未成年人個人信息保護領域的公益訴訟實踐與優化

陳萍

摘 要：當前，我國未成年人個人信息保護在刑事案件辦理、信息脫敏監督等工作中取得了一定成效，但仍存在立法規定有待進一步完善、司法保護仍需進一步加強、最有利于未成年人原則需進一步落實等問題。檢察機關應更加注重保護未成年人集體利益，以公益訴訟促推涉未成年人個人信息保護領域最有利于未成年人原則的落實。應合理界定未成年人公共利益范疇，通過拓展線索來源、突出訴前檢察建議剛性、強化隊伍專業化建設等方式不斷構建、完善對于未成年人這一特殊群體的個人信息保護領域公益訴訟機制。

關鍵詞：個人信息保護 最有利于未成年人原則 公益訴訟 未成年人檢察

加強未成年人個人信息保護，是未成年人保護領域的一項重要內容。有關研究指出，我國當前未成年網民達1.91億人，未成年人互聯網普及率高達96.8%，未成年人在過去半年內遭遇過網絡安全事件比例達25.5%［1］，未成年人個人信息泄露問題有上升趨勢。新的形勢對于加強未成年人個人信息司法保護、實現一體化網絡治理提出了更高的要求。

一、未成年人個人信息保護現狀

（一）我國未成年人個人信息保護立法情況

刑法是我國最早明確將公民個人信息確認為公民個人權利的法律。2009年《中華人民共和國刑法修正案（七）》增設非法獲取公民個人信息罪。2015年《中華人民共和國刑法修正案（九）》將該罪修正并更名為侵犯公民個人信息罪。民法典及《中華人民共和國消費者權益保護法》均對公民隱私權和公民個人信息保護等進行了專門規定。如民法典規定了在使用個人信息前必須征得權利人同意的最低限度處理個人信息原則。隨著網絡信息安全問題日益突出，我國也陸續出臺了相應的法律法規和司法解釋，并逐步建立起公民個人信息保護的基本原則和制度機制。隨著《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）等法律的相繼出臺施行，我國網絡安全和公民個人信息保護法律體系基本建成。

（二）未成年人個人信息保護的公益訴訟實踐

為貫徹落實“個案辦理、類案監督、系統治理”的檢察辦案理念，最高檢梳理總結了全國檢察機關辦理涉及未成年人這個特殊群體的個人信息保護領域公益訴訟的實踐經驗，以指導性案例、典型案事例等形式予以公布，既拓寬辦案思路，統一辦案尺度，又營造起未成年人個人信息保護的良好社會氛圍。主要包括：

1.在辦理刑事案件過程中同步審查。未成年人保護案件中所涉法律關系往往是多元的，一個行為可能侵害或損害多個法律關系。檢察機關在辦理涉未成年人刑事案件時，應融合審查未成年人其他權益受侵害情況，注重發現有關公益訴訟線索。統籌運用“四大檢察”職能，推進未成年人刑事、民事、行政、公益訴訟案件融合辦理，通過綜合發揮未成年人檢察職能，助力未成年人保護社會治理。例如，檢例第141號案件中，浙江省杭州市余杭區人民檢察院在辦理徐某某猥褻兒童刑事案件時發現北京某公司開發運營的一款短視頻APP未妥善保護未成年人隱私權，違規使用未成年人個人信息，致使犯罪分子對多名兒童實施猥褻犯罪。［2］鑒于未成年人不特定人群個人信息的公益屬性，檢察機關區分不同情形，綜合運用民事公益訴訟和行政公益訴訟職能予以分別監督，對未成年人個人信息權益加以特殊保護、優先保護，既使網絡運營者承擔相應民事責任，實現對公共利益的有效救濟，又督促有關行政主管部門履行監管職責，實現最大限度保護未成年人的良好效果。

2.在信息脫敏監督中舉措有力。實踐中，檢察機關應當注意尊重未成年人本人權利主體地位，按照有利于未成年人的要求延伸檢察監督觸角，不忽視、不漠視線索發現，及時督促相關單位對未成年人個人信息進行脫敏處理，以統分有序、全面綜合司法保護為理念，不斷向社會傳遞打擊、整治泄露未成年人個人信息行為的明確信號。例如，浙江省杭州市某區人民檢察院在履職中發現，該區教育局在政府門戶網站政府信息公開欄目公布了包括姓名、身份證號在內的多項完整未成年人相關信息，涉及4000余人。檢察機關通過依法能動履職，制發行政公益訴訟訴前檢察建議，要求教育部門及時撤回未成年人個人信息相關內容，制定有關未成年人個人信息處理和信息公開方面的規則，依法規范政府信息公開工作。

