新時代行政檢察協同推進法治政府建設的進路

張相軍

編者按：法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程。檢察機關如何在全面依法治國格局中協同推進法治政府建設，是當下法治研究的一項重要課題。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想，2023年6月27日至7月6日，作為全國檢察教育培訓的主陣地——國家檢察官學院成功舉辦了行政違法行為監督專題研修班，學院邀請諸多知名專家、學者圍繞“全面深化行政檢察監督中的重難點問題”授課，取得良好的授課效果。為進一步擴大本次培訓的影響力和覆蓋面，落實好“教學出題目、科研做文章、成果進課堂”“深化教學科研一體化建設”的要求，本刊聚焦“以行政檢察依法能動履職助力法治中國建設”，邀請本班次授課教師轉化、提煉課堂授課成果，充分闡釋對檢察機關協同推進法治政府建設的思考，實現以文來訓、讀者亦訓者，使培訓效果惠及更廣大讀者。

摘 要：法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程，近年來，檢察機關通過開展行政檢察工作，在推進法治政府建設，促進依法行政中發揮了積極作用。當下，我國法治政府建設蹄疾步穩，已經進入深水區，檢察機關協同推進法治政府建設，對行政檢察工作提出了更高要求。全面深化行政檢察監督既要切實履行傳統的行政訴訟監督職能，又要統籌推進行刑反向銜接和行政違法行為監督。在具體工作舉措上，聚焦黨中央重大部署和人民群眾反映強烈的執法司法問題，以專項活動為抓手促進行業治理、系統治理；主動融入社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制；建立黨委領導下的“行政”+“檢察”溝通協調機制，將行政檢察納入法治政府建設推進機制中予以落實；建立行政機關與檢察機關信息共享機制，加強數據互聯互通，等等。在以上具體工作的落實中，檢察機關不斷為推進新時代法治政府建設貢獻檢察智慧和力量。

關鍵詞：行政檢察監督 法治政府建設 依法能動履職

習近平總書記強調：“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程。”［1］ 行政檢察具有既監督人民法院公正司法又推進行政機關依法行政的“一手托兩家”特點，與法治政府建設具有內在的關聯性，對于推進法治政府建設，促進依法行政具有獨特優勢。新時代新征程，要深入貫徹黨的二十大報告關于加強法治政府建設的部署要求，全面貫徹習近平法治思想，全面落實《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱“黨中央《意見》”），認真落實最高檢《關于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監督? 構建檢察監督與行政執法銜接制度的意見》，找準行政檢察推進法治政府建設的進路，從監督、預防、銜接、數據四個維度，“四管齊下”解難題、補短板、開新局，為大局服務、為人民司法、為法治擔當，在推進新時代法治政府建設中貢獻行政檢察智慧和力量。

一、全面深化行政檢察監督，強化依法能動履職助力法治政府建設

全面深化行政檢察監督是行政檢察推進法治政府建設的基本路徑，既要切實履行傳統的行政訴訟監督職能，又要積極穩妥探索行政違法行為監督，堅持訴訟內監督與訴訟外監督“雙輪”驅動，促進行政機關依法行政。

（一）依法履行行政訴訟監督職能

依法履行行政訴訟監督職能，把個案公正“治標”和類案監督“治本”有機結合起來，促進提升法治政府建設水平。行政訴訟監督是行政檢察的基本職能，是做實行政檢察的基石，主要包括行政生效裁判監督、行政審判程序中審判人員違法行為監督、行政訴訟執行監督、行政非訴執行監督。檢察機關通過發揮這些職能作用，加強“穿透式”監督，有助于提升法治政府建設的能力和水平。

2023年1月至6月，全國檢察機共受理行政生效裁判監督案件12117件，同比上升24.6%。［2］各級檢察機關要認真貫徹落實最高檢黨組關于高質效辦好每一個案件的要求，重點圍繞黨的二十大關于經濟社會高質量發展、維護國家安全、增進民生福祉等方面的新部署新要求，進一步發揮行政訴訟監督職能作用，辦好每一個行政訴訟監督案件，在此基礎上通過“逆流而上”加強類案監督，促進追溯治理，源頭治理，發現行政管理漏洞和違法隱患，依法督促行政機關“堵漏”“消患”，達到辦理一案、治理一片的效果。

