公共法律服務(wù)視域下的地方法律援助路徑探索

羅震宇（江蘇省南京市法律援助中心）

秦靜靜［北京恒都（南京）律師事務(wù)所］

一、法律援助是公共法律服務(wù)的重要組成部分

公共法律服務(wù)是由黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與，為滿足各類社會主體在社會公共生活中日益增長的法律服務(wù)需求而提供的公共法律服務(wù)設(shè)施、服務(wù)產(chǎn)品、服務(wù)活動以及其他相關(guān)法律服務(wù)，包括法治宣傳教育、律師、公證、法律援助、基層法律服務(wù)等，是推進(jìn)全面依法治國的基礎(chǔ)性、服務(wù)性、保障性工作，體現(xiàn)了我國對人權(quán)保障理念、服務(wù)型政府理念以及良法善治理念的踐行。法律援助是國家建立的為經(jīng)濟(jì)困難公民和符合法定條件的其他當(dāng)事人無償提供法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等法律服務(wù)的制度，是公共法律服務(wù)體系的組成部分。根據(jù)《中華人民共和國法律援助法》規(guī)定，法律援助服務(wù)范圍包括法律咨詢、代擬法律文書、刑事辯護(hù)與代理等。

從法律援助的定義出發(fā)，不難發(fā)現(xiàn)，法律援助是公共法律服務(wù)的業(yè)務(wù)之一，并且是基本公共法律服務(wù)體系的重要組成部分，《國家基本公共法律服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（2019-2022）》將法律援助納入基本公共法律服務(wù)中。二者在內(nèi)容、理念、價值和實(shí)踐邏輯上具有充分的一致性。

隨著社會發(fā)展，人民群眾對法律服務(wù)的需求不斷增長，法律服務(wù)的供給卻相對欠缺且地區(qū)分布、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。法律援助是讓法律服務(wù)在資源配置上實(shí)現(xiàn)相對平衡，國家通過統(tǒng)籌安排和資源補(bǔ)助，使得弱勢群體也能夠享受到法律服務(wù)，保障其能行使基本的訴訟權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)對公平正義的追求。

二、南京市公共法律服務(wù)體系建設(shè)下法律援助的融合發(fā)展和成效

各地結(jié)合地域發(fā)展情況陸續(xù)建成具有地方特色的公共法律服務(wù)體系。本文以江蘇省南京市為例，分析地方公共法律服務(wù)體系建設(shè)下法律援助的融合發(fā)展和成效。

（一）強(qiáng)化平臺建設(shè)，全覆蓋網(wǎng)絡(luò)基本建成

南京市全面打造具有地方特色的實(shí)體平臺，目前已建成線上線下、上下貫通、錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補(bǔ)、整體聯(lián)動的公共法律服務(wù)體系，在市、區(qū)、鎮(zhèn)、村四級分別設(shè)立多個公共法律服務(wù)站；創(chuàng)新打造了具有地域特色的12348熱線平臺和網(wǎng)絡(luò)平臺，方便公民在線咨詢并辦理相關(guān)業(yè)務(wù)；實(shí)現(xiàn)實(shí)體平臺、熱線平臺、網(wǎng)絡(luò)平臺三大平臺的融合發(fā)展。逐一對標(biāo)明確各級公共法律服務(wù)管理部門權(quán)責(zé)，完善公共法律服務(wù)評價、質(zhì)量監(jiān)測機(jī)制。

（二）強(qiáng)化需求對接，服務(wù)效能不斷提升

《江蘇省公共法律服務(wù)基本項(xiàng)目清單》梳理明確了4大類24個服務(wù)項(xiàng)目。創(chuàng)新建立基層法律顧問制度，全市1232個村（社區(qū)）全部配備了法律顧問，定期為群眾提供“面對面”的公共法律服務(wù)。針對性研發(fā)公共法律服務(wù)產(chǎn)品，積極發(fā)揮公共法律服務(wù)的職能作用。

