鄉村振興與新型城鎮化協同背景下合村并居中的農民權益保障研究

衛 瑋

（蘭州工商學院法學院，甘肅蘭州 730000）

1 鄉村振興戰略中合村并居與新型城鎮化的實施

2021年的中央一號文件明確提出，鄉村振興是中華民族實現偉大復興的重要任務，把“三農”問題作為全黨工作重點。十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》，對全面推進鄉村振興作了總體部署。黨的十八大提出綠色可持續發展的新型城鎮化戰略，注重以人為本，推動城市與農村協同發展。鄉村振興是新型城鎮化發展的必然結果，新型城鎮化通過合村并居政策的推進為鄉村振興戰略的實施創造新契機，促進鄉村振興戰略的實施推進[1]。二者應協同推進，引領城鄉一體化發展。習近平總書記在江西考察時也提出二者應“互促共生”的重要論斷。

對于鄉村振興戰略的實現，專家學者從鄉村規劃、人才流動、農村基礎設施建設、產業升級換代、公共服務提升、農村基層組織建設等不同角度，提出各種各樣的建設方案。但當前農村地區，尤其是中西部地區農村大量勞動力進城務工，空心化現象普遍存在，這使得鄉村振興戰略的實現缺少載體，成了無根之木。在此基礎上，合村并居政策在改善農村居民人居環境、重新構建農村地域分布、集約使用農村土地、實現鄉村振興戰略上起到了重要作用。甚至有學者認為，“只有合村并居才能重振鄉村，為鄉村振興戰略提供有效載體”。

所謂合村并居，在不同場合有不同稱謂，合村并鎮、村莊合并、撤點并居等，東部部分省份叫做“美麗宜居鄉村建設”，在西部貧困地區也有叫做易地扶貧搬遷等，雖叫法有異，但內涵基本相同。通過將大量的空心村合并，集中居住，建立小城鎮或并入已有城鎮，進行新型城鎮化建設就成為部分地區進行鄉村振興戰略的重要抓手。合村并居不是簡單的村莊合并，是傳統鄉村向現代城市發展過程中在農民的居住、組織和生活方式等方面發生的巨大轉變，也是政府主導下的村莊在治理結構、資源配置和身份認同等方面逐步一體化的合并[2]。

2 合村并居政策實施中農民權益保障問題現狀

在合村并居過程中，農民權益的保障問題是核心問題。通過合村并居，農民人居環境和居住條件得到較大改善。比如，甘肅省十三五期間，以六盤山、秦巴山、藏區58個集中連片貧困縣和17個“插花”型貧困縣為重點，通過村民自建、自行購置、政府代建或統建等方式進行易地扶貧搬遷，共建設11.4萬套安置房屋，將49.9萬建檔立卡的貧困人口搬入集中居住點或移民新村。鼓勵農民進城入鎮，將易地扶貧搬遷與新型城鎮化建設相結合。截至2021年底，甘肅省城鎮常住人口達到1 327.93萬人，城鎮化率達到53.33%。

在對群眾建房和基礎設施的補助上，國家人均補助6 000元，省級專項扶貧資金人均再補助2 000元。針對農民集中居住后就業問題上，重點扶持農業和草食畜牧業，對依托城鎮安置的農民，進行就業技能培訓，重點扶持發展勞務、運輸、餐飲等服務業；針對農民就業難問題，在全省開發3萬個鄉村公益性崗位。公益性崗位主要有理發、道路維護、保潔、綠化、水電保障等，每月補貼500元。

通過合村并居，農村公共服務均等化水平明顯提升，農村環境及村容村貌大為改善，農民生活水平獲得極大提升，農民群眾的幸福感和獲得感也極大增強。

3 合村并居中農民權益保障中存在的困境

新型城鎮化的重要特征是城鄉協調發展，但失地進城農民在就業、醫療、教育、住房、養老等方面，并不能享受與城鎮戶籍人口同等的公共服務和社會保障[3]。在合村并居進行新型城鎮化過程中，農民權益得不到保障的情況仍然是比較多的，農民意愿不被重視，因合村并居上樓返貧的現象較多，農民在經濟、文化、社會等方面的權益被損害的現象逐漸暴露，尤其是農民在合村并居中的經濟權益保障缺失。

