淺談外賣餐飲食品安全監管對策及思考

+文|李秀云 廈門市食品藥品審評認證與不良反應監測中心

外賣餐飲是近年來發展迅猛的新興行業，在提供消費便利的同時，也存在加工環境臟亂差、從業人員操作不規范等食品安全問題，是餐飲服務領域監管工作的重點，更是政府關心、消費者關注的民生實事。本文總結了一系列外賣餐飲監管措施，探討了外賣餐飲監管過程中存在的問題及對策建議。

1.前言

依托“互聯網+”模式，互聯網和傳統餐飲業不斷融合。在移動互聯網普及率逐步提升、外賣物流持續優化、人們生活節奏日益加快等因素的綜合帶動下，近年來外賣餐飲經濟快速發展。2019—2021年，限額以上單位餐飲配送及外賣送餐服務營業額年均增速超過15%，其中2021年比上年增長超過30%，增速明顯快于餐飲業整體水平的提高速度。

外賣餐飲的蓬勃發展給傳統餐飲業帶來了新的機會，提供了新的發展方向，增加了新收益。但是，作為一種新興行業，外賣餐飲行業也存在一系列食品安全隱患：加工過程相對隱蔽；從業人員食品安全意識薄弱；平臺資質審查不到位等。例如，2016年“3.15”晚會上，記者調查曝光了“餓了么”等網絡平臺上的黑心作坊，自此揭示了外賣餐飲的種種亂象和黑幕：經營者無證經營或者超范圍經營，食品加工現場環境惡劣，從業人員不遵守餐飲操作規范等。“一石激起千層浪”，新聞媒體及消費者高度重視外賣餐飲食品安全問題，監管部門也對外賣餐飲食品安全問題予以了高度重視。以福建省為例，2021—2022年，監管部門連續兩年將“整治臟亂差店家入駐外賣平臺問題，強化外賣商家審核監管”項目納入“點題整治”工作，并取得較好成果：外賣平臺內入網餐飲服務提供者線上監測合規經營率由2020年的不到90%提升至99.7%，入網餐飲服務提供者線下檢查合規經營率達95.3%。

盡管政府部門一直在加強對外賣餐飲的監管，但是仍面臨入網餐飲服務提供者監管基數龐大，政府部門掌握數據與平臺系統數據存在滯后性，平臺把關不嚴等問題，外賣餐飲的食品安全監管仍存在一定困難。本文擬將對外賣餐飲的監管作為切入點，總結外賣餐飲監管措施及監管過程中遇到的困難，探索后續管理措施，在依法依規的監管下，破除重重障礙，保障線上“舌尖上的安全”。

2.監管措施

2.1 轉變政府職能，服務先行暖人心

政府部門不僅要保持高壓監管，更要踐行服務理念，立足于入網餐飲服務提供者的實際，著力解決入網餐飲服務提供者最直接、最現實的問題。《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》第四條規定：“入網餐飲服務提供者應當具有實體經營門店并依法取得食品經營許可證，并按照食品經營許可證載明的主體業態、經營項目從事經營活動，不得超范圍經營。”在入網餐飲服務提供者進入外賣餐飲行業門檻，即辦理證照時，如果其對食品安全相關法律法規的認識不夠充分，就容易在籌備過程中出現標準不清的現象，導致行政審批申請因不符合審批條件而被駁貨或者退回整改，造成前期投入損失。證前指導措施的實行正好能夠解決這一問題。根據入網餐飲服務提供者的需求，監管部門應事先提供現場勘察、業務咨詢指導等服務。該措施一方面可將行政許可關口前移，幫助入網餐飲服務提供者掌握證照審批條件和材料清單，提高入網餐飲服務提供者的辦證效率；另一方面，側重在入網餐飲服務的籌備環節，特別是在場所布局、硬件設施等重大投入方面提前提供服務指導，幫助入網餐飲服務提供者減少盲目投資，規范其后續經營操作，樹立正確的食品安全意識。

2.2 加大監管力度，嚴厲打擊促整改

第一，督促外賣平臺落實主體責任。自2013年以來，外賣餐飲行業快速發展并伴隨產業整合，目前大致形成了以“餓了么”“美團”為主的雙寡頭競爭格局，筆者所在轄區即是如此。盡管兩家平臺的注冊地址不在監管轄區，監管部門通過電話聯系、網絡溝通、工作約談、簽訂備忘錄、公文發函等形式與“餓了么”“美團”等外賣平臺保持溝通合作，督促平臺積極履行法定責任，嚴格履行資質審核、信息公示和協助監管等義務，并建章立制，強化平臺治理能力，進一步規范入網餐飲服務提供者的經營行為，營造健康有序的網絡食品安全市場。