3.在平安校園建設中主動作為。打造智慧平安校園是提高校園安全防范和治理水平、以信息化手段強化校園安全管理、完善校園綜合治理體系建設的重要手段。但在智慧平安校園建設過程中，故意或過失泄露未成年人個人信息，極易給未成年人人身安全、生活安寧造成潛在風險，甚至會發展為網絡暴力等嚴重事件。檢察機關應采取有力措施，健全有關未成年人特殊群體個人信息保護機制，保護未成年人隱私權。例如，江西省萍鄉市人民檢察院在公益訴訟履職中發現，萍鄉市教育局在全市中小學推廣和使用的“智慧平安校園系統”在收集、處理未成年學生個人信息特別是臉部識別等個人敏感信息過程中存在個人信息泄露的風險隱患，遂向市教育局送達《行政公益訴訟訴前磋商意見書》，督促教育行政部門進一步完善學生信息保護舉措，加強安全管理。

二、未成年人個人信息保護中存在的問題

（一）立法規定需進一步完善

近年來，我國逐步加大對個人信息的保護力度，也逐漸開始關注未成年人個人信息的特殊性，但規定“空白”仍然存在。首先，我國沒有專門的青少年個人信息保護或未成年人個人信息保護法規。而《個人信息保護法》中也沒有對未成年人個人信息進行特殊、優先保護的專章規定，相關規定散見于各種法律法規中，普遍性規定與成年人相同。其次，新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未保法》）構建了未成年人“六大保護”新格局，但相關規定與其他法律法規銜接不暢。如《個人信息保護法》中“特別保護”的范圍限定在不滿14周歲的未成年人，與《未保法》中規定的不滿18周歲的未成年人保護范圍不一致。

（二）最有利于未成年人原則需進一步落實

落實最有利于未成年人原則，司法機關應當充分、全面考慮維護未成年人利益的需要，最大限度避免不利影響，降低司法活動帶來的次生危害，幫助他們盡快恢復正常生活、學習和工作。但當前未成年人個人信息保護領域中最有利于未成年人原則的落實仍有待加強。一方面，未成年人特殊、優先保護貫徹不到位。例如，未能對未成年人個人信息進行不同于成年人個人信息的特殊保護，未能給予困境未成年人、留守未成年人等特殊未成年群體更多的照顧和保護，涉及個人信息保護領域的法律法規制定、政策規劃、公共資源配置等未能優先考慮未成年人的合理需求。另一方面，成人司法的慣性思維仍然存在。未成年保護立法仍是建立在成人司法和普通訴訟流程的前提下，普通程序自身的強大秩序價值和慣性會影響特別程序的適用［3］，進而造成未成年人利益虛置。

（三）司法保護力度需進一步提升

未成年人用戶本人的個人信息如果被非法秘密提取收集、違反規定或超范圍超限制使用，轉化為其他犯罪的對象或工具，那么其次生危害后果會不斷蔓延和擴大。從近年來辦理的相關案件中不難看出，司法保護仍存在薄弱環節。一方面，通過司法監督行業規范運行的需求日益強烈。針對未成年人的違法犯罪案件多數由網絡平臺監管不力引發或誘發，而執法剛性不足情況，相關主管部門通過“約談”或者“曝光”等措施進行警示，約束力較低。另一方面，未成年人本人或其監護人個人維權成本較高，實現困難。未成年人個人信息遭受較輕程度的侵害，或者權利有被侵害之虞時，其本人及監護人維權手段單一，難度大，部分人員會因為維權程序復雜或者維權成本太高而放棄維權。

（四）專業化隊伍建設需進一步加強

新時代未成年人檢察工作已從對未成年人的單一保護向全面綜合司法保護轉變，但未檢隊伍統籌運用“四大檢察”職能開展工作的能力尚不能與新時代、新要求匹配，無法做到多維度、多層次、多要素的集成式、系統化履職。例如，在未成年人公益訴訟保護領域，線索發現渠道、調查取證、依法監督的意識和能力有待加強，新領域新業態方面探索不多。能力建設的不足，導致隊伍專業化水平不高，進而影響統籌運用“四大檢察”職能開展未成年人檢察工作新局面的發展。

三、未成年人個人信息保護公益訴訟的優化

（一）在合理界定公共利益的基礎上穩步推進線索獲取

檢察機關是保護國家利益和社會公共利益的重要力量。概念的界定直接影響公益訴訟的受案范圍。目前，理論界對于公共利益存在多種定義。筆者認為，未成年人公共利益亦應當針對不特定的多數人，與特定人群的利益相區別。同時，應當指向國家、集體、個人生存和發展的基本權利。例如，涉及未成年人網絡打賞類糾紛案件，侵犯的是未成年人個體利益，檢察機關宜通過支持起訴方式維護網絡空間未成年人權益，而非啟動公益訴訟程序。在明確了公共利益的范圍后，還應當進一步暢通案件線索獲取渠道。一方面，內部深挖案源。檢察機關以“捕訴監防教”一體化履職和“四大檢察”協調推進為依托，能夠有效應對線索發現難的問題。如建立同步審查調查機制，注重辦理刑事案件時巧取證。在辦理刑事案件過程中，一并審查未成年人個人信息權利遭受侵害的情況；在訊問、詢問或者開展社會調查時，問明發案地點、涉案未成年人通常的網絡行為等，了解周圍有無類似情況；必要時，走訪調查是否存在侵害未成年人個人信息權利的單位、場所等。同步總結個案暴露出的治理問題，定期進行類案分析，找準法律監督角度。另一方面，擴大外部協作。涉及個人信息權益保護的案事件多發于網絡平臺，可以借助媒體報道和群眾舉報等傳統途徑獲取信息。同時，可以借鑒部分檢察機關推行的“公益訴訟觀察員”或者“公益訴訟聯絡員”等機制，幫助提供公益訴訟案件線索，正面管理、引導公眾積極參加社會綜合治理。鑒于個人信息保護的特殊性，可以考慮從公安機關網安部門、網信部門、新聞媒體中聘任“觀察員”“聯絡員”，或者從資深網民中擇優選任。