3.1 農民拆遷補償較低，搬遷成本過高

在合村并居進行新型城鎮化過程中對當地農民來說面臨的最大困境是拆遷補償，舊房置換新房的問題。根據在甘肅會寧、宕昌等地調研結果看，舊房置換新房的價格，各地相差不多。普遍來說磚瓦房正房均價500～600元/m2，偏房均價200～300元/m2，土坯房和簡易房補償更低，而所置換的房屋因樓層、朝向不同價格為均價1 200～1 500元/m2，置換面積不足部分1 800～2 200元/m2。即使有國家給予的補償款也遠遠不足以購買新建的樓房。而新建房屋需要裝修，搬新家原有的部分家庭用品無法搬入新房，需要購置大量的生活必需品，部分農民因此負債返貧生活陷入困境。根據對某地合村并居的23個社區的367戶調查顯示，62.3%的家庭（182戶）因拆遷購置新房而負債累累[4]。另外，搬遷上樓后原本農村院落不存在的物業費、水費、暖氣費、燃氣費等費用對農民來說均成為不小的負擔。

3.2 搬遷農民失地后生產生活成本增加

傳統的中國鄉村社會，農民從事農業活動，是依托在土地之上的，住所距離耕地近則幾百米，遠則二三公里，農業生產較為便利。每個農村家庭往往有個規模可觀的院落，可以圈養雞鴨牛羊等牲畜，可以養花種菜，可以存放家庭生產生活工具。但在部分地方合村并居搬遷中，農民只是“被上樓”，新建安置房往往遠離承包耕種土地十幾公里甚至幾十公里，耕作不便，樓房人均建筑面積25 m2以內，僅夠全家人居住，無法存放生產工具，也沒有圈養牲畜的地方，傳統的養殖、畜牧等生產方式也無從開展。而安置區受土地資源限制，可以置換給農民的土地較少。農民的土地承包經營權主動或被動流轉出去，每畝地每年僅有五六百元的租金，不足以維持家庭生活，原本可以自給自足的糧食蔬菜也需要花錢購買，生活成本和生產成本極大增加。部分農民因搬遷而返貧。

3.3 搬遷農民再就業困難

搬遷農民離開土地進城后，大多數農民缺失相應就業技能，再加上受疫情影響社會經濟環境不景氣，就業競爭壓力大，社會就業機制不健全，35歲以上勞動者就業困難。城市中大量的年輕人包括大學畢業生都難以找到一份合適的工作，而大部分失地進城的農民年齡偏大，習慣于農村傳統的日出而作、日落而息的生活模式，他們對新技術和城市工業社會現狀的接受和學習能力不足，難以找到合適的就業崗位，常常處于無業或者待業狀態。沒有穩定的工作也就沒有了穩定的收入來源，家庭生活質量受到較大影響。

3.4 基本社會保障體系不健全

隨著合村并居推進新型城鎮化工作的開展，大量的農民進城，居住環境改變，但農民的原本身份并沒有變成市民，并沒有因為進城居住而享受市民所享有的基本社會保障待遇。隨著新型城鎮化進程的推進，進城的失地農民權益得不到有效保障已經日益成為新型城鎮化進程的巨大阻礙，農村經濟發展和農民生活也受到影響。農民進城后，除了就業外，養老、醫療和教育也成為困擾農民的難題。絕大多數農民沒有參加養老保險，只能指望養兒防老，即使參加城鄉居民養老保險，在甘肅每月領取養老金為149～446元，遠遠不足以維持在城鎮的生活支出。而醫療問題尤為突出，看病難、看病貴的難題對于城市居民都是巨大的困擾，更不要說入城的農民。他們大多未被納入城市居民基本醫療保險，多數參加新農合醫療，生病住院花費的費用對本不富裕的農民家庭來說雪上加霜。再加上教育費用，雖然義務教育階段學雜費用全免，但學前教育費用昂貴，對于進城農民也是一筆巨大的支出。

4 合村并居政策實施中農民權益保障機制重構

在鄉村振興和新型城鎮化協同發展的過程中，所引發的一系列農民權益保障問題，其癥結在于國家、集體、農民三者之間利益的分配，這不僅僅是一個經濟問題，同時也是涉及社會穩定大局的政治問題[5]，應予以重視。

