政爭議進入行政復(fù)議渠道，而不是訴訟和信訪；二是進入復(fù)議渠道的大多數(shù)爭議終結(jié)于復(fù)議程序，不再訴訟和信訪。簡言之，要“收得進來，辦得出去”?！笆盏眠M來”，除了強制要求復(fù)議前置，也包括擴大受案范圍、暢通受理渠道；“辦得出去”，要保障復(fù)議程序和復(fù)議結(jié)果的公正性，做到實質(zhì)性化解爭議。對此，此次行政復(fù)議法修訂時，進行了多方面的努力。

最后，確定復(fù)議前置范圍要考慮復(fù)議制度的實際消化能力。假如復(fù)議渠道能夠消化八九成的爭議，讓更多案件先由復(fù)議渠道得到便捷、高效處理，無疑有助于節(jié)省社會成本。而提升行政復(fù)議的效能，還包括增強復(fù)議機構(gòu)的權(quán)威性和復(fù)議人員的專業(yè)性、解決復(fù)議機構(gòu)人手不足等問題。打造行政復(fù)議主渠道將是一個循序漸進的過程，不能靠強行框定一大堆復(fù)議前置來實現(xiàn)。

總體說來，新法對復(fù)議前置范圍的擴大是適度的，也是合理的，既體現(xiàn)了發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的“主渠道”作用的立法宗旨，也符合我國現(xiàn)階段行政復(fù)議的實際情況。

二、立法明確行政復(fù)議前置的具體情形

適用復(fù)議前置的具體情形，有的來自行政復(fù)議法的規(guī)定，也有的來自其他法律、行政法規(guī)的規(guī)定。涉及多個行政部門和管理領(lǐng)域的，一般在行政復(fù)議法中予以規(guī)定；涉及單個行政部門和管理領(lǐng)域的，則由部門法律、行政法規(guī)規(guī)定。

（一）行政復(fù)議法規(guī)定的四種復(fù)議前置情形

新修訂的行政復(fù)議法列明四種復(fù)議前置的情形：

一是對當(dāng)場作出的行政處罰決定不服的。依據(jù)《行政處罰法》，當(dāng)場作出行政處罰的限額是二百元。二是對行政機關(guān)作出的侵犯已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的。相關(guān)規(guī)定將其限定在行政機關(guān)對于土地、礦藏、水流等自然資源的權(quán)屬爭議所作的確權(quán)決定；涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強制措施，以及行政機關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證書的行為，不適用該規(guī)定。三是申請行政許可、社會保障待遇或者申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機關(guān)未予履行。這些情形在理論上被稱為“行政不作為”，文字表述上系筆者對行政復(fù)議法條文的重新歸納。這里的“未予履行”指行政機關(guān)沒有答復(fù)、沒有實質(zhì)行動，對于符合條件的公民申請行政許可，行政機關(guān)經(jīng)審查后決定不予許可的，就不屬于“未予履行”。四是申請政府信息公開，行政機關(guān)不予公開。與前一項不同，這里的“不予公開”僅包括行政機關(guān)依照政府信息公開條例的相關(guān)規(guī)定作出不予公開決定的情形。前述四項都屬于行政執(zhí)法中比較常見的爭議，總體上適合或者需要由復(fù)議程序先行處理。

（二）其他法律、行政法規(guī)要求復(fù)議前置的情形

部門立法規(guī)定復(fù)議前置，未必有系統(tǒng)規(guī)劃，更多是一事一議。盡管如此，我們?nèi)匀豢梢钥闯鲆恍┝⒎ǖ乃悸贰?/p>

一方面，在法律、行政法規(guī)中，明確規(guī)定復(fù)議前置的仍是少數(shù)，有些原來規(guī)定復(fù)議前置后來取消了。例如，2005年《治安管理處罰法》取消了《治安管理處罰條例》關(guān)于不服治安管理處罰應(yīng)當(dāng)先行申請行政復(fù)議的要求；2010年修訂《工傷保險條例》時，取消了對工傷認(rèn)定結(jié)論不服或者對工傷保險待遇有異議應(yīng)當(dāng)先行申請行政復(fù)議的要求。

另一方面，規(guī)定的復(fù)議前置情形集中在政治性、政策性、技術(shù)性較強的領(lǐng)域。例如，《集會游行示威法》《反間諜法》規(guī)定的某些涉及國家安全和社會穩(wěn)定的案件，《海關(guān)法》《稅收征收管理法》規(guī)定的某些海關(guān)、稅收案件，《專利法》《商標(biāo)法》規(guī)定的某些專利、商標(biāo)案件，《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定的社會保障案件，《價格違法行為行政處罰規(guī)定》《反壟斷法》規(guī)定的某些市場監(jiān)管領(lǐng)域的案件。

（三）地方性法規(guī)和規(guī)章規(guī)定復(fù)議前置的效力

除法律、行政法規(guī)之外，地方性法規(guī)曾經(jīng)也可以規(guī)定復(fù)議前置情形，新法取消了地方性法規(guī)的相關(guān)設(shè)定權(quán)。在討論過程中，有觀點認(rèn)為地方性法規(guī)制定權(quán)下放后，一些地方可能會過于隨意地限制訴權(quán)；也有觀點認(rèn)為，復(fù)議前置涉及司法制度，應(yīng)當(dāng)全國統(tǒng)一。從實踐來看，地方性法規(guī)創(chuàng)設(shè)復(fù)議前置的并不常見，但仍有若干。例如，《貴州省技術(shù)市場管理條例》《云南省保安服務(wù)管理條例》《黑龍江省審計條例》規(guī)定，當(dāng)事人對相關(guān)行政處罰或者審計決定不服的應(yīng)當(dāng)先行申請行政復(fù)議。新修訂行政復(fù)議法施行后，地方性法規(guī)不能新設(shè)復(fù)議前置情形，原有的規(guī)定在法律上繼續(xù)有效，但宜逐步清理。

在實踐中，有些規(guī)章也規(guī)定了復(fù)議前置情形。這樣的規(guī)定如果沒有上位法依據(jù)，就抵觸了行政訴訟法和行政復(fù)議法，不具有約束力，不妨礙當(dāng)事人直接向法院提起行政訴訟。

三、落實復(fù)議前置要充分保障當(dāng)事人權(quán)利

復(fù)議前置的規(guī)定帶來當(dāng)事人權(quán)益保障的特殊問題。實踐中，一些當(dāng)事人不知道復(fù)議前置的要求，直接向法院起訴，法院認(rèn)定當(dāng)事人未經(jīng)復(fù)議不能起訴；待再申請行政復(fù)議時，兩個月的復(fù)議期限已過。為此，新修訂行政復(fù)議法中規(guī)定，法律、行政法規(guī)規(guī)定復(fù)議前置的，行政機關(guān)在作出行政行為時應(yīng)當(dāng)告知公民、法人或者其他組織先向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議。這一條款要求行政機關(guān)在作出行政決定時注意履行告知義務(wù)，避免該告知而未告知。

如果行政機關(guān)沒有告知，當(dāng)事人因不知道復(fù)議前置的規(guī)定而耽誤復(fù)議申請期限的，原國務(wù)院法制辦對此提出意見：這種情況可以視為行政復(fù)議法規(guī)定的“因其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限”，從當(dāng)事人提起行政訴訟到法院生效裁判送達的時間不計入法定申請期限。此種處理方式解決了部分問題。對于當(dāng)事人提起行政訴訟時，就已經(jīng)超過了復(fù)議申請期限的情形，筆者認(rèn)為，為充分保障申請人的救濟權(quán)利，法院對此可以予以受理。