基于預算績效內控一體化的高校項目庫管理研究

●顧 珺

2018 年9 月，中共中央、國務院發布《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出“建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系” 的要求。2020 年，財政部發布《預算管理一體化規范（試行）》指出，推進預算管理一體化是全面深化預算制度改革的核心內容， 并且提出將預算項目作為預算管理的基本單元， 預算支出以預算項目的形式納入項目庫， 實施項目全生命周期管理。 2015 年，財政部發布的《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》中指出“內部控制是保障組織權力規范有序、 科學高效運行的有效手段， 也是組織目標實現的長效保障機制”。 2018 年，財政部全面推進全國行政事業單位內部控制建設。在此背景下，各行政事業單位紛紛建成并有效實施內部控制。由此可見，項目庫管理是實現全面預算管理的抓手，績效管理是導向，內部控制管理是行政事業單位全面實施預算績效管理的有力保障。近年來，各高校陸續在全面實施預算績效管理的預算改革背景下實施項目庫管理， 一定程度上提高了預算績效管理水平。 但是作為預算管理基礎的項目庫管理在實踐中仍然存在諸多問題，這些問題源于預算、績效、 內控尚未有機整合于項目庫管理中， 尤其是這一過程中沒有植入內部控制環節， 未對過程中的內部流程實施控制，沒有建立完善的預算管理、績效管理、 項目管理的制度體系和監管機制， 不能有效制約管理中的權力運行。基于此，本文嘗試分析當前高校項目庫管理存在的問題， 剖析基于預算績效內控一體化的高校項目庫管理實施路徑，以提升預算管理水平，進而提高資源配置能力和資金使用效益，為進一步提升高校治理水平、 實現高校高質量發展提供實踐參考。

一、 高校預算項目庫管理存在的問題分析

（一）項目庫管理與預算管理相脫節

當前許多高校的項目庫管理流于形式， 并未與預算管理有機結合。 第一， 預算項目庫觀念沒有普遍建立起來。 高校仍有相當部分人認為項目管理與預算沒有關系， 或者沒有直接關系， 項目的立項到結項只屬于項目的主管部門及項目實施部門的業務范圍， 與財務部門統籌的預算編制工作沒有必然聯系。由此，在編制預算環節難以使項目庫建設工作隨之同步進行，不是“項目等資金”，而是“資金等項目”， 預算管理與項目庫管理相脫節。第二，大部分高校盡管按照上級財政部門的要求建立項目庫， 將需要編制預算下一年的項目錄入財政項目庫中， 但是這些入庫的項目并非嚴格按照預算項目庫全生命周期管理經過申報、論證、審核、排序、入庫等流程最終進入正式項目庫中，換句話說，高校并未實質性建立預算項目庫并對其實施全生命周期管理，也沒有常態化開展項目儲備工作， 預算編制時無法直接從預算儲備項目中按照排序自動選出項目進入預算申報庫。第三，項目的實施過程沒有與預算執行過程進行聯動管理， 項目實施過程中沒有實行動態記錄和反映項目預算下達、預算調整調劑、預算執行等情況，導致項目實施監控與預算執行監控也未同步進行。因此，預算執行的督促很難從項目實施過程中找到根本原因從而實施控制。

（二）項目庫管理與績效管理相脫節

如前所述，高校如果沒有實現項目庫管理與預算管理相結合，也就意味著項目庫管理與績效管理相脫節。 近年的財政預算改革要將績效管理與預算管理相結合，實現預算績效一體化管理，而預算項目庫管理則是實現預算績效一體化管理的前提。 通過建設預算項目庫，將績效管理貫穿于預算項目的整個生命周期過程中， 并且與預算管理的各個環節相貫通，最終實現項目庫預算績效內控一體化系統。 另外，盡管高校各部門申報項目特別是100 萬元以上重大項目時均要申報績效目標，但從項目申報到實施和結項的管理過程中并未對績效目標及指標進行審核和評價， 缺乏內控管理。此外，值得一提的是，高校在建立項目時缺少戰略意識，沒有將項目目標設置與學校中長期規劃掛鉤，項目的績效評價指標也與高校戰略不相符。