4.1 搬遷補償措施應合理確定

農民搬遷補償措施關涉農民切身利益，關涉農民是否愿意配合搬遷工作的關鍵。確定合理的搬遷補償措施是開展合村并居推進新型城鎮化戰略的重點部分。在搬遷補償政策制定上，應當在現有的法律法規與政策框架下，采取城鄉一體化原則。除宅基地和農村房屋外，地上附著物、院落大小、房屋新舊程度都應列入拆遷補償標準考慮因素。此外，制定拆遷補償標準時，還應考慮農民的農業生產、醫療、養老等問題。宅基地使用權是法律明確規定的財產權，目前各地農村已基本完成了確權登記。但在合村并居中農民退出宅基地使用權置換的小產權房，往往沒有完整產權，對宅基地使用權的補償也應該考慮在內。

4.2 尊重農民意愿，以農為主

“三農”問題緊密相連，不可割裂。土地是農民的根，是農民進城務工失敗退回到家鄉的門票和最后的保障[6]。“三農”的緊密聯系恰恰是當前城鎮化的穩定劑，合村進行新城鎮建設不應該是消滅農村，忽略農村產業基礎[7]。合村并居進行新型城鎮化建設不應該是單純的農民空間上的聚焦，而應該著眼于農民生活質量和農業生產模式的提升上[8]。合村并居易地搬遷，應結合農村實際，因地制宜。合村并居方案的制定過程中，應遵循公開、公平、公正原則，積極征求居民本人意見，尊重農民真實意愿，公開相關信息，重大事項應由農民進行表決，確保農民的參與權。合村并居的時間、地點、形式、拆遷補償方案等關鍵環節，應以戶為單位表決，保障農民的知情、參與、決策以及監督等權利。在新社區設計建造時，應減少高層建設，降低容積率，使新建的安置社區宜農宜居。在合村并居中應以農為主，應考慮農民農業生產的便利性。在合村并居過程中，部分農民因遠離耕地，主動或被動將土地流轉出去，應加快培育種養大戶、農業合作社等新型農業生產經營主體，提高農業生產規模化、組織化程度，提高農業生產的效率。提高農民經濟收入，從而全面實現脫貧致富。

4.3 加強農民就業培訓，拓寬農民就業渠道

在合村并居進行新型城鎮化過程中，進城農民失去土地這一主要經濟來源后，保障就業就成為關鍵。農民有了穩定的收入來源，養老、醫療、教育等一系列問題就迎刃而解，沒有了后顧之憂，社會的穩定性也得以保障。政府在企業征收農民土地時可以考慮與企業簽訂就業保障協議，優先招收失地農民。在各安置點舉辦就業技能培訓班，政府應聘請一些專業人員對農民進行免費培訓，確保農民掌握一定的就業技能。大力開展訂單、頂崗、定向、菜單式培訓，提升務工技能，增加工資性收入。在各安置點定期舉辦專場招聘會，為農民提供一些就業機會。

4.4 建立城鄉一體化社會基本保障體系

農民進城后養老、醫療、教育等難題的根源之一在于，農民雖然進入城鎮居住，但身份上仍然是農民，并沒有取得市民身份，在社會基本保障制度上并沒有實現城鄉一體化。因此，應該將符合條件的入城農民納入城鎮居民基本養老保險和基本醫療保險體系，享受和市民一樣的社會保障待遇。所需資金可以由政府、集體和個人三方承擔。對于子女教育問題，在義務教育階段各地已基本實現入城農民子女與城市子女同等待遇，農民子女可以在居住地憑戶口本、房產證或居住證劃片入學，但學前教育階段困難較多。城鎮公辦幼兒園較少，多為私立幼兒園，費用昂貴。目前，甘肅省對適齡幼兒的學費補助為每學期500元，但相比動輒上萬的入托費來說杯水車薪。可以考慮由政府加大公立幼兒園的建設力度，或將部分私立幼兒園收歸國有，或加大對幼兒園學費的補貼力度。

5 結語

鄉村振興戰略和新型城鎮化進程的推進，是一個長期過程，是對中國幾千年農耕社會的一場根本變革，鄉村合并不是簡單的鄉村集合，而是鄉村形態、村民融合、資源整合、生產經營、治理機制等的全面升級，是鄉村社會發展的巨大轉型，應久久為功，不可一蹴而就。在此過程中，應科學合理進行規劃，尊重農民意愿，以農為主，穩步推進，因地制宜，不能一刀切，搞模式化。在政策實施中要切實保障好搬遷農民的就業、養老、醫療、教育等方面權益，在鞏固脫貧攻堅成果，提升農民獲得感、幸福感、安全感等方面進一步發揮積極的作用。