（二）積極穩妥推進行政違法行為監督

檢察機關的行政違法行為監督，是除立法機關的執法檢查、監察機關的監察監督、行政機關的法治督察和行政復議、審判機關的行政訴訟之外，國家監督體系特別是行政監督體系中的新方式、新形態。黨中央《意見》重申黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的要求，強調檢察機關“在履行法律監督職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正”［3］，為完善檢察機關對行政違法行為的監督提供了政策依據。行政檢察要堅決按照黨的二十大報告“加強檢察機關法律監督工作”［4］的部署和黨中央《意見》的具體要求，加強組織領導，加強與有關部門溝通協調，在黨委領導、人大監督、政府支持下，積極穩妥推進行政違法行為監督工作，不斷積累實踐經驗。

（三）以專項活動為抓手促進行業治理、系統治理

近年來全國檢察機關行政檢察部門先后開展行政非訴執行監督、促進行政爭議實質性化解、土地執法查處領域行政非訴執行監督、全面深化行政檢察監督、依法護航民生民利等專項活動，用心用情辦好關乎人心向背的民生民利行政檢察監督案件，集中解決了一批人民群眾急難愁盼問題，不僅有暖心的溫度，更有惠民的力度。如，2022年以來，在土地執法查處領域行政非訴執行監督專項活動中，針對違法占地非訴執行中“受理難”“準予執行難”“執行實施難”等問題，向人民法院和行政機關制發檢察建議2.8萬余件，直接推動涉及土地面積約30.2萬畝違法占地問題得以解決。全國31個省級檢察院與自然資源主管部門均建立了行政執法與行政檢察銜接機制，明確相互通報涉自然資源領域行政執法和行政檢察案件的受理辦理情況和重大案件、事項、輿情情況。又如，2022年在全面深化行政檢察監督依法護航民生民利專項活動中，針對行政執法中的普遍性、苗頭性問題，強化類案監督，類案監督案件涉及社會治安領域223件，涉及社會保障領域110件，涉及市場主體權益保護領域88件，涉及婚姻登記領域20件，其他領域533件，推動有效提升相關領域政府治理水平能力。［5］今年以來檢察機關將護航民生民利專項活動再延長一年，并部署開展行政檢察護航法治化營商環境“小專項”以及加強道路交通安全和運輸執法領域行政檢察監督工作。行政檢察要圍繞黨的二十大報告關于完善分配制度、實施就業優先戰略、健全社會保障體系、推進健康中國建設等重大部署，注重抓系統、系統抓，聚焦黨中央重大部署和人民群眾反映強烈的執法司法問題，通過專項活動，協同推進法治政府建設，解決人民最關心最直接最現實的利益問題，厚植黨執政的政治根基。

二、主動融入社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，強化行政爭議源頭預防

習近平總書記指出，“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國。我國有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負！要推動更多法治力量向引導和疏導端用力，完善預防性法律制度，堅持和發展新時代‘楓橋經驗，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制。”［6］黨中央《意見》強調，檢察機關在履行法律監督職責中開展行政爭議實質性化解工作，促進案結事了。這些都為發揮行政檢察職能作用推動行政爭議實質性化解提供了根本遵循，指明了努力方向。2019年至2022年，行政檢察實質性化解行政爭議3萬余件。2023年1月至6月，又促進行政爭議實質性化解6770件，同比上升36.2%。［7］檢察機關開展行政爭議化解工作中，保持中立地位，秉持客觀公正立場，沒有自身特殊的利益，增加了爭議化解工作的公正性、客觀性、中立性，減少了行政相對人的抵觸心理；同時，能夠及時監督糾正行政違法行為，主動支持合法行政行為，助力法治政府建設，進一步促進依法行政。 行政檢察要立足法定監督職能，秉持客觀公正立場，發揮調查核實和司法專業判斷的職能優勢，在查清事實、辨明是非的基礎上，加大調查核實、公開聽證力度，綜合運用監督糾正、以抗促調、促成和解、司法救助、釋法說理等多種方式，圍繞行政相對人的實質訴求，會同人民法院、行政機關，共同化解行政爭議。對于重大、疑難、復雜行政爭議，要堅持領導包案、上下聯動、一體履職，形成化解合力。同時，要主動融入社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，推動完善預防性法律制度，在堅持國家機關分工負責的前提下，協同配合、凝聚共識，以公平合法、各方均可接受的方式從根本上解決爭議。