（三）項目庫管理與內控管理相脫節

當前預算項目庫管理沒有與內控管理相結合。 一方面，沒有從意識層面在項目庫管理過程中融入內控管理理念，沒有關注到管理過程中有可能存在的風險點，從而達到防范風險的目的。 另一方面，沒有從管理實施層面在預算項目庫管理中植入內控手段，達到監督控制作用。 預算管理是企業的計劃和控制系統（余緒纓，1984），對于高校而言，預算管理同樣是一個控制管理系統。 預算項目庫管理是預算管理的實施基礎，也是高校加強管理和控制的重要系統。 當前的高校大部分已建立項目庫以及預算管理系統，但是從建設理念和系統設計層面并未充分考慮內控因素，在實施管理的過程中沒有將戰略實現、制度設計、流程再造、授權審批、 風險管理植入預算績效管理系統中，從內控視角去實現項目庫預算績效內控管理一體化。

（四）項目庫數字化建設滯后

雖然高校在編制預算時已建立預算項目庫， 但是大部分項目庫并未建立完全的數字化項目庫系統，實現數字化管理。有的高校僅僅采用EXCEL 建立的數據表格，沒有構建基于信息化技術的項目庫系統。數據收集、數據處理和數據輸出全部依靠EXCEL 功能實現，無法實時管理數據，致使預算管理工作效率低下。比如由各職能部門上報的預算只能通過EXCEL 表格手工匯總，難免出現差錯。預算方案經過多次反復反饋在財務部門與職能部門之間傳遞， 人工操作可能導致出現重報、漏報、錯報等信息錯誤。另外，有的高校雖然建立了預算績效管理系統，但是數據平臺中心并未完全建立， 學校各系統間的數據接口并未打通， 無法實現項目的全過程跟蹤和監控， 也未完全實現預算績效內控一體化管理。

二、基于預算績效內控一體化的項目庫管理設計思路

項目是預算管理的基本單元， 高校預算項目庫建設是預算管理的基礎， 所有預算均以項目的形式入庫，嚴格執行“先有項目，后有預算”原則，堅持“無項目不得安排預算”，實施全生命周期項目管理，以績效管理為導向、以預算管理為核心、以項目管理為抓手，全程植入內控管理中的制度設計、流程再造、授權審批、風險管理等環節， 實現預算績效內控管理一體化，提高資源配置能力和資金使用效益，大力提升學校治理水平（見下頁圖1）。

圖1 基于預算績效內控一體化的項目庫管理設計思路

三、 基于預算績效內控一體化的高校項目庫管理實施路徑

鑒于以上高校預算項目庫管理的問題分析，本文試著基于預算績效內控一體化，并結合項目管理理論和績效管理理論，對接全生命周期項目庫管理、嵌入預算績效管理全過程，植入內部控制管理，從意識層面、管理層面、機制層面、技術層面、溝通層面等多維度深層次剖析高校項目庫管理實施路徑。

（一）意識層面：構建符合發展戰略的預算項目庫

《管理會計應用指引第100 號——戰略管理》中指出，戰略是企業從全局考慮而作出的長遠性謀劃，一般包括企業層總體戰略，對于高校而言，戰略也是一種長期規劃。 因此高校預算管理應該以戰略為導向開展。 高校的所有業務均通過預算反映在各個項目中，高校的所有行為均為了達到學校戰略目標，最終實現教育高質量發展。 基于此， 預算項目庫也應當以學校戰略為導向構建。首先，申請預算的項目應當以是否符合學校戰略目標作為初審標準，尤其建設性的重大項目一定是與學校戰略規劃一致的項目。 其次，重大項目是否立項是涉及學校戰略規劃是否實現的重大決策，理應由學校最高決策機構黨委會及校長辦公會進行集體決策。 最后，在設計項目的績效目標時應將戰略目標分解為各項績效目標，再運用定量和定性相結合的方法將績效目標細化為指標體系。