第二，強化入網餐飲服務提供者的線下檢查。對轄區入網餐飲服務提供者進行全面排查和集中整治，規范入網餐飲單位線上、線下經營行為。對于監管檢查中發現的問題，及時監督指導入網餐飲單位切實履行主體責任，嚴格落實各項食品安全管理制度，規范操作；對于違法行為嚴重的經營主體，以“四個最嚴”的標準，嚴格打擊違法行為。另外，通過效果驗證，將好措施、好做法和好經驗常態化、標準化；針對檢查中發現的安全隱患和薄弱環節，制訂整改措施，固化整治成果，營造良好的外賣餐飲營商環境。監管部門應及時將對入網餐飲服務提供者實施的置休下線、恢復上線等監管手段通報給第三方平臺，避免在違法行為尚未整改完成前，讓問題餐飲食品流入市場，危害消費者身體健康。

第三，創新構建分類監管機制。在持續強化對入網餐飲服務提供者的全覆蓋監管的同時，引入分層次管理思路，根據交易數量、消費者評價等因素篩選對象進行重點監管。例如，對訂單較多、評價較好的“頭部”店家和訂單較少、評價較差的“尾部”店家進行檢查，一旦發現違法違規行為后，按照“線上斷網、線下斷鏈”的工作機制，堅決把“害群之馬”逐出市場。

2.3 創新監管方式，提高工作效率

一是以網管網，利用技術手段履行監管職責。為提升網絡訂餐監管效率，監管部門在原有網絡商品交易監管平臺的基礎上，開發上線運行線索感知系統“餐飲網店證照資質”模塊，通過政企合作，探索建立政府部門和第三方平臺之間的數據交換機制，通過共享食品經營許可證等證照數據，利用互聯網技術進行數據抓取、比對，監測出涉嫌證照資質問題線索（涉嫌虛假主體、有執照無許可證、營業執照注/吊銷、營業執照被撤銷、名稱剔除、許可證過期、許可證注銷、證照名稱不一致、一證多用），可極大提高監管效率和精準度，有利于監管部門主動開展入網餐飲服務提供者證照資質常態化監管。

二是加強外賣餐飲食品安全抽檢。合理制訂年度食品安全抽檢計劃，適當增加網絡餐飲的抽檢數量，以發現外賣餐飲食品安全問題為導向，有效防控食品安全風險隱患。第一，對第三方平臺反饋的消費者評價及投訴舉報信息進行分類，梳理出消費者反映較為集中的食品品種，進行有針對性的抽檢。第二，根據轄區網絡餐飲經營者數量設定抽檢總數，根據平臺類型、餐飲類別（熱食類、冷食類、生食類、自制飲品、糕點類）等特性選取抽檢樣品，既突出高風險產品又提高品種覆蓋性。第三，鼓勵第三方平臺自發對入網商家的餐飲成品進行抽檢，并及時將抽檢信息反饋給監管部門。監管部門及時向社會公示監督抽檢數據，同時依法對抽檢結果不合格的樣品開展食品安全調查，確保入網商家整改到位。另外，監管部門應充分對抽檢結果進行大數據分析，辨別出食品安全潛在風險較大的餐飲品種或經營者，實現對外賣餐飲行業的分類監管，有針對性地對重點領域、重點商家進行重點監管，將有限的監管力量用在“刀刃”上。

三是完善信用體系建設，堅守食品安全底線。入網餐飲服務提供者是外賣餐飲食品安全的第一責任人。建立信用建設和食品安全相結合的管理體系，有助于強化入網商家的誠信守法意識，從源頭抓好外賣餐飲食品安全問題。通過和入網商家負責人簽訂食品安全承諾書，向其普及餐飲服務行業食品安全知識，能增強商家的食品安全使命感和責任感，加強信用約束和社會監督。另外，要推進外賣餐飲“紅黑榜”動態管理，完善信用體系建設。監管部門通過對轄區入網餐飲服務提供者的日常監管進行量化打分，評選出環境衛生優良、設施設備齊全、食品安全制度執行到位的餐飲單位，將其納入“紅榜”；選出環境臟亂差、設施設備不全、未有效落實食品安全制度的餐飲單位，將其納入“黑榜”。通過向社會公示“紅黑榜”評選結果，可倒逼入網商家主動履行食品安全主體責任，進一步規范和引導外賣餐飲市場的良性發展。

2.4 加強社會共治，促進健康發展

第一，加強“互聯網+明廚亮灶”建設，保障外賣餐飲食品安全。以往“明廚亮灶”只在實體餐廳中推行，而隨著外賣餐飲行業的壯大，線上光鮮亮麗的美食線下臟亂差成了很多消費者的擔憂。監管部門在積極落實線上監測線下巡查的同時，應鼓勵入網商家實施“互聯網+明廚亮灶”，通過后廚安裝直播攝像頭，在第三方平臺APP上亮出關鍵工序、重點部位，使消費者能通過APP實時觀察后廚食品加工的全過程，保障消費者的知情權、選擇權和監督權，有助于入網商家提升行業自律能力，提升食品安全保障水平。通過“互聯網+明廚亮灶”建設的推行，能讓監管部門的“一雙眼”變成消費者的“無數雙眼”，使消費者放心點餐、入網商家用心服務、監管部門盡心監督。