三、建立黨委領導下的“行政”+“檢察”溝通協調機制，將行政檢察納入法治政府建設推進機制中予以落實

行政檢察監督在推進法治政府建設中作用的發揮，既有賴于檢察機關的依法履職和主動作為，也有賴于在法治政府建設推進機制中落細落地。

（一）搭建黨委領導下的“行政”+“檢察”溝通平臺

在黨委領導下搭建“行政”+“檢察”溝通平臺，能夠發揮黨委統籌協調作用，為行政檢察監督提供堅強政治保障。上海市金山區、黃浦區等在全面依法治區委員會成立行政檢察監督辦公室，有效解決法治政府建設中行政與檢察銜接不夠問題；陜西省咸陽市委全面依法治市委員會辦公室與市檢察院、市司法局聯合制定《關于加強行政執法監督工作的實施意見》，確定市委全面依法治市委員會辦公室下設“行政檢察和執法監督聯絡辦公室”，聯絡辦公室人員由市檢察院、市司法局工作人員組成，負責統籌做好全市行政執法法律監督工作。行政檢察要不斷總結經驗，加強“行政”+“檢察”溝通平臺建設，通過行政檢察與行政執法持續、緊密、良性互動，深入推進法治政府建設。

（二）將行政檢察監督納入法治政府建設督察與考核

《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》對法治政府建設提出了具體要求，各級政府已經按照綱要的要求，進一步細化落實，制定了詳細的路線圖、任務書、指標項。各級檢察機關行政檢察部門要主動與政府部門聯系，將行政檢察監督工作納入法治政府建設的督察內容和考核指標體系，增強監督的質效和剛性，增強行政機關及其工作人員對行政檢察監督的自覺性和配合度，形成支持和監督行政檢察工作的良好氛圍和有利局面。

（三）加強行刑反向銜接工作

健全行政執法和刑事司法銜接機制，是全面推進依法治國的基本要求。行政執法和刑事司法銜接，也稱“兩法銜接”，是指行政執法機關、公安機關、人民檢察院、人民法院在依法履職過程中，對發現的涉嫌犯罪案件或依法不需要追究刑事責任但應當追究行政責任的案件，移送主管機關進行處理的活動，包括行政執法機關向司法機關移送涉嫌犯罪案件的正向銜接和司法機關向行政執法機關移送行政處罰案件的反向銜接。最高檢黨組深入貫徹習近平法治思想，堅持問題導向和系統觀念，積極適應黨中央關于加強行政執法和刑事司法“雙向銜接”、行政違法行為監督的新要求，圍繞構建“檢察監督與行政執法銜接”制度，將檢察機關在“兩法銜接”中的監督重心，由目前的以刑事立案監督為主調整為刑事立案監督與行政違法行為監督并重，并綜合考慮監督鏈條的完整性、職能歸口的統一性、監督辦案的專業性，按照“一個部門牽頭抓總，其他部門各負其責，全院一體協同履職，相互配合形成合力”的原則，調整優化檢察機關內部分工，明確由行政檢察部門牽頭負責反向銜接工作，統籌推進行刑雙向銜接和行政違法行為監督工作，通過與行政執法機關開展銜接配合并加強檢察機關法律監督，推動形成更大的執法司法合力，共同推進全面依法治國，建設法治中國。行政檢察部門要高度重視，緊緊抓住這次優化調整內部分工的重大機遇，認真負責地牽好頭、負好責，圍繞構建檢察監督與行政執法銜接制度，統籌抓好行刑反向銜接和行政違法行為監督工作，把檢察機關不起訴后的“后半篇文章”做好，推進“兩法銜接”和行政違法行為監督工作走深走實，更好地推動嚴格執法、公正司法。