同時，相關(guān)單位推動公共法律服務(wù)進(jìn)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)16家省級以上園區(qū)全覆蓋，以設(shè)立站點(diǎn)、成立服務(wù)隊(duì)、設(shè)立園區(qū)中心等方式，幫助企業(yè)完善治理結(jié)構(gòu)、維護(hù)合法權(quán)益、防范法律風(fēng)險；建立海外法律服務(wù)中心，打造綜合性涉外法律服務(wù)平臺；持續(xù)組織開展“法援惠民生”系列法律援助主題活動，積極打造“法潤江蘇”“法企同行”“春風(fēng)行動”系列活動品牌。

（三）加強(qiáng)頂層設(shè)計，全面強(qiáng)化制度保障

公共法律服務(wù)體系的建設(shè)和法律援助制度的完善，離不開法律和政策的支撐。近年來，《關(guān)于進(jìn)一步深化公共法律服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見》等文件的出臺，對體系建設(shè)的頂層設(shè)計作出進(jìn)一步指導(dǎo)。30余項(xiàng)公共法律服務(wù)領(lǐng)域業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定出臺，將有效加強(qiáng)公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)。此外，推動將公共法律服務(wù)事項(xiàng)納入政府購買服務(wù)目錄，加大對法律援助和“一村（社區(qū)）一法律顧問”等工作經(jīng)費(fèi)的保障，有利于加強(qiáng)對法律援助的制度保障。

三、法律援助服務(wù)事業(yè)存在的問題

雖然我國的法律援助服務(wù)事業(yè)已取得長足進(jìn)步，但現(xiàn)階段仍在機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)劃撥和辦案質(zhì)量等方面存在不足之處。

（一）法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一

2003年《法律援助條例》頒布后，形成了中央、省、市、區(qū)（縣）四級法律援助機(jī)構(gòu)。①參見程滔：《法律援助制度的創(chuàng)新與發(fā)展——以〈法律援助法〉的頒布為視角》，《人民論壇》，2022年第9期。地方層面設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職能未能進(jìn)行統(tǒng)一，使得各地法律援助機(jī)構(gòu)管理職能配置較為混亂。此外，在各省、市的法律援助機(jī)構(gòu)中，人員身份多樣化，存在行政編、事業(yè)編以及聘用等不同的用工形式，管理復(fù)雜且可能導(dǎo)致人員流失。

（二）法律援助經(jīng)費(fèi)劃撥差異大

經(jīng)費(fèi)保障對于法律援助工作的順利進(jìn)行具有重要意義。然而，受地區(qū)發(fā)展水平影響，多數(shù)法律援助機(jī)構(gòu)在實(shí)際工作時都面臨經(jīng)費(fèi)不足的困境，無法滿足實(shí)際需求。因此，解決法律援助經(jīng)費(fèi)問題成為當(dāng)務(wù)之急。只有通過合理分配和增加經(jīng)費(fèi)投入，才能確保全國范圍內(nèi)各級法律援助機(jī)構(gòu)能夠充分發(fā)揮作用，提供及時有效的法律援助服務(wù)。

不僅如此，大多數(shù)地區(qū)并未對法律援助經(jīng)費(fèi)進(jìn)行獨(dú)立管理，僅少部分地區(qū)設(shè)立了法律援助機(jī)構(gòu)專項(xiàng)賬號，保證專款專用。目前，法律援助的經(jīng)費(fèi)來自各級政府的財政撥款，經(jīng)費(fèi)分配由地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定。我國未強(qiáng)制要求地方財政劃撥經(jīng)費(fèi)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和相關(guān)機(jī)構(gòu)的銜接工作等因素對經(jīng)費(fèi)保障有較大影響，部分地區(qū)法律援助經(jīng)費(fèi)難以得到保障。

（三）法律援助辦案質(zhì)量待提高

一是承辦律師水平參差不齊。目前辦理法律援助案件主要依靠律師個人自愿參與。實(shí)務(wù)中，資深律師業(yè)務(wù)相對繁忙，補(bǔ)貼過低的法律援助案件顯然對其激勵不足；即使承接了案件，也可能會敷衍了事，導(dǎo)致案件辦理質(zhì)量不高。故承辦案件的大多是執(zhí)業(yè)未滿三年的年輕律師，經(jīng)驗(yàn)稍顯不足。