（二）以公益訴訟促推最有利于未成年人原則的落實

加強涉未成年人群體利益的司法保護，是落實《未保法》中規定的最有利于未成年人原則的一項重要舉措。《未保法》明確了檢察機關的法定法律監督職責，涉及公共利益的侵犯未成年人合法權益的行為，人民檢察院有權提起公益訴訟，這充分體現了對未成年人這一特殊群體給予更加廣泛保護的司法理念。檢察機關應堅持以最有利于未成年人原則為出發點，關注未成年人群體利益的公共安全和風險預防問題，不斷加大對涉及未成年人的環境安全、食品藥品安全、網絡信息傳播、煙酒彩票銷售、文化宣傳以及新行業新業態等領域侵害未成年人合法權益的監督力度，更加注重保護未成年人集體利益。充分發揮職能作用，通過督促、支持未成年人及其監護人依法主張權利，統籌利用公益訴訟、檢察建議等多種方式加強綜合司法保護，維護涉及未成年人的國家利益和社會公共利益，及時遏制濫用未成年人網絡個人信息的行為。

（三）以多重手段助推司法責任落實

在個人信息保護領域，檢察機關采取訴前檢察建議這一剛柔并濟的監督方式，既履行了監督者的法定職責，又能夠引起行政主管部門重視并自發積極配合檢察機關開展監督，進而有效凈化網絡環境，推動各方形成合力解決問題。強化訴前檢察建議剛性，應當注重對法律依據和事實依據的審查判斷。首先，是否提起民事公益訴訟或者行政公益訴訟需要結合行政機關的法定職責和相關法律法規進行調查、分析，同時結合個案情況進行綜合判斷。其次，通過多層次施策，著力破解“調查核實難”“監督處置難”的問題。發揮 “觀察員”“聯絡員”隊伍優勢作用，在線索發現后同步開展調查核實，讓線索發現“好幫手”成為調查取證“好助手”。推動建立健全公開宣告制度，邀請政府機關、行政單位代表及人大代表、政協委員等第三方人員，見證并全程參與檢察建議的公開宣告、公開送達，共同督促有關部門和人員積極依法履職、監督被建議單位整改落實。最后，建立全流程監管保障機制。在調查核實階段，以“專管優先”為原則，找準主要責任部門，分析研判其怠于履職與公共利益受損間的關聯，就違法行為認定、監管責任落實等與其充分溝通、達成共識。制發檢察建議后，監督責任機關落實整改，實地查訪整改情況，促使其主動履職。針對已按期反饋整改情況的單位進行跟蹤回訪，確保問題得到根本解決。

（四）以專業化隊伍建設提升法律監督能力

最高檢印發的《關于加強新時代未成年人檢察工作的意見》中明確要求“持續加強未成年人檢察專業化規范化建設”。未成年人檢察工作專業化需要專業化的未成年人檢察隊伍，未成年人公益訴訟也需要未成年人檢察干警的持續推動。［4］要不斷加強未成年人檢察組織體系建設，凝聚共識，統一思想認識，堅定對未成年人公益訴訟工作的責任心和使命感。正視未檢干警辦理民事、行政、公益訴訟案件相比于辦理刑事案件較為薄弱的現狀，提升對網絡安全、個人信息權益保護等領域的知識儲備，學習掌握相關法律法規規定。不斷強化上級檢察機關對下級檢察機關業務指導和培訓力度，交流推廣先進地區經驗做法。聚焦未成年人個人信息權益受到侵犯的突出、多發問題，加大指導性案例、典型案例研編力度，提升案例指導工作效果，并適時復制推廣成熟經驗做法。從當前檢察機關穩步開展涉及未成年人保護領域的公益訴訟工作情況來看，各省市間存在明顯差距，可以考慮推行跨地區之間辦案人員交流借鑒工作機制，推動省際、市際未成年人檢察部門結對共建。同時，針對網絡侵權案件特點，加強對“互聯網+”和大數據等技術的運用，提升監督線索發現、調查核實等工作的精準性、有效性。加大對未成年人檢察大數據建設與應用，加強對未成年人涉網問題的分析研判，用好《全國未成年人互聯網使用情況研究報告》等智庫報告，不斷提升未成年人公益訴訟的智能化水平。