四、建立行政機關與檢察機關信息共享機制，加強數據互聯互通

黨的二十大報告指出，“加快數字中國建設”［8］。習近平總書記強調，“要運用大數據提升國家治理現代化水平”［9］。《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》以專章對健全法治政府建設科技保障體系、全面建設數字法治政府作出了全面和詳細的部署，強調堅持運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段促進依法行政，著力實現政府治理信息化與法治化深度融合，優化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建設數字化水平。黨中央《意見》明確要求，要運用大數據、區塊鏈等技術推進公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關等跨部門大數據協同辦案。順應數字化技術發展趨勢，賦能法治政府建設和法律監督是大勢所趨。數字檢察、大數據法律監督已經成為實現行政檢察監督辦案理念、體系、機制、能力現代化的“自變量”，成為破解傳統監督辦案方式被動性、碎片化、淺層次等問題的“金鑰匙”，成為推動行政檢察監督質效飛躍的“云翅膀”，成為行政檢察為大局服務、為人民司法、為法治擔當的“新引擎”。

（一）搭建執法司法銜接信息平臺

搭建執法司法銜接信息平臺，打破“信息孤島”“數據壁壘”。搭建執法司法信息共享平臺，有助于實現政府部門之間、行政機關與檢察機關之間的數據信息及時聯通、共享，避免因“信息孤島”“數據壁壘”導致的行政監管缺位、檢察監督不到位等問題。如，江蘇省南通市、山東省高密市等地檢察機關針對企業惡意注銷問題，推動政府有關部門等召開聯席會議，建立信息共享、失信登記、府檢聯動等制度機制，有效堵塞“惡意注銷”漏洞。又如，河南省新鄉市人民檢察院在原有的“兩法銜接”信息共享平臺的基礎上進行迭代升級，建成“行政檢察大數據智能輔助監督平臺”，實現檢察機關對行政執法及行政非訴執行活動的全流程監督。目前，12345統一政務咨詢投訴舉報平臺、智慧執法、“互聯網+監管”、全國電子政府統一平臺、全國執法監督系統和執法數據庫等數據平臺正在加速推廣和建設中。行政檢察要適應數字中國發展新要求，切實落實數字檢察戰略，研究提出針對性的業務需求，積極配合技術信息部門推動實現檢察機關與行政機關數據平臺互聯互通。

（二）研發行政檢察大數據法律監督模型

研發行政檢察大數據法律監督模型，著力推進“數據賦能行政檢察監督，監督促進社會治理”。目前全國檢察機關著力推動“業務數據化”向“數據業務化”邁進，通過小切口突破，挖掘個案背后可能存在的共性問題和一般特征，梳理監督規則，構建數據分析模型。如 廣東省檢察機關研發行政非訴執行法律監督模型、北京市檢察機關研發涉刑財政供養人員工資待遇發放法律監督模型、浙江省檢察機關研發行政罰款非訴執行終結本次執行程序案件監督等行政檢察監督模型，為行政檢察從海量數據中快速分析、高效發現監督線索提供了有益經驗，在“數據賦能監督，監督促進治理”方面，構建起“個案發現—類案監督—系統治理”的行政檢察監督工作機制。 行政檢察要進一步依托大數據，堅持“業務主導、數據整合、技術支撐、重在應用”的數字檢察工作模式，依托檢察機關業務應用系統和執法司法信息共享平臺，充分挖掘運用“兩法銜接”和行政違法行為監督數據資源，加強監督模型的研發、應用與推廣，注重與行政機關的溝通、協調與協同，做到“一地突破，全域共享”，推動個案監督、類案整改、源頭治理，推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設。