二是援助工作流于形式。法律援助案件補(bǔ)貼較少，有時甚至不能覆蓋律師支出的交通費(fèi)。部分律師在案件辦理過程中，存在準(zhǔn)備不認(rèn)真、調(diào)查取證不及時、閱卷不仔細(xì)等情況，并未審慎履行服務(wù)職責(zé)。

三是法律援助機(jī)構(gòu)對案件質(zhì)量缺乏切實(shí)監(jiān)管。目前，法律援助機(jī)構(gòu)雖可指派律師完成特定法律援助案件的辦理，但對于案件辦理質(zhì)量和代理情況缺乏有效可行的監(jiān)督管理機(jī)制。而且對于法律服務(wù)的評價不能簡單以案件結(jié)果論，這也導(dǎo)致了監(jiān)管的困難。

四、域外法律援助服務(wù)模式的經(jīng)驗(yàn)分析

公共法律服務(wù)一詞在國外并未有精準(zhǔn)的定義，不過筆者在查閱大量的文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)，不少國家都設(shè)有法律援助制度，模式多樣且發(fā)展相對成熟。雖然中西方國家在政治體制、意識形態(tài)、公民意識等方面存在較大差異，但對公共法律服務(wù)、法律援助服務(wù)的設(shè)立目的大體一致，可根據(jù)我國國情和體制機(jī)制的具體情況有選擇地借鑒別國經(jīng)驗(yàn)。

（一）社會組織的參與

西方主要發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷程表明，社會組織在公共法律服務(wù)中發(fā)揮著不可或缺的角色，形成了政府主導(dǎo)管理、組織提供服務(wù)、民眾廣泛參與的發(fā)展模式。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，社會福利和社會保障機(jī)制比較成熟，資金支持較為充分，建立了以國家為主體的公共性質(zhì)服務(wù)社會制度。各國的法律援助服務(wù)已經(jīng)形成了較為成熟的運(yùn)作模式：政府出資引導(dǎo)社會團(tuán)體加入社會服務(wù)，并制定法律框架以監(jiān)管服務(wù)質(zhì)量；社會團(tuán)體、組織則按照要求提供服務(wù)。在德國，志愿者和服務(wù)機(jī)構(gòu)是提供法律援助服務(wù)的主力軍。據(jù)不完全統(tǒng)計，德國約有100余萬個社會組織，政府購買服務(wù)有較多的選擇空間。英國更是如此，早在17世紀(jì)的《慈善用途法》，政府就想引入社會力量，隨后的一系列法律、政策性文件都鼓勵社會組織積極參與社會服務(wù)，《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》等文件都不斷加強(qiáng)著雙方的互動，并進(jìn)一步細(xì)化了雙方的合作模式和合作目標(biāo)。

西方多國的法律框架體系中均明確了購買主體和提供服務(wù)主體之間的權(quán)利義務(wù)，社會團(tuán)體、組織只要按照合同的約定要求提供相應(yīng)的法律專業(yè)服務(wù)，在相關(guān)部門驗(yàn)收后即可獲得合同約定的補(bǔ)助、津貼。這種方式既減少了政府干預(yù)，又利于構(gòu)建有限的服務(wù)型政府。

（二）資金主要來源

從域外模式來看，法律援助資金以政府財政支出為主，基金、捐助為輔。各國的公共法律服務(wù)，絕大部分是由政府公共支出資金進(jìn)行購買。2012年，《公共服務(wù)（社會價值）》提案的頒布標(biāo)志著“最佳價值”政策的出臺。英國政府明確表示，向經(jīng)濟(jì)困難的群眾提供法律援助是政府的責(zé)任，辦案經(jīng)費(fèi)僅極小部分由受援人和敗訴的當(dāng)事人支付，其余幾乎全部由政府撥款。美國的法律援助經(jīng)費(fèi)主要來源于聯(lián)邦、州等各級政府的財政撥款。需要提及的是，捐款和信托賬戶利息等也是美國法援經(jīng)費(fèi)的重要來源。

除了美國，不少國家也采取別的方式以控制財政支出，如德國法律援助資金就主要依靠保險資金和行業(yè)協(xié)會的補(bǔ)助。德國政府對法律援助的投入非常有限，無論是政府直接撥款的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)還是減免的訴訟費(fèi)用，都主要來源于訴訟保險制度。這種機(jī)制一方面可以使法律服務(wù)參與者獲得與辦理社會案件相差不多的費(fèi)用，提高辦案人員積極性、確保服務(wù)質(zhì)量；另一方面控制了政府的公共服務(wù)開支。