（二）管理層面：實施全生命周期預算項目庫管理

高校通過構建儲備庫、正式庫、淘汰庫、結項庫等全生命周期預算項目庫體系，實現項目管理與預算管理、績效管理、內控管理有機結合，為更好地開展項目管理、決策支持提供服務，進一步提升學校治理水平。 全生命周期預算項目庫管理包括立項管理、實施管理、結項管理、后續管理等管理環節，貫穿預算編制、預算執行、決算報告、后期預算等預算管理環節， 對接事前績效評估、事中績效評估、事后績效評價、績效評價結果應用等績效管理階段。 在以上所有環節貫穿制度設計和流程再造、 相應的授權審批等內控管理措施，以防范在此過程中發生的采購風險、合同風險、財務風險等風險（見下頁圖2）。

圖2 全生命周期預算項目庫管理

從廣義來看，所有預算均可以項目的形式入庫，但是不一定全部都按照全生命周期實施項目管理。 因為高校預算項目分為運轉類項目和建設類項目，一般運轉類項目是學校常規項目，包括公用經費和日常性項目。 這些項目的預算常年不變，或者是按照定額、定員確定預算金額，相對比較固定，無需經過事前績效評估，可直接進入預算項目庫。 而其他特色類項目或者建設性項目，大部分是以前年度沒有的項目，需要按照全生命周期實施管理，并與預算管理、績效管理、內控管理有機結合。 下面以建設性項目的全生命周期項目管理為例進行分析。

1.立項管理階段。 首先由各歸口管理部門組織立項，并組織專家論證事前績效評估。 將立項的項目進行初次排序后報財務部門匯總。財務部門組織由財務部門、歸口管理部門、相關專家組成的聯席會議對項目進行論證，通過論證的項目報預算管理委員會審核通過，然后再報最高學校決策機構黨委會進行集體決策。 未通過論證審核的項目進入淘汰庫。 最后由財務部門根據項目實施部門預算執行考核情況進行初步排序，作為預算編制項目入儲備庫。 與此同時，各項目實施單位需根據學校制訂的戰略規劃和當年重點工作任務申報項目，并且將學校戰略分解為工作任務再細化為項目績效目標，向財務部門報送項目績效目標。 財務部門將儲備庫的項目錄入財政預算項目庫。 然后根據財政部門下達的預算控制數， 按照儲備庫中項目的排序自動進入預算正式庫，并報黨委會審批，完成預算“一上”。 接著學校財務部門再根據財政部門提出的“一下”審核意見修改完善各預算項目信息，再次“二上”預算。 待上級財政部門審核“二上”預算，并經過人代會通過下達正式預算， 學校財務部門將指標正式下達各項目實施單位， 項目全部進入正式庫開始實施。

2.實施管理階段。項目實施單位按照項目實施計劃開展實施，經過采購申請、項目招投標、合同簽訂、 項目驗收、 項目結算等環節， 貫穿項目管理、預算管理、 采購管理、合同管理、財務管理等管理監控措施。 在此過程中，通過預算績效管理實施全程監控，隨時跟蹤預算執行情況和績效完成情況，實時運用指標進行監控和預警。 比如，項目的預算執行率是很重要的績效考核指標，在項目實施過程中，財務部門會定期報告項目預算執行率，設定項目實施時間軸，對照預算執行計劃實時監控項目實施進度， 并對實施進度明顯滯后的項目實施單位發出預警信號。 項目實施單位及時跟進項目進展， 并適度調整績效指標， 財務部門也會根據項目進展適度調整預算。 在項目實施過程中嵌入內控手段，有效防范項目風險。 一是在審批流程方面，實施項目立項審批、項目入庫審批、項目排序審批、項目預算調整審批、項目績效目標審核、項目績效自評審批、項目績效他評等各項審批流程。 二是在采購管理方面，審計部門從招投標是否合法合規、采購時間是否拖延影響項目執行進度等維度關注相應的風險點， 以確定審計重點和收集審計證據。 三是在合同管理方面，重點關注項目合同簽批是否符合審核流程、 項目實施是否按照合同執行， 尤其是涉及款項收付是否嚴格按照合同執行。