第二，暢通投訴舉報渠道，積極回應社會關切。在電話、信件、來訪等傳統投訴渠道的基礎上，結合互聯網優勢進一步完善電子信箱、政府門戶網站互動交流、微信等投訴舉報形式，便于群眾投訴反饋，最大限度地發揮群眾監督效力。鼓勵第三方平臺內部人員、配送騎手、餐飲服務人員主動舉報食品安全不合規行為。監管部門一旦發現入網商家無證無照、地址不一致等違法行為，應及時核查，發揮網絡食品安全監督哨兵作用。制訂適當的食品安全舉報獎勵辦法，對查證屬實的舉報人進行獎勵，鼓勵群眾積極舉報食品安全違法行為，及時發現、控制和消除食品安全隱患。

第三，積極進行宣傳引導，增強食品安全意識。積極開展宣傳教育工作，守正創新，靈活運用LED滾動播放、現場咨詢、網絡直播等“線上+線下”方式，充分利用電視臺、報紙、官方公眾號、短視頻、直播等各種媒介，采取消費者喜聞樂見的形式，廣泛宣傳外賣餐飲食品安全知識，暢通營業執照、食品經營許可證等商家資質的查詢通道，食品安全追溯查詢端口，投訴舉報渠道，及時傳遞消費者權益保障等信息，增強消費者維權意識，著力營造人人關注外賣餐飲食品安全的氛圍。

3.對策建議

3.1 繼續健全外賣餐飲的法規制度，為依法監管奠定堅實基礎

目前，與外賣餐飲食品安全相關的法規主要是針對外賣餐飲平臺的義務和違規處罰規定，如《食品安全法》《網絡食品安全違法行為查處辦法》《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》等等。國家市場監督管理總局2018年發布了新修訂的《餐飲服務食品安全操作規范》，其中新增“餐飲外賣”六項防控措施及網絡訂餐公示信息要求，進一步規范了外賣餐飲經營行為，但仍有部分行為缺乏相關配套法律法規的制約。例如，外賣配送方面，由中國國際貿易促進委員會商業行業委員會聯合百度外賣共同起草的《外賣配送服務規范》于2017年9月1日正式實施。雖說這一規范填補了國內外賣配送行業的空白，但是在執行層面，該規范只能算是行業公約，并不具備法律的約束力和強制性。按照建立健全覆蓋外賣餐飲安全標準體系的要求，需要不斷制訂和完善更細致、更全面的法律法規，滿足網絡食品安全監管工作的實際需要。

3.2 探索構建政企合作新格局，提高監管有效性

目前，我國外賣餐飲第三方平臺主要以“美團”“餓了么”為主，這兩個平臺僅能在當地依托站點主體開展日常管理。而我國對第三方平臺的監管采用屬地監管模式。例如，當地監管部門發現入網商家證照資質不符或是線下經營不規范等，需要“線上斷網”以保障隱患解決前的食品安全，首先通過電話聯系、網絡溝通、工作約談等方式通知當地站點負責人，再由其根據平臺內部工作程序完成配合工作，這一來一回大大降低了監管效率。建議進一步完善政企合作平臺，規范協同治理程序、時限，以及時、有效地實施監管措施。

3.3 優化信用評價機制，促進行業自律

目前，第三方平臺均設置了獨立的評價體系，主要以用戶評價、月銷量、營業狀態、誠信狀況等為主要評分點，如“餓了么”的放心點榜、“美團”的人氣榜。而監管部門的信用評價采用公示日常監管量化打分的模式進行。二者的目的都是提高入網商家的合法經營自覺性，但又各行其道，消費者無法一次性地獲取完整的評價信息，甚至需要通過不同渠道獲取這兩份評價信息。建議整合監管部門、第三方平臺的評價體系，對入網商家的監管執行情況、用戶評價、月銷量等進行全面評價，并向社會公開結果，進一步保障消費者的知情權、選擇權和公平交易權，增強入網商家誠信經營自覺性，提高食品安全保障水平。

結語

隨著互聯網技術的快速發展，社會生活節奏不斷加快，人們越來越離不開外賣餐飲行業。“小飯盒”折射出“大民生”。確保外賣餐飲行業的有序健康發展不容忽視，需要全社會的共同參與，不僅需要監管部門認真履職，創新監管模式，還需要發動第三方網絡平臺、入網餐飲服務提供者、消費者、社會團體等的力量，發揮社會共治作用，不斷凈化外賣餐飲環境，確保消費者“舌尖上的安全”一直“在線”。