（三）政府管理與監(jiān)督

西方主要發(fā)達(dá)國家前期強(qiáng)調(diào)對法律框架的搭建，中期則強(qiáng)調(diào)對購買服務(wù)流程的完善，特別是購買服務(wù)后的績效監(jiān)管和相關(guān)部門的監(jiān)察義務(wù)。作為法律援助工作主管機(jī)構(gòu)的法律服務(wù)委員會，負(fù)責(zé)實(shí)施與監(jiān)督完整的質(zhì)量保證體制，在這一體制下，律師事務(wù)所或法律服務(wù)機(jī)構(gòu)必須與法律服務(wù)委員會簽訂相應(yīng)的服務(wù)合同，根據(jù)所簽訂合同規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提供法律服務(wù)后，經(jīng)過委員會的認(rèn)定才可以獲得資助。

五、公共法律服務(wù)中法律援助的未來方向

（一）加快法律服務(wù)體系建設(shè)

我國從2003年頒布的《法律援助條例》到2021年的《中華人民共和國法律援助法》，針對法律援助的法律和政策制定有了較大的發(fā)展，但需要指出的是，目前對其中的某些重要內(nèi)容仍有所缺失。以政府購買法律服務(wù)的范圍為例，在眾多的公共法律服務(wù)項(xiàng)目中，很多邊界較為模糊，法律和政策難以明確界定。因此，可明確哪些不能作為政府購買的項(xiàng)目，即必須由政府的公職人員進(jìn)行服務(wù)，不得轉(zhuǎn)嫁給政府之外的組織、團(tuán)體機(jī)構(gòu)，并列舉了何為政府固有的職能。這與我國杭州特色的清單模式相類似。此外，在法律、政策中，需要明確建立公共資金核算體系，確保每一分錢取之于民、用之于民。

（二）積極引入社會組織參與

近年來，一些學(xué)者開始分析我國法律援助市場化探索的可行性，這一想法的前提是存在政府購買法律援助服務(wù)的制度規(guī)定和相對完善的市場機(jī)制。

法律援助作為公共法律服務(wù)的重要內(nèi)容，想要將其市場化是一項(xiàng)復(fù)雜的工程。引入社會組織的參與有利于促進(jìn)政府回歸自身的管理角色，精簡機(jī)構(gòu)，節(jié)約行政成本，提升行政效率。更重要的是，這一舉措也有助于解決市場逐利性與法律援助公益性之間的矛盾，有效激勵社會組織的參與、提高法律援助案件質(zhì)量。我國應(yīng)加強(qiáng)培養(yǎng)各種公共法律服務(wù)提供者，增強(qiáng)公眾和社會組織參與法律援助的意識和信心，鼓勵社會力量通過投入資金、提供服務(wù)等方式參與公共法律服務(wù)體系建設(shè)，在法治宣傳、多元解紛等領(lǐng)域更好地發(fā)揮作用。

（三）建立多元績效評價監(jiān)督體系

在公共法律服務(wù)體系的建設(shè)過程中，要強(qiáng)化管理，加強(qiáng)對法律服務(wù)協(xié)會的統(tǒng)籌指導(dǎo)和法律服務(wù)秩序的監(jiān)管，明確公職律師、兼職律師、專職律師等的法律地位，明確機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入資格、人員資質(zhì)、服務(wù)規(guī)范、服務(wù)流程等標(biāo)準(zhǔn)。特別就法律援助制度而言，在引入社會組織參與的同時，除了對主體的資質(zhì)進(jìn)行審核外，還要注重對服務(wù)流程和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管。相關(guān)部門應(yīng)優(yōu)化法律援助的程序設(shè)計，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)置考核點(diǎn)，確保服務(wù)沒有流于形式。同時，對于案件辦理質(zhì)量考核的方法也應(yīng)當(dāng)盡可能多樣化。在不能完全以結(jié)果論成敗的前提下，如何評估成為一個新的課題。