3.結項管理階段。歸口管理部門組織項目驗收，各項目實施單位提交驗收報告結項，并將采購標書、合同、驗收報告等資料提交財務部門報銷。 財務部門核算項目，并出具決算報告。 在這一過程中，內部審計對財務收支實施審核，加強結項管理階段的內部控制。 值得一提的是，如果項目涉及資產入庫， 資產管理部門需進行資產登記， 經辦部門將資產入庫資料連同報銷資料一起交給財務部門報賬。 與此同時，由項目實施單位填報績效自評報告， 根據項目重要性選擇部分項目進行第三方評價， 并出具績效評價報告。

4.后續管理階段。高校運用績效評價結果與年終各部門和職工的績效考核掛鉤， 并且建立獎懲機制， 根據績效評價作為各職能部門責任落實情況的主要判斷依據。 財務部門將決算報告以及績效報告與預算資金配置項掛鉤。 項目實施出現的問題反饋至項目實施單位進行整改， 由于某些原因無法實施的項目則申請預算調整，減少或取消預算資金安排。 并且，審計在項目庫預算績效內控一體化管理過程中發現的問題向各相關部門提出整改要求，并研究業務標準，制定和修訂相關制度辦法。

（三）機制層面：構建預算項目庫管理體制

高校應從組織架構、項目遴選機制、制度體系等方面構建預算項目庫管理體制。

第一， 建立適應預算項目庫管理的審批流程。 從管理控制角度，項目庫管理需要建立嚴格的審批流程，明確各部門、人員的權利和職責。 例如，各歸口管理部門組織申報評審項目，經過初次排序交財務部門匯總審核，財務部門組織聯席會議對項目論證審核，通過審核后的項目報預算管理委員會審議，然后預算管理委員會根據學校戰略規劃和收入支出預測情況確定預算規模和預算重點，對所報項目進行排序和評審，形成預算項目庫，申報財政項目庫，根據預算控制數報預算草案，再經最高決策機構黨委會審核通過報“一上”預算（見圖3）。

圖3 預算項目庫審批流程

第二，建立科學的項目遴選機制。 項目篩選是項目庫管理的重要環節。 入選的項目是否真正反映學校戰略發展需求、是否與學校人才培養相適應是遴選項目的關鍵因素，基于此，項目的篩選需建立科學的遴選機制。 各歸口管理部門在組織評審項目時應本著公開、公平、公正的原則，采用組織校內外專家評審、委托第三方機構評審的方式進行評審，判斷項目是否符合學校長期規劃和“雙高”建設發展需要以及實際情況，從必要性和可行性兩個方面進行充分論證形成項目方案以及資金使用計劃。

第三，建立預算項目庫規章制度體系。 預算項目庫的建設需要針對項目管理、 預算管理、績效管理等一套完整的管理制度，以及項目庫管理辦法、專項資金管理辦法等一系列管理辦法規范預算編制、預算執行、預算考核等工作，形成良好的機制，保證項目庫管理高效運行。 例如，針對項目申報、項目遴選、項目立項、項目評審、項目實施等階段制定相應的項目庫管理辦法， 能夠規范項目的遴選，保證項目按照計劃完成預期績效目標。

第四，建立各種標準體系。 一是構建項目庫申請、項目庫評審、項目庫入庫、項目庫退出等項目建設標準體系；二是構建收入預算標準、支出預算標準、專項支出標準等預算標準化體系；三是構建績效目標標準、單位整體績效指標體系、各部門績效指標體系、預算管理考核指標體系等預算績效管理標準體系；四是構建審批流程標準、采購標準、合同管理標準等內控標準體系。

（四）技術層面：構建項目庫預算績效內控一體化系統

現代技術從信息化向數字化、 智能化轉變，為項目庫預算績效內控一體化系統的構建提供了技術保障。 構建項目庫預算績效內控一體化系統能夠通過數據平臺解決信息不對稱和職責不清的問題，使所有數據留痕并且實時對數據實施監控，使系統在功能上真正實現預算績效內控一體化。 系統總體設計框架包括項目庫管理、預算編制管理、內控管理、績效評價管理、學校績效運行監控管理等模塊，主要從以下三個方面建立數字化的預算績效管理系統（見下頁圖4）。第一，構建項目庫預算績效內控一體化系統體系，實現流程再造。 通過自下而上對各業務部門的調查研究，梳理預算管理、績效管理、收支管理、合同管理、工程管理、采購管理、資產管理、人事管理、教務管理、科研管理、學生管理、技術管理、后勤管理、外事管理、內部審計等管理內部流程，找到流程中的“梗阻點”以及業務中的“風險點”，制定相應的規范和標準，并且新建、修訂、廢止、繼續沿用各項規章制度。 第二，打通各業務部門的數據口，構建數據中心平臺。 構建的項目庫預算績效內控一體化信息系統與采購系統、 合同系統、教務系統、學工系統等系統的數據對接，實現數據共享，解決“信息孤島”問題。 第三，在系統中嵌入控制點，實現監控評估。 在構建系統時，根據流程中的“梗阻點”以及業務中的“風險點”，實時監控相關數據，以保證業務實施暢通無阻，并且有效控制存在的風險。 比如，由于影響預算執行率的主要因素之一是采購環節滯留，因此在構建系統時梳理采購環節的流程，包括項目立項、預算項目庫、采購意向公開、校長辦公會審議、預算指標下達，采購申請、招標文件掛網、采購合同簽批、合同預付款、項目執行、項目驗收、完成付款、資產登記等過程，再挖掘其中的風險控制點，實施實時監控。 另外，如果項目未及時入預算項目庫，則直接影響后面的項目實施和預算執行率，因此需要及時申報項目入庫， 常態化構建項目儲備庫，以充足的項目儲備編報項目預算。

圖4 項目庫預算績效內控一體化系統框架

（五）溝通層面：構建人本化的預算項目庫管理系統

如前所述， 項目庫管理與預算管理相脫節，除了財務部門以外其他大部分職能部門普遍認為項目管理與預算關系不大，項目管理只是從項目自身的業務流進行實施和管理，而資金預算管理僅僅屬于財務部門的職責。 這種觀念不符合現代管理理念， 也不符合國家預算管理改革初衷。項目庫管理與預算管理是不可分的統一體。 實施項目庫管理涉及學校所有的部門。 因此需要各部門之間進行充分溝通和交流，進一步細化和明確各職能部門的責任，使管理角色的權責更加明確和強化。 鑒于此，本文基于人本管理理念提出構建人本化的預算項目庫管理系統。 項目來源于高校所有部門， 各預算單位的責任也由此產生，各個項目的實施即為各種權利和責任的落實過程，幾乎所有的人和事都與項目、預算、績效有關。 這既是一個管理系統， 更是一個由人組成的場景。要使這一系統高效運行， 需要建立以人為本的管理制度和方式， 以達到各部門員工之間充分溝通的目的。 以人為本的制度就是要最大限度發掘員工的潛能，通過培訓、激勵的手段激發員工的積極性和創造力， 更有效完成各自的崗位職責以及學校各項工作。 因此，人本化的預算項目庫管理系統更加有利于加強部門間的溝通和協調， 大力提高管理效率。

此外，預算就是資金使用的契約關系，其中的利益相關者應遵循契約精神，尤其是預算單位執行預算的同時就是履行相應的責任，而項目庫管理、預算管理、績效管理、內控管理等管理措施在這一過程中承擔著對公權力及責任落實的監督。 在這一系統中的各個職能部門及二級學院均應按照“責權利”相結合的原則開展業務實施預算計劃，財務部門則要按照業財融合的思維與各部門充分溝通，才能最終實現預算績效內控管理一體化目標。